1 Пашин С.А. Проблемы доказательственного права / Судебная реформа:
юридический профессионализм и проблемы юридического образования.
Дискуссии. - М., 1995. С. 322.
2 На это указывал И.А.Галаган, См.: Административная ответственность в
СССР.- Воронеж, 1976. С. 121.
-121-
административнои ответственности; потерпевшего; представителей, в том числе законных; адвоката; свидетеля; эксперта; переводчика; понятых1.
Все участники производства по делу об административном правонарушении в той или иной мере могут принимать участие в доказывании2. Но субъектами доказывания могут быть признаны только те, для которых предусмотрена правовая возможность, право осуществлять функции доказывания. По своему характеру эти функции могут быть различными. По данному основанию, среди участников производства по делу принято выделять субъектов, для которых доказывание является процессуальной обязанностью (ответственные за дело, ответственные за доказывание3 - прим. А.П.) и лиц, для которых выполнение функций доказывания является диспозитивным правом4. Ввиду дискуссионное(tm) вопросов о бремени доказывания ущерба в целях его возмещения или профессиональных обязанностях адвоката и некоторых других вопросов5, предложенная терминология видится не совсем точной. Возможно, что более удобным все же будет использование обоснованных нами терминов "адресат доказывания " и "субъекты доказывания ".
Адресатом доказывания по делу об административном правонарушении являются органы или лица, правомочные рассматривать дела об адми-
1 Аналогичный перечень предусмотрен и главу 24 Проекта КоАП РФ.
Это признают и в уголовном процессе. Например, см.: Горский Г.Ф., Кокорев Л.Д., Элькинд П.С. Проблемы доказывания в советском уголовном процессе. - Воронеж, 1978. С.222.
3 См.: Теория доказательств в советском уголовном процессе // под ред.
проф. Н.В.Жогина.- М., 1973. С.494; Додин Е.В. Доказательства в админист
ративном процессе. - М., 1973. С.44.
4 См.: Путинская П.А. Доказывание в советском уголовном процессе. - М.,:
Изд. ВЮЗИ, 1966. С.25.
5 Об этом см.: Курылев СВ. Основы теории доказывания в советском право
судии. - Минск, 1969. С.107-111.
- 122 -
нистративных правонарушениях и налагать взыскания, а также принимать иные процессуальные решения. В числе адресатов доказывания целесообразно сразу выделить судебные органы и иные органы административной юрисдикции1.
В настоящий момент судебные органы наделены достаточно широким кругом полномочий по осуществлению доказывания. Однако некоторые организационные и правовые принципы и положения, в том числе Конституционные, позволяют говорить о существовании ряда правовых ограничений в выполнении судом отдельных функций доказывания.
Так, в соответствии с положениями ст. 118 и ч.З ст. 123 Конституции РФ Суд осуществляет судебную власть посредством конституционного, гражданского, административного и уголовного судопроизводства, которое основывается на принципе состязательности и равноправия сторон. КоАП РСФСР не предусматривает наличия сторон и состязательности процесса, а ограничивается указанием в ст.228, что рассмотрение дела осуществляется на началах равенства перед законом и органом, рассматривающим дело. Такое положение уже сейчас требует приведения законодательства об административных правонарушениях в соответствие с Конституцией РФ.
Конституционный Суд РФ признал не согласующимся с положениями Конституции РФ возложение на суд обязанности в той или иной форме осу-
Мы не можем согласиться с мнением М.Я.Масленникова, который считает, что судья, рассматривая дело об административном правонарушении, ".. .выступает не в качестве органа правосудия (таковым является только суд), а в качестве должностного лица, рассматривающего административный деликт". Скорее наоборот, применение публичной ответственности (наложение взыскания) есть функция отправления правосудия, что нами уже обосновывалось ранее. См.: Масленников М.Я. Деятельность народных судов СССР по применению мер административного принуждения: Авто-реф. дисс... канд. юрид. наук. - Одесса, 1974. СЮ.
- 123 -
ществления функции обвинения1. Таким образом, можно утверждать, что суд не может возбуждать дело об административном правонарушении, формулировать обвинительный тезис (составлять протокол об административном правонарушении). Фактически суд в полном объеме может выполнять только две функции доказывания: проверку и оценку доказательств. Что касается проведения процессуальных действий по сбору доказательств, то здесь роль суда должна ограничится созданием равных условий сторонам в получении сведений, необходимых для подтверждения доказываемого ими факта или обстоятельства.
