катастрофами, стихийными бедст-

виями, эпидемиями, ликвидация их

последствий;

з) установление общих прин-

ципов налогообложения и сборов;

и) административное, админи-

стративно-процессульное, трудо-

вое, семейное, земельное, жилищ-

ное, водное, лесное законодатель-

ство, законодательство о недрах,

об охране окружающей среды;

правовое регулирование интеллек-

туальной собственности;

д) природопользование; охра-

на окружающей среды и обеспече-

ние экологической безопасности;

особо охраняемые природные тер-

ритории; охрана памятников исто-

рии и культуры;

е) общие вопросы воспитания,

образования, науки, культуры, фи-

зической культуры и спорта;

ж) координация вопросов

здравоохранения; защита семьи,

материнства, отцовства и детства;

социальная защита, включая соци-

альное обеспечение;

з) осуществление мер по борь-

бе с катастрофами, стихийными

бедствиями, эпидемиями, ликви-

дация их последствий;

и) установление общих прин-

ципов налогообложения и сборов в

Российской Федерации;

к) судоустройство; адвокатура, к) административное, админи- нотариат, кадры правоохранитель- стративно-процессульное, трудо- ных органов; вое, семейное, жилищное, земель- ное, водное, лесное законодатель- ство, законодательство о недрах, об охране окружающей среды; л) защита исконной среды оби- л) кадры судебных и правоох- тания и традиционного образа ранительных органов, адвокатура, жизни малочисленных этнических нотариат; общностей; м) установление общих прин- м) защита исконной среды ципов организации местного само- обитания и традиционного образа управления; жизни малочисленных этнических общностей; н) установление общих прин- ципов организации системы орга- нов государственной власти и ме- стного самоуправления; о) координация международ- ных и внешнеэкономических свя- зей субъектов Российской Федера- ции, выполнение международных договоров Российской Федерации.

Сопоставляя положения аналогичных статей Федеративного договора и Конституции России 1993 года, можно отметить следующие.

1. На фоне совпадения в большинстве своем круга предметов ведения, находящихся в исключительной компетенции федеральных органов государственной власти и совместной компетенции России и ее субъектов по Федеративному договору и по Конституции Российской Федерации можно

констатировать некоторое сокращение объема компетенции субъектов Федерации по Конституции:

- если Федеративный договор закреплял в исключительной компетенции федеральных органов государственной власти "гражданство Российской Федерации", то в Конституции России - к исключительному ведению России отнесено "гражданство в (выделено мной - Л.Ч.) Российской Федерации". Это последнее положение можно толковать таким образом, что в ведении Российской Федерации находится весь круг вопросов российского гражданства;

- в ведение федеральных органов власти включено "правовое регулирование интеллектуальной собственности", которое по Федеративному договору находилось в совместном ведении;

- по Федеративному договору вопросы судоустройства были отнесены как к ведению России, так и к совместному ведению России и субъектов Российской Федерации, что предполагало формирование системы судебных органов на двух уровнях: федеральном и субъектов Федерации. Согласно пункту "о" статьи 71 Конституции: судоустройство - прерогатива исключительно федеральных органов власти;

- по Федеративному договору установление системы органов власти в республиках не входило ни в число полномочий федерации, ни в число предметов совместного ведения и, таким образом, являлось прерогативой самих республик. Согласно пункту "н" статьи 72 Конституции Российской Федерации "установление общих принципов организации системы органов государственной власти и местного самоуправления" отнесено к числу предметов совместного ведения.

