10) в сфере сохранения исторических и культурных памятников, находящихся в муниципальной собственности, развития культуры, традиций и обычаев:
• реставрация и содержание местных памятников истории и культуры;
• внесение предложений в соответствующие органы об объявлении па
мятниками природы, истории и культуры объектов, находящихся на
территории малого города и представляющих экологическую, исто
рическую, культурную и научную ценность; осуществление охраны и
организация использования этих объектов, а также памятников исто
рии, культуры, переданных в ведение малого города;
• строительство, содержание и организация работы муниципальных
•
учреждений культуры (домов культуры, библиотек, театров, кинотеатров и других);
• содействие сохранению и развитию местных традиций и обычаев, в
том числе использование на эти цели собственных и привлеченных
средств и материальных ресурсов;
11) в сфере развития физической культуры и спорта: v
• строительство, содержание и организация работы объектов и муни
ципальных учреждений физической культуры и спорта (спортивных
площадок, стадионов, плавательных бассейнов, спортивных школ и
других);
• содействие развитию физической культуры и спорта, в том числе фи
нансирование за счет собственных и привлеченных средств физкуль
турных и спортивных мероприятий;
12) в сфере охраны общественного порядка:
• взаимодействие с правоохранительными органами, осуществляющи
ми деятельность на территории малого города;
• создание и финансирование местной (городской) милиции в соответ
ствии с действующим законодательством;
• привлечение в соответствии законодательством к административной
ответственности за правонарушения;
• участие в охране общественного порядка, взаимодействие с органами
охраны общественного порядка, создание условий для их работы в
городе;
• создание и организация работы добровольных общественных форми
рований по охране общественного порядка, в том числе финансирог
вание за счет собственных и привлеченных средств;
• осуществление в случае стихийных бедствий, экологических катаст
роф, эпидемий, эпизоотии, пожаров, массовых беспорядков преду
смотренных законодательством мер, связанных со спасением и охра
ной жизни людей, защитой их здоровья и прав, сохранением матери
альных ценностей, поддержанием порядка, обеспечением деятельно-
•
сти предприятий, учреждений, организаций на территории города; содействие муниципальной пожарной службе;
• принятие предусмотренных законодательством мер, связанных с про
ведением собраний, митингов, уличных шествий и демонстраций, ор
ганизацией культурных, спортивных и иных массовых мероприятий;
13) в сфере охраны окружающей природной среды:
• контроль за состоянием окружающей природной среды и соблюдени
ем природоохранного законодательства на территории малого города;
• проведение за счет собственных и привлеченных средств мероприя^
тий по улучшению состояния окружающей природной среды на тер-.
ритории малого города;
• регулирование использования водных объектов местного значения,
месторождений общераспространенных полезных ископаемых, а
также недр для строительства подземных сооружений местного зна
чения;
• контроль за соблюдением правил охоты, рыбной ловли, сбора дико-
растущих растений, плодов, ягод;
• информирование населения об экологической обстановке, принятие в
случае стихийных бедствий и аварий мер по обеспечению безопасно
сти населения; сообщение в соответствующие органы о действиях
предприятий, учреждений, организаций, представляющих угрозу ок
ружающей среде, нарушающих законодательство о природопользо
вании;
• подготовка в соответствии с законодательством материалов о при
влечении лиц, виновных в причинении ущерба окружающей природ
ной среде;
• организация утилизации и содействие в переработке бытовых отхо
дов на территории малого города; i
• организация ритуальных услуг и содержание мест захоронения;
14) в сфере детской и молодежной политики:
• предоставление льгот и помощи, связанных с охраной материнства.
