Предваряя дальнейший анализ, можно кратко сформулировать следующее: самостоятельное формирование и деятельность местных сообществ не вытекает напрямую из формы их организационных структур и, в частности, из уровня их организации. В тех и других случаях проблема заключается в законодательных гарантиях их автономности и невмешательстве государственных органов власти в их деятельность. Проблема, как видно из изложенного, может решаться легитимно и на самом высоком уровне и не находить адекватного решения на самом низком уровне.
Сказанное, конечно, не означает необходимость абсолютной автономии сферы местного самоуправления, отсутствия связи с государственными органами власти. Речь идет о двух формах публичной власти, у которых единый источник - власть народа; о необходимости помощи и влияния государства на решение общенациональных задач и наделении, при определенных условиях, муниципальные органы государственными полномочиями 1).
1. Эта общность цели подчеркивается в законодательных актах многих стран "Ближнего" зарубежья, например, в ст.4 Закона "0 местном самоуправлении в Украине" записано, что сочетание местных и государственных интересов является одним из принципов организации местного самоуправления.2. См.: Энциклопедический словарь. М., 1979. С. 419.
Вместе с тем, хотелось бы избежать одной, на наш взгляд, ошибочной позиции. Многоуровневые системы местного самоуправления, где осуществлено соединение государственных функций с полномочиями местного самоуправления, иногда определяют как дуалистическая система власти местного самоуправления. По нашему мнению, вряд ли подобный подход оправдан. Дуализм, в общепринятом понимании - двойственность, характеризующая два самостоятельных равноправных начала 2). Из того, что было изложено (Белоруссия, Узбекистан и др.) вряд ли можно говорить о самостоятельном и равноправном участии этих двух взаимодействующих структур. Для большей полноты и объективности картины необходимо рассмотреть и такую сторону дела как объем полномочий орга
нов местного самоуправления, к чему мы и переходим.
3. Характер полномочий местного самоуправления определяет законодательно закрепленным объемом прав и обязанностей органов власти местных сообществ, определяющих их роль в решении вопросов местной жизни и участие в общегосударственных делах, а также распределением властных полномочий между представительными и исполнительными органами. Известно, что в соответствии с так называемым правилом Дилона, которое повсеместно проводится в современных моделях организации местного самоуправления, последние не вправе устанавливать собственную компетенцию, а получают полномочия от государственных органов власти. В этой связи важную роль играет тот способ, с помощью которого на законодательном уровне они наделяются правами и обязанностями по предметам своего ведения.
В самом общем виде, беря за основу обеспечение полноты и самостоятельности их деятельности, можно выделить два подхода к решению этой проблемы. Во-первых, законодательное регулирование в странах, где в значительной степени обеспечивается самостоятельность деятельности местного самоуправления. Их компетенция определяется путем конкретного перечня полномочий по предметам собственного ведения и полномочий, делегированных государственными органами власти. Перечень предметов собственного ведения в ряде случаев разделяются на обязательные и добровольные инициативы. ВО-ВТОРЫХ, законодательство о местном самоуправлении, где функции власти местных сообществ в значительной мере объединены с функциями местной государственной администрации или где пря
мое воздействие государственной власти занимает значительное место в организационной деятельности местного самоуправления. Рассмотрим эти позиции конкретно, применительно к действующему законодательству стран ближнего зарубежья.
1) Закон "О местном самоуправлении в Украине" содержит 142 нормы, закрепляющие полномочия местного самоуправления (ст.27-41), в том числе половина из них (74 нормы) относятся к их собственным полномочиям, другая половина - к делегированным государственной властью. В Законе Армении "О местном самоуправлении" полномочия местного самоуправления разделены на собственные (обязательные и добровольные) и делегированные государством (ст.ст. 25-38). Тот же подход осуществлен и в Законе Эстонии "О местном самоуправлении", согласно которому компетенция единицы самоуправления складывается из собственных предметов ведения, установленных законом, из выполнения государственных обязанностей, возложенных законом и вытекающих из договоров между уполномоченными на то государственными органами и местным самоуправлением, а также вопросов местной жизни, регулирование которых не передано не в чью другую компетенцию (ст.6).
В Латвийской Республике, где, как уже отмечалось, местное самоуправление определяется как государственное местное управление, компетенция органов местных сообществ в соответствии с Законом "О самоуправлениях" делится на функции самоуправления, финансируемые из собственного бюджета (ст.7), функции государственного управления, которые они полномочны выполнять с передачей соответствующих средств государственного бюджета (ст.8), а
также исполнение на основании договора полномочий органов местного самоуправления вышестоящего уровня (ст.10).
2) Иной подход в законах о местных самоуправлениях стран, где закрепляется прямое участие государственных органов власти в делах местных сообществ. По Закону "О местном управлении и самоуправлении в республики Беларусь" к местному самоуправлению отнесены представительные органы трех уровней власти (сельские, районные и областные Советы), которые вправе решать "все социальные, экономические, политические и культурные вопросы местного значения" (ст.1). Отсутствует конкретное разделение полномочий органов представительной и исполнительной власти на местах на полномочия местных сообществ и органов государственной власти. Их общий перечень включает решение вопросов местной жизни и вопросов государственного управления (ст.7), корректируя лишь особенности компетенции с учетом разного уровня их организации (ст.ст.161, 17, 18) и подчеркивая, что исполнительные органы всех уровней входят в общую систему властных структур, являясь одновременно исполнительными органами местного государственного управления и одновременно исполнительными и распорядительными органами местного самоуправления (ст.14).
