В настоящее время применение ее возможно лишь в тех муниципальных образованиях, в которых численный состав выборного органа не превышает пяти человек, поскольку Федеральный закон "Об основных гарантиях избирательных прав и права на участие в референдуме граждан Российской Федерации" установил, что в случае образования многомандатного избирательного округа, число мандатов, подлежащих распределению в этом округе, не может превышать пяти (п.6 статьи 19).
Какую из этих систем закрепить для проведения муниципальньк выборов органов местного самоуправления - это, на первый взгляд, право соответствующего
развития. Москва - Тула, 1997. С.416. 31 Там же. С.417. 32Тамже.С417.
субъекта Российской Федерации и муниципального образования. Однако при разрешении этого вопроса необходимо учитывать следующий момент.
Согласно статьям 8 и 18 Федерального закона "Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации" законами субъектов Российской Федерации может быть предусмотрена такая мера ответственности депутата, члена выборного органа местного самоуправления как отзыв их избирателями. Подробнее вопрос об отзыве как мере ответственности будет рассмотрен в главе Ш настоящей диссертации, а здесь же хотелось бы отметить, что отзыв этих лиц возможен только в случае, если они были избраны по мажоритарной системе, поскольку только мажоритарная система избрания есть условие действия института отзыва33. Следовательно, в случае установления субъектом Российской Федерации этой меры ответственности для перечисленных в настоящем абзаце лиц, нельзя устанавливать пропорциональную либо смешанную избирательные системы их избрания.
Следует также отметить, что все без исключения дальневосточные субъекты Российской Федерации определили в соответствующих законах, что избрание депутатов представительных органов местного самоуправления осуществляется по мажоритарной системе.
Формирование законодательства по муниципальным выборам идет в субъектах Российской Федерации очень непросто. И связано как с объективными, так и с субъективными причинами. К числу первых, в частности относятся проблемы юридического характера, связанные со все еще весьма низким уровнем правовой культуры в отдельных субъектах Российской Федерации, сложностью изложения и противоречивостью правовых предписаний в федеральном законодательстве. Субъективные причины кроются, прежде всего, как в нежелании, так и в непонимании законодателями и должностными лицами органов государственной власти субъектов Российской Федерации существа местного самоуправления, а также желания во чтобы то ни стало сохранить подчиненность органов и должностных лиц
Собрание законодательства Российской Федерации. 1997. №2. Ст. 348.
местного самоуправления органам и должностным лицам государственной власти субъектов. Поэтому при правовом регулировании местного самоуправления законодатели субъектов Российской Федерации, к сожалению, часто исходят из принципа целесообразности, а не законности.
Принцип целесообразности находит свое отражение и в законопроектах, внесенных в Государственную Думу рядом субъектов права законодательной инициативы. На начальном этапе действия Федерального закона "Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации" их целью было закрепление в федеральных законах продления срока полномочий глав местных администраций (глав местного самоуправления), которые были назначены на должности государственными должностными лицами и органами государственной власти, отсрочить проведение выборов представительных органов местного самоуправления. Характерным с этой точки зрения был законопроект "О внесении изменений в Федеральный закон "Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации", предложенный Кировской областной Думой. Инициаторов этого законопроекта не обеспокоило то обстоятельство, что внесенная ими инициатива вступает в противоречие с рядом конституционных норм, согласно которым граждане Российской Федерации имеют право избирать и быть избранными в органы местного самоуправления (часть 2 статьи 32 и части 2 и 3 статьи 55 Конституции Российской Федерации).
Процесс формирования законодательства субъектов Российской Федерации по муниципальным выборам до сих пор не доведен до конца во многих субъектах Российской Федерации, тем самым оказались невыполненными в этих субъектах и нормы статьи 58 Федерального закона "Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации" о сроках формирования представительных органов местного самоуправления и сроках избрания выборных должностных лиц местного самоуправления. Однако федеральный законодатель вместо помощи своим коллегам в субъектах Российской Федерации в виде составления модельных нормативных актов, вместо установления ответственности государственных органов
и должностных лиц, не желающих проводить реформу местного самоуправления, принимает Федеральный закон "Об обеспечении конституционных прав граждан Российской Федерации избирать и быть избранными в органы местного самоуправления"34. Мера эта вынужденная, и обусловлена помимо защиты ущемленных прав граждан на участие в местном самоуправлении еще и созданием угрозы нормальному проведению выборов в 1999 и в 2000 года,35 поскольку многие процедурные вопросы проведения выборов всех уровней федеральными законами связывается с определенными действиями органов местного самоуправления. Например, формирование избирательных комиссий происходит при обязательном участии представительных органов местного самоуправления.