2. О значительном ущемлении прав республик в составе России говорит и то, что в части 3 статьи III Федеративного договора было записано: "Земля, ее недра, воды, растительный и животный мир являются достоянием (собственностью) народов, проживающих на территории соответствующих республик", а согласно статьи 9 Конституции России: "Земля и другие при

родные ресурсы используются и охраняются в Российской Федерации как основа жизни и деятельности народов, проживающих на соответствующей территории". Кроме того, если, согласно части 2 статьи III Договора, республики в составе Российской Федерации признавались самостоятельными участниками международных и внешнеэкономических отношений, соглашений с другими субъектами России, то согласно пункту "о" статьи 72 Конституции России в совместном ведении России и ее субъектов находится "координация международных и внешнеэкономических связей субъектов Российской Федерации, выполнение международных договоров Российской Федерации", из чего абсолютно невозможно выяснить: каким объемом прав обладают субъекты во взаимоотношениях на межгосударственном уровне? Однако здесь сам по себе напрашивается вывод: если предполагается координация каких-либо международных связей, то значит допускается их наличие, причем не ограниченное ни по содержанию, ни по составу субъектов, в том числе субъектов Российской Федерации, этих связей.

Таким образом, с принятием Конституции Российской Федерации

1993 года правовая основа законодательной деятельности в Российской Федерации в целом и субъектов Федерации, в частности, по сравнению с Федеративным договором изменилась.

Указанные обстоятельства не обошли стороной общественно-политические процессы в Республике Коми.

В связи с новыми подходами в Конституции Российской Федерации к федеративному устройству России, а также к определению взаимоотношений между центром и субъектами Российской Федерации, учитывая необходимость и важность проведения конституционных реформ в республиках1, а также зрелость политических и правовых отношений в Республике к началу

1994 года, Верховный Совет Республики Коми 17 февраля 1994 года принял

Федосеев И.В.. Единое российское конституционное пространство и конституционная реформа в республиках Российской Федерации. Конституционные реформы в республиках Российской Федерации и механизм реализации Федеративного договора. Материалы Всероссийской конференции// Саранск, 1993.С.25. Румянцев О.Г. Федерации - единое конституционное пространство//Конституционный вестник, 1992, №14, С.4-7

новую Конституцию Республики Коми .

В соответствии со статьей 1 Конституции статус республики определен как "демократическое правовое государство в составе Российской Федерации", источником власти которого является многонациональный народ.

Провозглашая государственный суверенитет республики на всей ее территории, Конституция закрепляет за республикой всю полноту государственной власти за исключением тех полномочий, которые отнесены к ведению Российской Федерации" (статья 5).

Аналогично федеральной, Конституция Республики Коми определила свои взаимоотношения с федеральным центром путем закрепления в нормах статей 63 и 64 перечня полномочий, отнесенных соответственно к ведению Федерации и к совместному ведению Российской Федерации и Республики Коми. Конституция Республики Коми закрепила принцип разделения властей на законодательную, исполнительную и судебную при осуществлении в республике государственной власти.

Высшим представительным и законодательным органом власти Республики Коми, согласно статье 71 Конституции является Государственный Совет Республики Коми, состоящий из 50 депутатов и осуществляющий свою деятельность в форме сессий, а также заседаний комитетов Государственного Совета.

Главой государства Республики Коми является Глава Республики Коми. В соответствии со статьей 80 Конституции исполнительную власть в Республике Коми осуществляют Глава Республики Коми, возглавляемое им Правительство, а также входящие в систему исполнительной власти Республики Коми министерства и иные органы государственного управления, осуществляющие исполнительные и распорядительные функции и обеспечивающие права и законные интересы граждан на соответствующей территории.

1 Восемнадцатая сессия Верховного Совета Республики Коми двенадцатого созыва 15-17 февраля 1994 года: стенографический отчет, Сыктывкар, 1994, С. 337-384

В соответствии со статьей 95 Конституции Республики Коми судебная

власть в Республики Коми осуществляется Конституционным Судом Республики Коми, Верховным Судом Республики Коми, Высшим Арбитражным Судом Республики Коми, городскими, районными судами посредством конституционного, гражданского, уголовного и административного судопроизводства. При этом Верховный Суд Республики Коми, Высший Арбитражный Суд Республики Коми, городские, районные суды входят в единую судебную систему Российской Федерации.

