вия. В данной ситуации гражданское общество должно выступать гарантом законности, свободы, спокойствия, самостоятельности и защиты финансово-экономических прав территориальных образований и региона в целом.
Выявление критериев оптимального соотношения централизации и децентрализации финансово-экономических средств позволяет изменить само видение целей государства и понимать их как органическое сочетание государственного и муниципального управления. Возникает необходимость разработки и реализации государственных, региональных и муниципальньгх программ, направленных на решение приоритетных задач и проведение мер, позволяющих получить социально значимый эффект от развития правового механизма финансово-экономического взаимодействия в субъекте Федерации.
Динамичность ПМФЭВ содействовала бы и разделению функций ветвей власти и их взаимодействию, координации, регулированию в целях противодействия некомпетентному использованию потенциала регионов.
К числу перспективных вопросов относится проблема обеспечения соответствия поселенческого принципа, установленного в федеральном законодательстве, интересам муниципальной экономики. Автором делается вывод о несоответствии системы двухуровневого самоуправления со множеством муниципальных образований интересам населения и органов государственной власти. Представляется оправданной практика разработки местных бюджетов Новгородской области, которая позволяет в качестве составной части предусматривать сметы расходов сельсоветов и поселков, не являющихся муниципальными образованиями, а доходы, собираемые на этой территории, зачислять по установленным нормативам в бюджет муниципального образования.
Для сохранения заинтересованности сельских, поселковых администраций в сборе налогов целесообразно одновременно со сдачей в учреждения банков суммы местных налоговых поступлений и сборов (за право торговли, целевые сборы с граждан на содержание милиции, благоустройство территории и другие цели) оформлять встречные поручения на финансирование расходов по смете сельской, поселковой администрации. Данная схема может быть использована субъектами Федерации, гобравшими аналогичную модель местного самоуправления.
Глава 2. Региональные проблемы правового регулирования финансово-экономического взаимодействия субъекта Федерации в современных условиях
2.1. Организация межбюджетных отношений субъекта Федерации и муниципальных образований
Статья 1 Федерального закона "О финансовых основах местного самоуправления в Российской Федерации" определяет бюджетное регулирование как "процесс распределения доходов и перераспределения средств между бюджетами разных уровней в целях выравнивания доходной базы местных бюджетов, осуществляемый с учетом государственных минимальных социальных стандартов".
Основой бюджетного регулирования является закрепленное законом распределение источников доходов между бюджетами разного уровня. В составе областного бюджета могут создаваться целевые и резервные бюджетные фонды, средства которых в целях осуществления социальных, экологических и других программ, ликвидации последствий стихийных бедствий, проведения иных мероприятий, покрытия дефицита могут передаваться безвозмездно в виде субвенций, субсидий и дотаций в местные бюджеты.
Организация межбюджетных отношений, например, в Новгородской области осуществляется не только на основе федеральных законов, но и посредством исполнения законов Новгородской области "О бюджетном процессе в области", об областном бюджете на соответствующий финансовый год. Отношения областного бюджета с местными бюджетами базируются на принципах: взаимной ответственности; применения единой методологии, учитывающей индивидуальные особенности муниципальных образований; выравнивания доходов муниципальньгх образований; максимально возможного сокращения встречных финансовых потоков; компенсации местным бюджетам расходов по исполнению государственных полномочий; повышения заинтересованности органов местного самоуправления в увеличении собственных доходов местных бюджетов; гласности межбюджетных отношений.
Согласно Закона Новгородской области "Об областном бюджете на 1997 год" наиболее эффективными средствами бюджетного регулирования в Новгородской области выступают:
- нормативные отчисления от федеральных и областных регулирующих доходов;
- дотации на содержание бюджетных учреждений социально-культурной сферы и
другие;
- прямая финансовая помощь депрессивным районам области и в виде возмещения предприятиям 4-х муниципальньгх образований, имеющих статус зон экономического бла-гоприятствия, федеральной доли налогов; на поддержку сельских и поселковых администраций и приобретение им транспортных средств за счет областного резервного фонда областной администрации;
- субвенции местным бюджетам из стабилизационного фонда субвенций;
- трансферты муниципальным образованиям за счет средств областного фонда финансовой поддержки муниципальньгх образований;
- часть средств, поступающих Новгородской области как нуждающемуся и особо нуждающемуся региону Российской Федерации в виде трансферта из федерального фонда финансовой поддержки субъектов Федерации;
- средства, поступающие по взаимным расчетам из федерального бюджета и бюджетов субъектов Российской Федерации.