•
по
отцовства и детства; принятие мер к устройству детей, оставшихся без попечения родителей, в детские дома, школы-интернаты, приемные семьи;
• подбор лиц для назначения их опекунами, попечителями, контроль за
выполнением ими своих обязанностей; оказание помощи органам
опеки и попечительства;
• осуществление поддержки молодых семей;
• подготовка молодежи к службе в Вооруженных Силах Российской
Федерации;
• поддержка молодежных и детских объединений, клубов, средств мас
совой информации;
• организация воспитательной работы, профилактики и борьбы с пра
вонарушениями молодежи, особенно среди несовершеннолетних;
• создание необходимых для работы с молодежью социальных служб,
занимающихся адаптацией нуждающихся в такой помощи категорий
молодежи;
15) иные полномочия общего характера:
• принятие и изменение устава малого города;
• создание условий для деятельности средств массовой информации
малого города;
• организация приема граждан, а также рассмотрение их жалоб, заявг
лений и предложений, принятие по ним необходимых мер;
• предъявление в судебном порядке требований о признании недейст
вительными актов органов государственной власти и органов местно
го самоуправления, предприятий, учреждений, организаций, нару
шающих права и законные интересы граждан, проживающих на тер
ритории малого города;
• в соответствии с законодательством создание органов территориаль-
.". ного общественного самоуправления и обеспечение их деятельности.
Думается, что перспективной формой участия населения в осуществлении местного самоуправления на территории малого города может стать территори-
Ill
альное общественное самоуправление. Органы и должностные лица городского самоуправления должны создавать необходимые условия для становления и развития территориального общественного самоуправления и оказывать содействие органам территориального общественного самоуправления в осуществлении их функций и полномочий. При решении вопросов, затрагивающих интересы жителей определенной территории, органы местного самоуправления обязаны учитывать решения органов территориального общественного самоуправления. Они также не вправе принимать решения и совершать действия, ограничивающие права территориального общественного самоуправления, предусмотренные их положениями (уставами) и уставом города. Любой контроль деятельности органов территориального общественного самоуправления может осуществляться только в тех формах и случаях, которые предусмотрены законодательством, нормативными правовыми актами органов городского самоуправления, положениями (уставами) соответствующих ТОС, и должен производиться с учетом соотношения пределов вмешательства и важности защищаемых интересов. В свою очередь ор1 ганы территориального общественного самоуправления должны осуществлять-свою деятельность как бы в помощь органам местного самоуправления. Кроме того, органы территориального общественного самоуправления на договорной основе могут выполнять отдельные функции городской администрации. Споры и конфликты между органами местного самоуправления и органами территориального общественного самоуправления должны разрешаться или посредством создания согласительных комиссий, или в судебном порядке.
Таким образом, компетенция органов территориального общественного самоуправления - советов (комитетов) микрорайонов, жилых комплексов, объе-динений жителей-собственников в едином комплексе недвижимого имущества, то есть кондоминиумов, ЖСК, МЖК и т.п., квартальных, уличных, домовых советов (комитетов) определяется положениями (уставами) соответствующих ТОС на основании законодательства Российской Федерации, субъектов Российской Федерации, актов органов и должностных лиц местного самоуправления малого города и состоит из:
• полномочий, делегированных гражданами на общих собраниях, сходах, конференциях;
• полномочий, передаваемых органами городского самоуправления на ос
новании взаимных договоров и соглашений;
• устанавливаемых органами городского самоуправления сфер совместно
го ведения и перечня вопросов, решения по которым не могут быть при
няты без согласования с органами территориального общественного са
моуправления.
По аналогии с полномочиями органов местного самоуправления попытаемся рассмотреть возможное распределение полномочий органов территориального общественного самоуправления по сферам городского хозяйства, подразумевая, при этом, что в соответствии с конкретным уставом малого города орган территориального общественного самоуправления зарегистрирован в уполномоченном органе местного самоуправления и, следовательно, наделен правами юридического лица.
В сфере экономических отношений органам территориального общественного самоуправления в установленном порядке могут быть переданы права владения, пользования, распоряжения либо управления объектами муниципальной собственности. Наряду с этим, органы территориального общественного самоуправления вправе обращаться в органы городского самоуправления с ходатайством о создании в установленном порядке предприятий и организаций, удовлетво-' ряющих потребности населения в товарах и услугах, а также участвовать в заключении системы договоров, определяющих хозяйственные отношения органов городского самоуправления с предприятиями, учреждениями, организациями, находящимися на территории малого города, если это затрагивает интересы граждан, проживающих на территории данного ТОС.