Конституционный Суд Республики Коми состоит из 5 судей. Судьи Конституционного Суда Республики Коми избираются Государственным Советом Республики Коми по представлению Главы Республики Коми.

Полномочия и порядок образования и деятельности Конституционного Суда Республики Коми устанавливаются законом Республики Коми.

Таким образом, в рамках конституционной реформы в Республики Коми в республике реализовано несколько этапов:

Февраль 1994 года - принята новая Конституция Республики Коми;

Май 1994 года - избран Глава Республики Коми, а к концу 1994 года сформирована вся система исполнительной власти в Республике Коми;

Ноябрь 1994 года - сформирован Конституционный Суд Республики Коми;

Январь 1995 года - избран Государственный Совет Республики Коми.

Начиная с 1994 года правовая основа законодательной деятельности в Республики Коми определялась положениями Конституции Российской Федерации, закрепившими в статье 72 перечень предметов ведения Российской Федерации и субъектов Российской Федерации в том числе и Республики Коми, а в статье 73 норму о том, что вне пределов ведения Российской Федерации и полномочий Российской Федерации по предметам совместного ведения Российской Федерации и субъектов Российской Федерации субъекты Российской Федерации обладают всей полнотой государственной власти.

Кроме того, в части 3 статьи 11 Конституции Российской Федерации

закреплена норма, согласно которой "разграничение предметов ведения и полномочий между органами государственной власти Российской Федерации и органами государственной власти субъектов Российской Федерации осуществляется настоящей Конституцией, Федеративным и иными договорами о разграничении предметов ведения и полномочий"1.

Таким образом, правовая база законодательной деятельности в Республики Коми состоит из:

- полномочий Республики, вытекающих из реализации предметов совместного ведения (статья 72 Конституции Российской Федерации и статья 64 Конституции Республики Коми);

- полномочий Республики, находящихся за пределами ведения Российской Федерации (статья 73 Конституции Российской Федерации и статья 62 Конституции Республики Коми);

- полномочий Республики, предусмотренных пунктом 3 статьи 11 Конституции Российской Федерации.

Если две первых группы полномочий получили непосредственное закрепление в Конституции Республики Коми 1994 года, то полномочия третьей группы были зафиксированы Договором "О разграничении предметов ведения и полномочий между органами государственной власти Российской Федерации и органами государственной власти Республики Коми"2 (подписан 20 марта 1996 года), а также рядом соглашений между Правительством Российской Федерации и Правительством Республики Коми о разграничении полномочий в различных отраслях, заключенных в марте 1996 года.

1 Конституция Российской Федерации, M., 1993, С.52 "Российские вести", № 58 от 28 марта 1996 г.

Проблемы договорного процесса в Российской Федерации по разграничению предметов ведения и полномочий между Федеральным центром и субъектами Российской Федерации - тема специального исследования. Не вдаваясь в подробности, отметим лишь, что в литературе существует несколько точек зрения по вопросу о соотношении подобных договоров и

норм статей 71 и 72 Конституции Российской Федерации1. В этой связи Договор, заключенный между органами государственной власти Российской Федерации и органами государственной власти Республики Коми представляется наиболее корректной моделью такого договора.

Статья 2 Договора закрепляет дополнительные по отношению к статьям 72 Конституции Российской Федерации и 64 Конституции Республики Коми предметы совместного ведения Российской Федерации и Республики Коми, такие как:

- социально-экономическое развитие Республики Коми, территория которой отнесена к районам Крайнего Севера и приравненным к ним местностям, включая реализацию федеральной целевой Программы развития экономики Республики Коми;

- формирование специальных (целевых) бюджетных и внебюджетных фондов в целях финансирования программ, осуществляемых совместно федеральными органами исполнительной власти и органами исполнительной власти Республики Коми.