При этом величина отчислений от регулирующих доходов, порядок предоставления финансовой помощи муниципальньгм образованиям в виде дотаций, субвенций и трансферта за счет областных финансовых ресурсов устанавливается по единой методике, разрабатываемой Администрацией Новгородской области и утверждаемой областной Думой. В соответствии с областным законом "Об областном бюджете на 1997 год" доля дотаций местным бюджетам, запланированной финансовой помощи муниципальньгм образованиям из фонда финансовой поддержки местного самоуправления, стабилизационного фонда субвенций, из областного резервного фонда на поддержку сельских, поселковых администраций и приобретение им автотранспорта, а также избирательная финансовая
поддержка наиболее депрессивных муниципальньгх образований в 1997 год составила 42 процента от расходной части областного бюджета5.
В 1998 году в связи с передачей в местные бюджеты 75 процентов налога на имущество предприятий, что на 15 процентов выше уровня 1997 года, абсолютная сумма дополнительных доходов, которые поступят в бюджеты городов и районов, составит около 8,9 млн. деноминированных рублей.
Нормативы отчислений (в процентах) от регулирующих доходов, а также доли (в процентах) средств, выделяемых из фонда финансовой поддержки муниципальньгх образований, устанавливаются путем применения единой методологии, разрабатываемой органами государственной власти субъектов Российской Федерации в соответствии с федеральным законодательством. При этом уровень закрепленных доходов бюджета должен составлять не менее 70 процентов доходной части минимального бюджета муниципального образования, а при отсутствии такой возможности в связи с недостаточностью закрепленных и регулирующих доходов - не менее 70 процентов доходной части без учета в ней дотаций, трансферта и субвенций. Единая методика расчета минимальной бюджетной потребности в Новгородской области разрабатывается на основе объективных факторов и показателей. В расчет принимается перечень основных социальных услуг, финансируемых за счет бюджетных средств и гарантируемых жителям всей территории Новгородской области независимо от места проживания (областной минимальный стандарт), а также распределение соответствующих бюджетных расходов по уровням бюджетной системы: областной и муниципальный. Отражается сложившийся среднестатистический уровень обеспечения населения объектами инженерно-технической и социальной инфраструктуры на территории области и возможности его изменения в прогнозируемом периоде за счет различных источников. Учитываются также единые либо групповые для территорий минимальные финансовые нормативы по отраслям бюджетных расходов; численность, социальная, половозрастная структура населения; величина, тип населения, административно-территориальное значение; другие факторы.
Для всех территорий закладывается единый уровень минимальной финансовой обеспеченности. При этом в условиях дефицита и необеспеченности финансовыми источ-
никами в текущие бюджеты включаются расходы на приобретение и капитальный ремонт объектов, поддерживающих нормальную жизнедеятельность населения, а финансирование капитальных вложений осуществляется за счет целевых, заемных и других дополнительных источников.
Для достижения этого уровня в процессе бюджетного регулирования органы государственной власти закрепляют за бюджетами муниципальньгх образований полностью или в твердо фиксированной доле на долговременной основе (не менее чем на три года) любые регулирующие доходы, а также могут передавать в эти бюджеты свои закрепленные доходы. Так, законом Новгородской области "О бюджетном процессе в области" за бюджетами муниципальных образований области закреплены следующие виды областных налогов:
- 50 процентов налога на имущество предприятий и органгоащш, а при необходимости в полном объеме в части, подлежащей зачислению в областной бюджет;
- лесной доход;
- плата за воду, забираемую промышленными предприятиями из водохозяйственных систем53.