С другой стороны, органы городского самоуправления могут ввести процедуру обязательного согласования с органами территориального общественного самоуправления, например, следующих вопросов:
1) создания, реорганизации, ликвидации, а также кандидатуры руководите
ля муниципального предприятия социальной сферы или коммунальной службы,
размещение которого предполагается на территории действия данного органа
территориального общественного самоуправления;
2) перевода жилых помещений в нежилые на территории действия соответ-1)
ствующего органа территориального общественного самоуправления;
3) приватизации объектов, находящихся на территории действия соответ
ствующего органа территориального общественного самоуправления;
4) сдачи объектов, приемки работ и услуг на территории действия соответ
ствующего общественного самоуправления.
Сферами совместной компетенции органов территориального общественного самоуправления и органов городского самоуправления в сфере земельных отношений, градостроительства и благоустройства могут являться:
1) изъятие и предоставление земельных участков для размещения объектов,
а в необходимых случаях и его санитарной охранной зоны, кроме случаев предос
тавления земель для строительства объектов в соответствии с генеральным плат
ном и проектами застройки, а также предоставления (передачи) земель гражда-,
нам;
2) передача земельных участков в аренду и временное пользование;3) контроль за использованием и охраной земель. Органы территориально
го общественного самоуправления могут быть инициаторами наложения штраф
ных санкций за нарушение действующего законодательства в специально упол
номоченных органах;
4) согласования органами городского самоуправления с органами террито
риального общественного самоуправления вопросов формирования промышлен
ных, селитебных, рекреационных и других функциональных зон и объектов, ис
пользования природных ресурсов, охраны историко-культурного наследия и ок-'
ружающей среды;
5) участие в обсуждении генерального плана города и проектов планировки
и застройки;
6) благоустройство и порядок использования гражданами и организациями
территорий, на которых расположены внутриквартальные и дворовые спортивные
сооружения, зоны отдыха и зеленых насаждений, автостоянки, мусоросборники,
хозяйственные постройки, гаражи, места выгула домашних животных. Несо
мненно перечень конкретных вопросов благоустройства территорий может быть
продолжен: асфальтирование тротуаров, ремонт небольших дорог, обустройство
ливневых каналов, остановочных павильонов, детских площадок, уборка терри-
1)
тории, вывоз мусора, организация субботников, контроль за работой жилищно-эксплуатационных организаций и тому подобное.
Несмотря на небольшие финансовые возможности, органы территориального общественного самоуправления могут принимать активное участие в социальной защите и помощи гражданам:
1) оказывать совместно с органами городского самоуправления материаль
ную и финансовую помощь ветеранам войны и труда, инвалидам труда и детства,
малообеспеченным гражданам, в том числе детям и подросткам, в виде денежных
пособий, бесплатных пайков, питания в столовых, путевок в профилактории, фи
нансовых средств для приобретения школьной формы, льготных цен на продукты
питания и услуги, в сфере обслуживания на созданных ими предприятиях;
2) организовывать различные мероприятия для различных категорий граж
дан, например, "День пенсионера", "День многодетной семьи", "День ветерана" и
т.д.
3) проводить исследования социального состава населения территории для •
выявления граждан, нуждающихся в социальной помощи;
Чтобы социальная помощь была целевой и быстрой, государственным органам социальной защиты следует использовать более близкую, чем у других органов, связь органов территориального общественного самоуправления с населением.
В сфере охраны общественного порядка органы территориального общественного самоуправления вправе создавать на соответствующей территории добровольные образования (отряды, дружины, посты).
Конечно, перечисленные выше формы взаимодействия - это цель, к которой необходимо стремиться. Ближайшими задачами в развитии территориального общественного самоуправления в малых городах являются, во-первых, создание органов территориального общественного самоуправления с учетом максимального приближения к горожанам, во-вторых, реализация уже существующих и реально осуществляемых полномочий, в-третьих, деятельность, как органов местного самоуправления, так и органов территориального общественного самоуправления должна основываться, прежде всего, на соблюдении законов, взаимном уважении и доверии, стремлении искать общие точки соприкосновения.
§ 3. Проблемы выбора форм и средств осуществления
местного самоуправления и структуры органов
местного самоуправления в малых городах
v
Характеристика Российской Федерации в качестве демократического государства, провозглашенная в статьях 1, 3 Конституции Российской Федерации, раскрывается, прежде всего, в положениях о том, что единственным источником власти в России является народ, который осуществляет ее как непосредственно, так и через органы государственной власти и местного самоуправления. Но местное самоуправление - это не только деятельность по решению вопросов местного значения, это и система демократических институтов.