1 См. Стивен Л.Солник. Федерация и регионы России: договорной ггроцесс/ЛСонституционное право: Восточноевропейское обозрение, 1996, №1, С. 40-46. Болтенкова Л.Ф., Лавриненко И.Г.. К вопросу о разграничении предметов ведения и полномочий между органами государственной власти Российской Федерации и ее субъектов/ЛРегионология, 1996Ю №2, С. 31-40. Барганджия Б.А.. Российской федерализм: разграничение предметов ведения и полномочий// Соц.-полит. журнал, 1996, №4, С.56-57

Кроме того, в Договоре стороны определили порядок реализации такого, предусмотренного статьей 72 Конституции Российской Федерации предмета совместного ведения как владение, пользование и распоряжение землей, недрами, водными и другими природными ресурсами. При этом был установлен следующий механизм реализации полномочий в данной области, заключающийся в том, что порядок пользования природными ресурсами и их охраны, включая нормирование, квотирование, лицензирование, экспертизу, платность природопользования, учет и оценку их запасов, определяется на основе федерального и республиканского законодательства органами исполнительной власти Республики Коми по согласованию с органами исполнительной власти Российской Федерации (статья 4).

Также в договоре определены формы реализации Российской Федерацией своих обязательств по дополнительным предметам совместного ведения органов государственной власти Российской Федерации и Республики Коми (статья 5).

В связи с принятием и вступлением в силу новой Конституции Республики Коми, изменилась структура органов государственной власти в республике, и, в частности, структура законодательной власти. По сравнению с Верховным Советом, состоявшим из 180 депутатов, объединенных в 11 постоянных комиссий, Государственный Совет стал состоять из 50 депутатов, объединенных в 3 комитета: комитет по законодательству и депутатской этике, комитет по бюджету, налогам и экономической политике и комитет по социальной политике.

Изменение законодательной деятельности в Республики Коми в период с 1994 года по настоящее время обусловлено: во-первых, изменением подходов к определению роли и значения законодательной власти в республике; во-вторых, изменением правовой основы законодательной деятельности в Российской Федерации вообще и этой деятельности в субъектах Российской Федерации, и, в частности, в Республике Коми, закрепленной в новой Конституции Российской Федерации.

Процесс перестройки законодательной деятельности в Республике Коми на основе Конституции Республики Коми 1994 года осложнялся еще и тем, что никакого специального переходного периода от старой к новой системе устройства государственной власти в Республике Конституция не предусматривала, кроме определения сроков (периодичности) формирования тех или иных конституционных органов. Тем не менее переход от старой к новой схеме осуществления государственной властиВыл осуществлен достаточно плавно.

Реализацию Республикой собственной компетенции характеризуют такие законы Республики Коми, как "О выборах в органы государственной власти Республики Коми", "О местных представительных органах власти в

Республике Коми", О государственном гербе, флаге, гимне Республики Коми, "Об органах исполнительной власти", "О Конституционном Суде Республики Коми", "О государственных наградах Республики Коми", "О статусе депутата Государственного Совета Республики Коми и депутата местного представительного органа власти" и ряд других законов, принятых в 1994 году. По предметам совместного ведения приняты законы Республики Коми "О культуре", "О благотворительности", "Об административной ответственности за нарушение правил застройки, содержания городов и других поселений" и некоторые другие.

Начиная с 1995 года вся законодательная деятельность по принятию законов и иных нормативных правовых актов по вопросам, относящимся к компетенции Республики Коми сосредоточилась в рамках ее Государственного Совета.

За 1995 - 1997 годы Государственным Советом принято:

1995 1996 1997 Всего правовых актов 143 243 179 Из них законов 36 52 44 В том числе по предметам совместного ведения Российской Федерации и субъектов 4 11 6 по предметам собственного ведения 32 51 38

Таким образом, как видно из таблицы, законодательная деятельность в Республике Коми, основанная на нормах Конституции Российской Федерации 1993 года и Конституции Республики Коми 1994 года в последние три года развивалась достаточно быстрыми темпами. Большинство принимаемых Государственным Советом Республики Коми законов приходится на урегулирование правоотношений, находящихся в исключительном ведении органов государственной власти Республики.