Закрепление доходов производится Новгородской областной Думой по представлению Губернатора области. В таком же порядке могут вноситься изменения в состав закрепленных доходов. С той же целью за местными бюджетами закреплены в полном объеме в части, подлежащей зачислению в областной бюджет, или в определенном проценте федеральные налоги:
- подоходный налог с физических лиц;
- подоходный налог (налог на прибыль) предприятий и организаций;
- налог на добавленную стоимость;
- акцизы на отдельные группы и виды товаров, за исключением акцизов на вино-водочные изделия.
При этом в случае увеличения минимального бюджета на следующий финансовый год указанная фиксированная доля (в процентах) подлежит соответствующей корректировке в сторону увеличения.
Фактическое увеличение собственных доходов местных бюджетов в текущем финансовом году, явившееся результатом финансово-хозяйственной деятельности на территории муншщпального образования, не может служить основанием для снижения на следующий финансовый год органами государственной власти субъекта Российской Федерации нормативов отчислений (в процентах) от регулирующих доходов в местные бюджеты, а также долей (в процентах) средств для муниципальных образований, выделяемых из фонда финансовой поддержки муниципальньгх образований. Снижение нормативов отчислений от регулирующих доходов может быть произведено только с согласия представительного органа местного самоуправления, если иное не установлено законами Российской Федерации.
При этом дотации и трансферт используются в случае недостаточности собственных финансовых ресурсов для финансирования минимального бюджета текущих расходов на отдельных территориях. Необходимо учитывать тот факт, что из 22 муниципалитетов Новгородской области 20 муниципальных образований являются дотационными6.
Межбюджетные отношения на уровне органов местного самоуправления и субъекта Российской Федерации в Новгородской области с 1996 года строятся по трем основным направлениям: передача собственных доходных источников и отчислений от регулирующих доходов; трансферты; дотация на содержание объектов областной собственности. В 1996 году эти отношения выглядели следующим образом:
План Факт Выполнение
(млн.руб.) (млн.руб.) (процентов)
Собственные доходы 646746 652070 100,8
Трансферты 354320 218882 61,8
Дотации 130568 68088 52,1
В 1997 году области предстояло оставаться дотационной и благополучие бюджета находилось в зависимости от своевременного перечисления финансовой помощи
(трансферта) из федерального фонда финансовой поддержки субъектов Российской Федерации.
Структура консолидированного бюджета области на 1997 год.
Объем Удельный вес
(млн.руб.) (процентов)
Консолидированный бюджет 1689,8 100
Собственные доходы 1148,5 68
Трансферты из федерального бюджета 541,3 32
В структуре областного бюджета доля федерального трансферта достигает 56 процентов. Финансово-экономическая ситуация региона усугублялась в 1997 году 2-3 месячными задержками поступлений трансфертных сумм из федерального бюджета. Зачет сумм, причитаюгцихся области из ФФП, и сумм поступлений на территории налога на добавленную стоимость Управление федерального казначейства по области проводит нерегулярно. В то же самое время удельный вес собственных доходов в объемах бюджетов муниципальных образований Новгородской области колеблется от 16,1 процента до 18,4 процента соответственно в Поддорском и Волотовском районах, до 85,4 процента и 87,3 процента в Чудовском районе и городе Новгороде. Таким образом, большая часть субъектов местного самоуправления не в состоянии обеспечить минимальные расходы бюджета собственными доходами.
Для обеспечения 100 процентов финансирования защищенных статей местных бюджетов за счет налогов и сборов, взимаемых на территории области, и минимизации зависимости от сроков поступления трансфертных сумм из федерального бюджета, в 1997 году в областном бюджете был создан стабилизационный фонд субвенций в размере 139,8 млрд рублей. Источниками формирования данного фонда послужили налоговые поступления двух регионов - "доноров" от подоходного налога с физических лиц (г.Новгород - 33 процентов, Чудовский район - 28 процентов), а также собственные доходы областного бюджета.