При анализе механизмов народовластия различают две основные формы демократии: непосредственную (прямую) и представительную 13. В этой связи одним из первых и в теории, и на практике возникает вопрос о том, кто же явля*-ется субъектом местного самоуправления - граждане или органы местного само-. управления? Автор согласен с мнением доктора юридических наук, профессора С.А. Авакьяна, полагающего, что в идеале стоит стремиться к тому, чтобы люди поняли, что им надо сообща управлять своей жизнью на данной территории. Однако в настоящее время следует быть реалистами, поскольку пока люди не в состоянии непосредственно участвовать в осуществлении местного самоуправления. А, кроме того, этого и не надо, ведь большинство дел местного самоуправления таковы, что ими вполне могут заниматься органы местного самоуправления. В этом случае ответственность населения не уменьшается, так как оно должно сформировать достойные органы и избрать достойных должностных лиц и при необходимости решать лишь самые важные вопросы местного значения и не более того и.
Таким образом, эффективность решения вопросов местного значения во многом зависит от организационных форм, составляющих механизм местного са-
13 В последнее время в научной и учебной литературе встречается еще одна форма демократии -
консультативная демократия. См., напр.: Основы местного самоуправления и муниципального управле
ния. Учебное пособие. - В 2-х ч. - Ч. II. - М., 1999. - С. 80.
14 См.: Авакьян С.А. Проблемы местного самоуправления на современном этапе//Право. - 1998. -
№ 2-3. - С. 25 - 26.
моуправления, то есть от совокупности институтов непосредственной демократии и от организации деятельности органов и должностных лиц местного самоуправления.
К формам прямого волеизъявления граждан и к другим формам непосредственного осуществления местного самоуправления законодательство относит:
• местный референдум;
• муниципальные выборы;
• собрания (сходы) граждан;
• народную правотворческую инициативу;
• обращения граждан в органы местного самоуправления;
• территориальное общественное самоуправление;
• другие формы, не противоречащие Конституции Российской Федерации,
федеральным законам, законам субъектов Российской Федерации.
Теперь попытаемся рассмотреть подробно названные институты непосредственной демократии и проанализировать их место и роль в осуществлении мест-' ного самоуправления в малых городах.
Одной из традиционных, исторически сложившихся форм является местный референдум, под которым в соответствии со статьей 2 Федерального закона "Об основных гарантиях избирательных прав и права на участие в референдуме граждан Российской Федерации" от 19 сентября 1997 года № 124-ФЗ (с изменениями от 30 марта 1999 года) 15 понимается голосование граждан Российской Федерации, постоянно или преимущественно проживающих в границах одного или нескольких муниципальных образований, по важным вопросам местного значения, проводимое в соответствии с Конституцией Российской Федерации, федеральными законами, конституциями, уставами, законами субъектов Российской Федерации, а также уставами муниципальных образований.
Референдум как политико-правовой институт занимает особое место в системе современной демократии. С одной стороны, он традиционен, коренится в истории и напоминает времена, когда каждый участник народного собрания, например веча, должен был не просто выразить свое мнение по обсуждаемому важ-
15 Собрание законодательства Российской Федерации.- 1997.-№3&-Сп4339; 1999.-№14.-Сг, 1653.
ному для всего сообщества вопросу, но и активно участвовать в выработке решения, выражающего общую позицию, общую волю, то есть люди собирались не просто для того, чтобы высказаться, а с целью договориться, достичь согласия. Следует отметить, что такая система была рассчитана на принятие единогласных решений. Так, решение считалось принятым, если против него никто не возражал. Причем его судьба зависела от внешних признаков согласия или несогласия, эмоционального состояния присутствующих, выражаемого одобрительными или неодобрительными выкриками, стучанием, поднятием копий и т.п. В случае если* люди имели разные взгляды на обсуждаемый вопрос, то несогласных пытались переубедить, применяя разнообразные методы: доказывание, разъяснение, опровержение, обещание, запугивание и другие. В результате недовольные и возражавшие умолкали, что означало их согласие, а собрание расходилось, но не ранее чем принимало решение, выражающее единое мнение. Достигнутое таким путем решение не всегда являлось общей волей, тем не менее, оно в значительной мере приближалось к ней.