Таким образом, подводя итог рассмотрению вопроса правового регулирования законодательной деятельности субъектов Российской Федерации

в современных условиях следует отметить, что в Российской Федерации в период 1992-1993 были приняты по этому вопросу важнейшие нормативные правовые акты - Федеративный договор и Конституция Российской Федерации , ставшие основой формирования в Российской Федерации подлинно федеративного государства, где у каждого уровня: федерации и ее субъектов своя "ниша" нормотворчества.

При этом законотворчество осуществляется как Российской Федерацией в целом, так и каждым из ее субъектов. Это вызывает необходимость обеспечить, с одной стороны, единство правового поля России, а с другой - учет характера регулируемых отношений на основе норм Конституции Российской Федерации, касающихся разграничения предметов ведения Российской Федерации, предметов совместного ведения Российской Федерации и субъектов Российской Федерации, предметов самостоятельного ведения субъектов Российской Федерации.

Начатое Федеративным Договором и продолженное Конституцией Российской Федерации разграничение предметов ведения между субъектами законотворчества не должно подрывать внутреннего единства, целостности российского законодательства, обусловленного единством Российской государственности. Правовое поле России характеризуется единством законодательства и его дифференциацией в рамках этого единства. Оно включает в качестве своих неотъемлемых элементов законодательство не только Российской Федерации, но и всех ее субъектов. Последние могут самостоятельно осуществлять правовое регулирование любых вопросов, кроме тех, которые относятся к предметам ведения Российской Федерации, и с. определенными ограничениями - вопросов, которые принадлежат к совместной компетенции Российской Федерации и ее субъектов.

Федеральное законодательство призвано обеспечить единство правовой системы России, создать незыблемую юридическую базу для реализации на всей ее территории гарантированных Конституцией прав и свобод личности; региональное законодательство позволяет произвести необходимую дифференциацию правового регулирования с учетом специфики того или иного субъ

екта Российской Федерации, повысить уровень социальной и правовой защищенности населения, восполнить пробелы в федеральном законодательстве, определить приоритеты в правовом регулировании отдельных видов общественных отношений на территории соответствующего субъекта Федерации.

Двухуровневая система законодательства России обусловила необходимость четкого определения границ федерального законодательства и законодательства субъектов Российской Федерации, создания единого механизма законотворчества в России. С этой целью предлагается, во-первых, более четко разграничить уровни законотворчества - федеральный и региональный, во-вторых, установить конкретное содержание законотворчества на каждом из этих уровней, четко определив, какие виды общественных отношений нуждаются в урегулировании федеральными или региональными законами.

ГЛАВА III

Проблемы совершенствования правового регулирования законотворчества субъектов Российской Федерации

1. Совершенствование взаимодействия законодательных органов субъектов Российской Федерации с палатами Федерального Собрания Российской Федерации в сфере законотворчества

Необходимость взаимодействия законодательных органов субъектов Российской Федерации с Федеральным Собранием Российской Федерации обусловлена федеративным характером Российского государства. Законотворческий процесс направлен в конечном итоге на создание такого федерального законодательства в целом и каждого федерального закона в отдельности, чтобы в нем были отражены как можно более объективно интересы Центра и регионов Российской Федерации. При этом необходимо ориентироваться на соблюдение правила о том, что все, что должно быть урегулировано нормами федерального значения, имело обязательное отражение в федеральном законе, а та часть общественных отношений, которая может быть урегулирована региональным законодательством, - непременно оставлялась за региональным законодателем или передавалась ему. При достижении такого баланса неизбежно выигрывают обе стороны: и федеральный центр и регионы. Каждая из сторон, обладая собственной законотворческой нишей, не будет выходить за ее пределы. Это станет главным фактором обеспечения устойчивости федерации, позволит субъектам Российской Федерации максимально эффективно участвовать в федеральном законодательном процессе.1

Поскольку Федеральное Собрание - парламент Российской Федерации - состоит из двух палат: Совета Федерации и Государственной Думы (статьи

Таниров А.И.. Об участим республик в федеральной законодательной деятельности. Конституционные реформы в республиках Российской Федерации и механизм реализации Федеративного догово-ра//Материалы Всероссийской конференции. Саранск, 1993, С. 80-82

94,95 Конституции Российской Федерации), указанное взаимодействие следует рассматривать в комплексе, с двух сторон: во-первых, субъекты Российской Федерации и Государственная Дума, во-вторых, субъекты Федерации и Совет Федерации.