Структура источников формирования стабилизационного фонда субвенций
Новгородской области
Сумма Удельный вес
(млрд.руб.) (процентов)
Собсхвенаыедоксдасблаага 79,4 56,8
1Ъступлени51ГОДСШднзгонапотс1 с^иаУЕскихлицот:
rJHoBropona 56,2 40,2
Чудсюшгорайона 4,2 3,0
Игогообъемсгабшизационнэго
фондасубвенций 139,8 100,0
Бюджетам местного самоуправления, не имеющим достаточных налоговых поступлений, субвенции из стабилизационного фонда предусматривались по формуле:
Дс + Сф = 3
где:
Дс - собственные доходы бюджета единицы местного самоуправления; Сф - субвенции из стабилизационного фонда; 3 - защищенные статьи бюджета.
Создание стабилизационного фонда субвенций позволяет обеспечить защищенность минимальных расходов местных бюджетов.
Субвенции предоставляются на инвестиционные проекты и целевые программы, прошедшие экспертизу и получившие одобрение Администрации Новгородской области. В настоящее время областной администрацией разработано Положение об условиях и порядке предоставления и рассмотрения инвестиционных проектов и программ, которое утверждено областным законодательным органом государственной власти7. При выделении субвенций администрация осуществляет контроль за их целевым использованием на основе предоставления получателем субвенций обязательной отчетности в установленном порядке.
Инвестиционные субвенции предоставляются органам местного самоуправления и включаются в бюджеты развития территорий-получателей.
Таким образом, в ходе исследования установлено, что существенным фактором становления и развития местного самоуправления является эффективное правовое обеспечение межбюджетных отношений между муниципальньгм образованием и субъектом Федерации. Передача регулирующих доходных источников является дополнительным резервом для эффективного ведения муниципального хозяйства в случае тяжелого финансового положения местного бюджета, может рассматриваться как способ обеспечения закрепленных доходов местного бюджета на уровне не менее 70 процентов от доходной части без учета дотаций и субвенций.
Существующая нормативная база позволяет органам государственной власти практически полностью регулировать величины финансовых ресурсов муниципальных образований, что накладывает дополнительную ответственность на субъект Федерации за решение вопросов местного значения органами местного самоуправления.
2.2. Правовое обеспечение бюджетного процесса в муниципальных образованиях Бюджетный процесс в муниципальном образовании в настоящем исследовании понимается как регламентированная законом и социально ориентированная деятельность органов местного самоуправления по составлению, рассмотрению, утверждению и исполнению местных бюджетов. Представительные органы местного самоуправления Новгородской области вправе самостоятельно разрабатывать положение о бюджетном процессе в муниципальном образовании в соответствии с общими принципами бюджетного процесса, установленного законом Российской Федерации "Об основах бюджетного устройства и бюджетного процесса в РСФСР" (с последующими изменениями и дополнениями от 7 февраля 1992 года, 24 июня 1992 года, 5 ноября 1994 года, 31 июля 1995 года) и Законом Новгородской области "О бюджетном процессе в области" от 25 января 1995 года. Например, решением Новгородской городской Думы № 150 от 26 июня 1997 года утверждено "Положение о бюджетном процессе в городе Новгороде", которое является уникальным и в то же время типичным документом для муниципальных образований Новгородской области и за ее пределами.
В соответствии со статьей 6 Закона Новгородской области "О бюджетном процессе в области" решение о начале работы над составлением проектов бюджетов в области принимает Губернатор области за 6 месяцев до начала нового финансового года. В течение первых 3-х месяцев составляются прогноз социально-экономического развития области, сводный баланс финансовых ресурсов, определяются основные направления бюджетной политики, уточняется перечень целевых региональных программ, подлежащих бюджетному финансированию. На основании этих данных комитет финансов области разрабатывает методику формирования бюджетов муниципальных образований на предстоящий финансовый год в соответствии с требованиями законодательства, осуществляет расчеты и обоснования нормативов отчислений от регулирующих доходов, сумм дотаций, субвенций, трансфертов, которые доводятся до органов местного самоуправления. При этом сообщаются следующие данные: проектируемые нормативы (проценты) отчислений от регулирующих доходов и принятые в их расчет суммы контингентов этих доходов; дотации и субвенции, трансферт, намечаемые к выделению из бюджета и их целевое назначение; перечень расходов, передаваемых из областного бюджета.