С другой стороны, референдум - это сложное явление современной циви-лизации, предполагающее учет мнений и индивидуальной позиции каждого дееспособного гражданина. Притом что превалирует плюралистическая демократия - демократия большинства, мнение которого имеет перевес над мнением меньшинства.
В качестве примера определения вопросов, которые могут выноситься на местный референдум в малом городе, можно привести положения уставов муниципальных образований - городов районного значения Челябинской области Сима и Нязепетровска.
На основании статьи 41 Устава муниципального образования "город Сим" Ашинского района, принятого Симским городским Советом депутатов 17 марта 1997 года (решение № 10) и зарегистрированного Законодательным собранием, Челябинской области 15 мая 1997 года, на местный референдум могут быть вынесены следующие вопросы:
административного деления города и организации местного самоуправления в городе;
приобретения или отчуждения важных объектов муниципальной собственности города;
застройки города;
создания на его территории крупных предприятий и хозяйственных организаций;
одобрения городских программ;
иные важные вопросы, входящие в компетенцию органов местного само* управления.
Подобным образом изложен пункт 2 статьи 16 проекта устава муниципального образования "город Нязепетровск":
Городской референдум может проводиться по следующим вопросам:
а) установления и изменения структуры органов городского самоуправле
ния;
б) изменения границ территории муниципального образования "город Ня
зепетровск";
в) одобрения наиболее значимых программ социально-экономического
развития города;
г) запрещения строительства и эксплуатации объектов на территории горо-
да, наносящих вред окружающей среде;
д) иным важным вопросам местного значения.
Другой, не менее важной, формой непосредственного волеизъявления граждан, осуществляющегося периодически в соответствии с требованиями, установленными федеральными законами, законами субъектов Российской Федерации, уставом муниципального образования, и имеющего целью - определение представителей населения соответствующего муниципального образования, которые в индивидуальном порядке (выборные должностные лица местного самоуправления) или в составе коллегиального органа (представительного органа местного самоуправления) решают от имени населения вопросы местного значения, а также иным образом осуществляют местное самоуправление, являются муниципальные выборы.
Институт выборов имеет много общего с институтом референдума: осно-' ваны на одних и тех же демократических принципах, похожи процедуры проведения, почти совпадает круг субъектов и т.д. Разница лишь в предмете выбора.
Обеспечение гарантий проведения муниципальных выборов возложено на федеральные органы государственной власти и органы государственной власти субъектов Российской Федерации.
Изучив нормативные правовые акты в сфере избирательного права, можно сделать вывод, что компетенция по вопросам муниципальных выборов разграничивается между уровнями правового регулирования следующим образом:
• на уровне Российской Федерации (закрепляется наличие прав граждан
участвовать в муниципальных выборах, устанавливаются федеральные
государственные гарантии осуществления местного самоуправления
путем выборов, устанавливаются ограничения прав граждан на участие
в муниципальных выборах);
• на уровне субъектов Российской Федерации (определяется порядок
проведения муниципальных выборов, устанавливаются региональные
(дополнительные к федеральным) гарантии осуществления местного
самоуправления путем выборов, устанавливаются дополнительные ус
ловия реализации пассивного избирательного права, связанные с дост
тижением гражданином определенного возраста);
• на уровне муниципальных образований (определяется структура орга
нов местного самоуправления, устанавливается перечень выборных
должностных лиц и сроки их полномочий, определяется порядок назна
чения и устанавливается дата проведения муниципальных выборов, оп
ределяются органы и должностные лица местного самоуправления,
принимающие участие в осуществлении избирательных действий).
В соответствии с пунктом 2 статьи 23 Федерального закона "Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации" порядок проведения муниципальных выборов определяется законами субъектов Российской Федерации. При отсутствии соответствующего закона субъекта Рос-сийской Федерации выборы могут быть проведены в соответствии с временным положением, принятым представительным органом местного самоуправления со-