Учитывая специфику деятельности каждой из палат в процессе законотворчества, следует отметить, что взаимоотношения субъектов Российской Федерации с каждой из них складываются по-разному. Рассмотрим отдельно, как субъекты Российской Федерации взаимодействуют с Государственной Думой и как - с Советом Федерации (на примере Республики Коми).

Взаимодействие субъектов Российской Федерации с Государственной Думой в сфере законотворчества

В соответствии с Конституцией Российской Федерации Государственная Дума является основным звеном в федеральном законодательном процессе. Она непосредственно принимает федеральные законы, которые подлежат одобрению Советом Федерации, а затем подписываются и обнароду-ются Президентом Российской Федерации.

В Государственной Думе законопроект проходит ряд стадий, каждая из которых своеобразна, значима и весома с точки зрения законотворческого процесса.

Правовой основой взаимодействия субъектов Российской Федерации с Государственной Думой являются положения Конституции Российской Федерации, и в частности, статья 104, закрепившая право законодательной инициативы субъектов Российской Федерации в федеральном законодательном процессе. Реализация данного права является важнейшей формой участия субъектов Российской Федерации в федеральном законотворческом процессе.

Как же фактически складываются отношения Республики Коми как конкретного субъекта Российской Федерации с Государственной Думой по реализации законодательно-инициативной деятельности? Несмотря на то,

что право Республики на законодательную инициативу в законодательном процессе было закреплено соответственно в статье 114 Конституции СССР 1977 года и в статье 110 Конституции РСФСР 1978 года, однако, до 199Z года она этим правом ни разу не воспользовалась. С 1992 года активность республики по реализации права собственной законодательной инициативы стала возрастать. Так, 27 апреля 1993 года Верховный Совет Республики Коми обратился в Верховный Совет РСФСР "с предложением о принятии закона, запрещающего рекламу и пропаганду алкогольных и табачных изделий"1, а 28 декабря 1993года - с конкретной поправкой к статье 6 Основ законодательства Российской Федерации об охране труда, касающейся запрещения применения труда лиц: в возрасте до 18 лет - на тяжелых работах и работах с вредными условиями труда; женщин и лиц в возрасте до 21 года -на работах с опасными условиями труда" и т.п.

1 Постановление Верховного Совета Республики Коми от 27 апреля 1993 года "Об обращении в Верховный Совет Российской Федерации с законодательной инициативой"// Четырнадцатая сессия Верховного Совета Республики Коми двенадцатого созыва 27-28 апреля 1993: стенографический отчет, Сыктывкар, 1993, С.145.

Анализ этих законодательных предложений позволяет сделать некоторые выводы. Если в апреле 1993 года у республики не было четко и конкретно сформулированных норм предполагаемого нормативного акта, в том числе, по причине отсутствия необходимой практики самостоятельно-инициативного выражения своего мнения в форме федерального законодательного акта, то в декабре 1993 года вторая инициатива уже имела конкретный характер. Это связано, в первую очередь, с тем, что в практике хозяйственной деятельности промышленно развитых регионов, имеющих, в Республике много предприятий добывающих отраслей, вопросы использования труда тех или иных категорий работников, а также охраны их труда были очень острыми. Это позволило разработать серьезные предложения, которые практически полностью были восприняты федеральным законодательством и послужили основой ряда норм специальных нормативных актов (Основы законодательства об охране труда, Кодекс законов о труде РФ, положений, правил, перечней по различным вопросам охраны труда и пр.).

 Содержание     Получить работу