В статье I этого Федерального закона до внесения в него изменений36 было определено, что он применяется при нарушениях конституционньгх: прав граждан Российской Федерации избирать и быть избранными в органы местного самоуправления в случаях, если:
законодательным (представительным) органом субъекта Российской Федерации не принят закон, устанавливающий порядок проведения муниципальных выборов;
представительным органом местного самоуправления или на местном референдуме не принят устав муниципального образования;
в муниципальном образовании отсутствует выборный представительный орган местного самоуправления;
- полномочия органов местного самоуправления осуществляются должностными лицами, назначенными органами государственной власти;
34 Собрание законодательства Российской Федерации. 1996. №49. Ст.5497.35 Послание Президента Российской Федерации Федеральному Собранию "Россия на
рубеже эпох" (О положении в стране и основных направлениях политики Российской
Федерации). М, 1999. С.65.
36 Собрание законодательства Российской Федерации. 1998. № 26. Ст. 3005.
законом субъекта Российской Федерации не установлен порядок образования, объединения, преобразования и упразднения муниципальных образований;
истекли установленные сроки полномочий выборных органов местного самоуправления и должностных лиц местного самоуправления.
Федеральным законом "О внесении изменений и дополнений в Федеральный закон "Об обеспечении консгитущюнных прав граждан Российской Федерации избирать и быть избранными в органы местного самоуправления" перечень сфера действия этого закона была распространена и на случаи, если:
выборы депутатов представительных органов местного самоуправления или выборных должностных лиц местного самоуправления, в том числе повторные или досрочные выборы, не назначены уполномоченным органом или должностным лицом в установленные сроки;
отсутствуют органы или должностные лица, уполномоченные назначить выборы депутатов представительных органов местного самоуправления и выборных должностных лиц местного самоуправления;
муниципальные образования упразднены, объединены или преобразованы в порядке, противоречащем законодательству;
органы местного самоуправления упразднены или самораспущены в порядке, противоречащем законодательству, либо фактически перестали исполнять свои полномочия;
в нарушение законодательства не реализуются консгитуционнью права граждан, проживающих на территории муниципального образования, избирать и быть избранными в органы местного самоуправления муниципального образования.
Также установлено, что этот Федеральный закон применяется в части, не урегулированной законами субъектов Российской Федерации и нормативными правовыми актами органов местного самоуправления, т.е. если субъекты Российской Федерации и органы местного самоуправления правоотношения, отнесенные к их
ведению, не урегулировали в необходимом для правоприменительной практики объеме.
Кроме этого, Федеральный закон "Об обеспечении консттуционных прав граждан Российской Федерации избирать и быть избранными в органы местного самоуправления" определяет территорию местного самоуправления в субъектах Российской Федерации, которые не приняли соответствующие законы о порядке образования, объединения, преобразования и упразднения муниципальных образований. При этом правовое регулирование этого вопроса федеральный законодатель осуществлял исходя из принципа преемственности прав населения муниципальных образований и органов местного самоуправления муниципальных образований в осуществлении местного самоуправления при принятии Конституции Российской Федерации, Федерального закона "Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации". К нормам, устанавливающим преемственность указанных прав, можно также отнести положения статей 58 и 59 Федерального закона "Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации", согласно которым соответственно устанавливался временной период, в течение которого должны были быть проведены муниципальные выборы и определялся срок полномочий органов и должностных лиц, избранных (назначенных) до вступления в силу этого Федерального закона
Федеральный закон "Об обеспечении конституционных прав граждан Российской Федерации избирать и быть избранными в органы местного самоуправления" устанавливает также сроки и порядок проведения выборов, в том числе судебный порядок определения даты выборов, при этом судом первой инстанции определен суд субъекта Российской Федерации, а участие прокурора в процессе признается обязательным. В связи с этим в статьи 114, 115, 210, 284.1 ГПК РСФСР были внесены соответствующие изменения37. Определяется этим Федеральным законом и механизм обеспечения проведения выборов.
Собрание законодательства Российской Федерации. 1996. № 49. Ст.5499 .
Большинство авторов, комментировавших Федеральный закон "Об обеспечении конституционных прав граждан Российской Федерации избирать и быть избранными в органы местного самоуправления" оценивают и факт его принятия федеральным законодателем и его содержание весьма положительно . Однако этот вопрос остается дискуссионным, и некоторые авторы39 считают, что федеральный законодатель пошел на временную подмену полномочий органов субъектов Российской Федерации, взяв на себя обязанность по регламентации муниципальных выборов.