Близко к подобной схеме формируется распределение полномочий и в Республике Кыргызстан. Исходя из того принципа, что областные, районные, городские, поселковые и сельские (аильные) советы (кенеши) являются органами самоуправления, а их исполнительные органы одновременно выполняют функции местной государе
твенной администрации 1), распределение компетенции строится на основе совместного выполнения обязанностей, а разделение функций осуществляется " с учетом присущих им, установленных законом полномочий" (ст.11). Неопределенность критерия видна, например, из определения полномочий руководителя власти нижнего уровня самоуправления. В ст.24 Закона записано: "Председатель сельского (аильного), поселкового, городского местного совета (кенеша), осуществляя исполнительно-распорядительные функции на соответствующей территории, обладает полномочиями, присущими государственной администрации".
Отметим еще некоторые другие подходы к наделению местных сообществ властными полномочиями. Так, в ряде среднеазиатских государств СНГ (Таджикистан, Туркменистан, Узбекистан) законо-* датель достаточно определенно обозначил предметы ведения местного самоуправления. Однако следует принять во внимание, что они функционируют только на самом нижнем уровне (поселок, кишлак, аул, кварталы городов) и, как правило, при непосредственном воздействии государственных органов власти (порядок формирования, избрание руководителей местных сообществ, государственное финансирование и т.д.).
Предложенная выше схема порядка наделения компетенцией органов местного самоуправления позволяет достаточно определенно оценить и вопросы, связанные с объемом предоставленных им пол
номочий.
В законодательстве о местном самоуправлении государств, отнесенных к первой группе (Украина, Армения, Латвия, Эстония) значительный по объему и конкретный перечень предметов ведения местного самоуправления позволяет сделать вывод о достаточно широких полномочиях органов власти местных сообществ. Так, в соответствии с упомянутыми выше нормами Закона "О местном самоуправлении в Украине" они наделены полномочиями в сферах социально-экономического и культурного развития; планирования и учета; в области бюджета, финансов и цен; по управлению коммунальной собственностью; жилищно-коммунальным хозяйством; бытовым, торговым обслуживанием; транспорта, связи и строительства; *¦ в сфере образования, здравоохранения, культуры и спорта; по регулированию земельных отношений и охраны окружающей среды; социальной защите населения; в области внешнеэкономической деятельности и оборонной работы; по обеспечению законности, правопорядка, охраны прав и свобод граждан; решению вопросов административно-территориального устройства и, наконец, полномочиями в отношении награждения государственными наградами, знаками отличия Президента Украины и присвоения почетных званий Украины.
В таком же плане определяются полномочия местного самоуправления и в Армении, исходя из правила о том, что местным со* обществом передаюся те полномочия, которые могут осуществляться более эффективно не на государственном уровне, а на уровне об
щин 1). В качестве примера сошлемся на ст.30 Закона, устанавливающую компетенцию общины в области планирования, застройки, строительства и землепользования. Выделяются три их вида. К обязательным полномочиям отнесены: составление Генерального плана градостроительства, общей схемы землепользования; утверждение детальной планировки отдельных частей и строительных комплексов общины; осуществление работ по их застройке; наименование и переименование улиц, площадей, парков, просветительских, культурных и иных организаций муниципального подчинения. К делегированным - ведение кадастра недвижимого имущества, изъятие и передача в аренду земли в порядке, установленном законодательством. К добровольным - осуществление строительства других объектов жилищного и социального назначения.
В другой группе стран (Беларусь, Кыргызстан и др.), где функции самоуправления и местного государственного управления в значительной степени отождествлены, органы исполнительной власти, являющиеся одновременно и органами местной государственной администрации, обладают практически всеми полномочиями государственных органов власти соответствующего уровня, как это явствует, например, из ст.14 Закона "О местном управлении и самоуправлении Республики Беларусь". То же относится к представительным органам. В той же Беларуси, где Советы всех уровней признаются органами местного самоуправления, на сельские, городские (городов районного подчинения) районы в городах Советы
депутатов возложены следующие полномочия: утверждение бюджетов, установление, в соответствии с законодательством, ставок налогов, решение вопросов в установленном порядке о приватизации государственной собственности, контроль в соответствии с установленным порядком за использованием земель, недр, лесов, вод, охотничьих и рыболовных угодий и т.д. (ст.162). Оговорки: в установленном порядке, в соответствии с действующим законодательством и т.д. - не случайны. Во многом они устанавливаются и определяются на вышестоящих уровнях. Так, вышестоящие (районный, областной) Советы депутатов имеют полномочия руководить хозяйственным и культурным строительством на соответствующей территории и принимать по тому же кругу вопросов окончательные решения, обязательные для советов нижестоящего уровня (ст.ст. 17, 18).
1. См.: Закон "Об организации самоуправления в поселке и селе".
Что же касается другой группы государств (Таджикистан, Туркменистан, Узбекистан), то в компетенцию местных сообществ отнесен весьма узкий круг вопросов. Типичным в этом отношении является законодательство о местном самоуправлении Республики Таджикистан 1). Полномочия представительных и исполнительных органов сводится к утверждению сметы, выделенных из бюджета района расходов; составлению и реализации планов благоустройства и улучшению санитарного состояния населенных пунктов, организации участия граждан в благоустройстве и озеленении территории; общественному контролю за работой торгово-бытовых и социаль
но-культурных учреждений. Кроме того, на органы местного самоуправления возлагаются государственные функции по регистрации семейно-имущественных разделов, совершение некоторых нотариальных действий и регистрация актов гражданского состояния. По сути даже при решении многих из этих вопросов полномочия местных сообществ ограничивается внесением предложений в вышестоящие органы государственной власти для окончательного разрешения.