Таким образом, можно сделать вывод, что в соответствии с Конституцией РФ суд должен занимать "пассивную" позицию в осуществлении функций доказывания. Но некоторые осуществляемые судом процедуры, в частности, по наложению штрафов на лиц, нарушающих порядок в судеб-ном заседании , а также составление протоколов об административном правонарушении секретарем суда3, предполагают совпадение в лице суда функции отправления правосудия и обвинения. Эти случаи являются скорее ис-
1 См.: Постановление Конституционного Суда РФ от 20.04.99 № 7-п по делу
"О проверке конституционности положений пунктов 1 и 3 части первой
статьи 232, части четвертой статьи 248 и части первой статьи 258 Уголовно-
процессуального Кодекса РСФСР в связи с запросами Иркутского районно
го Суда Иркутской области и Советского районного Суда города Нижний
Новгород". - "Российская газета". - N 80 от 27апреля 1999.
2 Например, см.: Федеральный Конституционный Закон РФ от 21.07.94 N 1-
ФКЗ "О Конституционном Суде Российской Федерации". - "Российская га
зета", N 138-139, от 23.07.94.
3 См.: Закон РФ от 16.07.93 № 5451-1 "О внесении изменений и дополнений
в Закон РСФСР "О судоустройстве РСФСР", Уголовно-процессуальный Ко
декс РСФСР, Уголовный Кодекс РСФСР и Кодекс РСФСР об администра
тивных правонарушениях".- Ведомости СНД и ВС РФ, 1993, N 33.
- 124 -
ключениями из общего порядка, но они есть, что и свидетельствует о законодательном закреплении активной роли суда. Конечно же, данное положение необходимо приводить в соответствие с Конституцией РФ и укреплять беспристрастность судебной власти.
Несудебные органы административной юрисдикции обладают рядом специфических признаков и среди них множественность и неоднородность1. Их процессуальный статус определяется как КоАП РСФСР, так и иными нормативными актами, в том числе незаконодательными. Это допускается ч.2 ст. 198 КоАП РСФСР, но делает фактически открытым их перечень, что не может быть признано правильным. Проект КоАП РФ в данном вопросе более корректен, так как дает исчерпывающий перечень субъектов, правомочных рассматривать дела об административных правонарушениях.
В отличие от судебных органов, большинство органов административной юрисдикции непосредственно осуществляют функции надзора за выполнением тех правил, нарушение которых является подведомственным им правонарушением, и в этом смысле они являются "ответственными за результат ", т.е. за состояние защищенности охраняемых ими общественных отношений.
В целях надлежащего осуществления надзора, эти органы и их должностные лица наделяются соответствующими надзорными полномочиями, в том числе и по осуществлению мер принуждения. Объем и характер полномочий должностных лиц существенно варьирует и может зависеть от должностного положения, специальных внутриведомственных распоряжений и иных факторов, но, конечно же, в пределах компетенции органа. Проведенное исследование показало, что именно эти полномочия используются в целях собирания, исследования и оценки доказательств, причем вне зависимости от формального инициирования дела об административном правонарушении.
1 См.: Шергин АЛ. Административная юрисдикция. - М., 1979. С.72.
- 125 -
Это обстоятельство и повлияло на то, что законодатель только определил перечень субъектов, имеющих право рассматривать дела об административных правонарушениях, путем прямого указания на это в законе, а их процессуальные полномочия по осуществлению доказывания определяются и одновременно ограничиваются правами, предоставленными им для осуществления надзорных функций. Естественно, что объем этих прав, в том числе и по сбору, проверке фактических данных, больше, чем у лица, привлекаемого к административной ответственности, что является обычным для административно-правового отношения, но не может быть признано нормальным для процессуального положения сторон административно-юрисдикционного отношения.
Хочется заострить внимание еще на одной проблеме. Множественность несудебных органов административной юрисдикции, в том числе несовпадение круга органов (лиц), правомочных выявлять и расследовать административные правонарушения, с субъектами, рассматривающими эти же дела, вызывает внутрисистемную "конкуренцию " органов государственного управления, так как влечет смешение или пересечение их компетенций. Решение данной проблемы состоит в судебном порядке применения административных взысканий.