Однако Государственная Дума пошла еще дальше и приняла Федеральный закон "О внесении изменений в Федеральный закон "Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации" , согласно которому, в целях обеспечения конститущюнных прав граждан Российской Федерации осуществлять местное самоуправление федеральным законом могут быть установлены временные нормы, которые регулируют правоотношения, отнесенные этим Федеральным законом к ведению субъектов Российской Федерации и ведению муниципальных образований, и действуют в случаях:
если законами и иными нормативными правовыми актами законодательных (представительных) органов государственной власти субъектов Российской Федерации указанные правоотношения не урегулированы. При этом временные нормы действуют до вступления в силу норм, которые устанавливаются законами и иными нормативными правовыми актами законодательных (представительных) органов государственной власти субъектов Российской Федерации и регулируют правоотношения в области местного самоуправления, отнесенные к ведению субъектов Российской Федерации;
3S См.: Митрохин С.С., Фасеев И.Ф., Надеев Р.К. "Об обеспечении конституционных прав граждан Российской Федерации избирать и быть избранными в органы местного самоуправления". Краткий комментарий к Федеральному закону //Журнал российского права. М., 1997. №10. С.65-76; Емельянов Н.А. Местное самоуправление: проблем, поиски, решения. Москва-Тула, 1997.С. 369-374.39 См.: Васильев В.И. Местное самоуправление сегодня и завтра //Журнал российского права. М. 1997. №8. С. 10-12.
если уставами муниципальных образований и принятыми в соответствии с уставами муниципальных образований нормативными правовыми актами органов местного самоуправления указанные правоотношения не урегулированы. При этом временные нормы действуют до вступления в силу норм, которые устанавливаются уставами муниципальных образований и принятыми в соответствии с уставами муниципальньгх образований нормативными правовыми актами органов местного самоуправления и регулируют правоотношения в области местного самоуправления, отнесенные к ведению муниципальных образований.
Перечисленные нормы, дополнившие вышеуказанный Федеральный закон, носят дискуссионный характер, особенно в части, касающейся регулирования Российской Федерацией вопросов, отнесенных к ведению муниципальных образований. Что касается регулирования Российской Федерацией вопросов, отнесенных к предметам ведения субъектов Российской Федерации, то отчасти можно согласиться с позицией Конституционного Суда Российской Федерации, обозначенной им в мотивировочной части Постановления от 3 ноября 1997 года по делу о проверке конституционности пункта 1 статьи 2 Федерального закона от 26 ноября 1996 года "Об обеспечении конституционных прав граждан Российской Федерации избирать и быть избранными в органы местного самоуправления" в связи с запросом Тульского областного суда41, согласно которой решение вопросов, отнесенных к совместному ведению Российской Федерации и ее субъектов не может находиться ни в исключительной компетенции Российской Федерации (осуществляемой на основании статей 71 и 76 (часть 1) Конституции Российской Федерации), ни в исключительной компетенции ее субъектов (реализуемой в соответствии со статьями 73 и 76 (части 4 и 6) Конституции Российской Федерации). Однако в случае, если субъект Российской Федерации не принял закона по вопросу, отнесенному к его компетенции федеральным законодателем в порядке осуществления полномочий, закрепленных статьями 72 (пункт "и" часть 1) и 76 (часть
40 Собрание законодательства Российской Федерации. 1996. № 49. Ст. 5498.41 Собрание законодательства Российской Федерации. 1997. №45. Ст. 5241.2) Конституции Российской Федерации, то федеральный законодатель в случае необходимости может сам осуществить правовое регулирование в этой сфере.
Действительно, пока нормативно не определена глубина регулирования федеральным законодателем предметов совместного ведения, такой вывод Конституционного Суда Российской Федерации представляется возможным. Однако, у самого Конституционного Суда Российской Федерации нет единого мнения, например, по вопросу, к чьей компетенции относится регулирование порядка проведения выборов в органы местного самоуправления, поскольку Конституционный Суд Российской Федерации, рассматривая дело о проверке конституционности пункта 1 статьи 58 и пункта 2 статьи 59 Федерального закона "Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации" (с изменениями от 22 апреля 1996 года)42 отметил, что вопросы регламентации порядка проведения выборов в органы местного самоуправления входит в компетенцию субъектов Российской Федерации и местного самоуправления, а не федерального законодателя.
К сожалению в Конституции Российской Федерации не установлено, что такие важные права граждан как избирательные должны быть урегулированы федеральным конституционным законом, поэтому в настоящее время для правоприменительной практики с точки зрения обеспечения равных условий выборов для всех граждан, в них участвующих, остается открытым вопрос о том, подлежат ли применению все нормы Федерального закона "Об обеспечении конституционных прав граждан Российской Федерации избирать и быть избранными в органы местного самоуправления", последние изменения в который были внесены в июне 1998 года43, либо этот Федеральный закон применяется в части, не противоречащей Федеральному закону "Об основных гарантиях избирательных прав и права на участие в