В качестве самостоятельного участника производства по делу мы выдели лицо, правомочное составлять протокол об административном правонарушении. Основанием для этого явилось высказанное нами мнение о том, что протокол об административном правонарушении должен содержать достоверную информацию и таким образом являться результатом доказывания, в том числе и оценки полученных фактических данных1 со стороны лица, составившего протокол.
1 Вопрос о требованиях, предъявляемых к протоколу..., будет рассмотрен в следующем параграфе (Прим. А.П.).
-126-
Подробная правовая характеристика этого процессуального документа будет дана в следующем параграфе. Сейчас же только обратим внимание на различный порядок правового регулирования правового статуса данной категории лиц. А именно на то, что правомочия составлять протокол об административном правонарушении реализуются фактически не лицами, правомочными рассматривать дела об административных правонарушениях
Конкретный круг субъектов, правомочных рассматривать дела об административных правонарушениях, определен КоАП РСФСР и иными Законами. В силу этого полномочия они же наделены процессуальным правом прекращать дело1. Лица, правомочные составлять протокол об административном правонарушении, наделяются этим правом (составлять протокол -прим. А.П.) в соответствии с нормативными актами, определяющими их надзорные функции и не предоставляющими им процессуальных полномочий по прекращению производства. Поэтому данная категория лиц может собирать и проверять доказательства, используя для этого свои полномочия в полном объеме. Что же касается оценки доказательств, то ее результатом не может стать процессуальное решение в виде прекращения дела.
В практической деятельности это проявляется в том, что лица, осуществляющие административный надзор, но не компетентные рассматривать дело, являются формально обязанными выявлять любые малозначительные административные правонарушения и применять предусмотренные законом меры принуждения к лицам, их совершившим. Они не имеют формальной возможности прекратить применение мер принуждения к лицу, в отношении которого пропало убеждение в его виновности. Естественно, что такое положение должно быть устранено путем введения и разграничения понятий и определения процессуального статуса субъектов, имеющих право рассматривать дела об административных правонарушениях, и субъектов, имеющих право налагать административные взыскания.
1 См.: ст. 227 КоАП РСФСР.
- 127 -
Процессуальный статус прокурора в производстве по делу об административном правонарушении определен достаточно подробно, хотя для определения его функций как субъекта доказывания необходимо проанализировать его процессуальные полномочия. В соответствии с требованиями закона прокурор осуществляет надзор за исполнением законов при производстве по делам об административных правонарушениях и имеет право;
•возбуждать производство об административном правонарушении;
•знакомиться с материалами дела;
•проверять законность действий органов (должностных лиц) при производстве по делу;
•участвовать в рассмотрении дела;
•заявлять ходатайства, давать заключения по вопросам, возникающим во время рассмотрения дела;
•проверять правильность применения соответствующими органами (должностными лицами) мер воздействия за административные правонарушения;
•опротестовывать постановление и решение по жалобе по делу об административном правонарушении;
•приостанавливать исполнение постановления, а также совершать другие, предусмотренные законом действия1.
К исключительной компетенции Прокуратуры относится проверка сообщения о факте административного правонарушения, совершенного прокурором или следователем органов прокуратуры2, но с учетом того, что по результатам этой проверки виновные привлекаются к дисциплинарной от-
1 См.: ст. 230 КоАП РСФСР.2 См.: ст.42 Закона РСФСР от 17.01.92 N 2202-1 "О Прокуратуре Российской
Федерации" в ред. Федеральных законов от 17.11.1995 N 168-ФЗ, от
10.02.1999 Ы31-ФЗ, от, 19.11.1999 N 202-ФЗ). - "Российская газета", N 39,
от 18 февраля, 1992.
- 128-
ветственности, вести речь том, что прокуратура в данном случае осуществляет доказывание по делу об административном правонарушении, не представляется возможным.
Таким образом, функции прокурора в доказывании по делу об административном правонарушении осуществляются в двух направлениях. Условно их можно обозначить как функции адресата и субъекта доказывания.
В качестве адресата доказывания прокурор выступает при возбуждении дела об административном правонарушении. Вынесение соответствующего постановления устраняет необходимость составления протокола о данном деянии. Следовательно, содержащиеся в нем данные должны быть достоверными, что уже предполагает их предварительное собирание, проверку и оценку.
Прокурор может выступать и как субъект доказывания. Данные полномочия он может реализовывать путем проверки материалов дела, истребования объяснений от должностных лиц, внесения протестов и представлений.
В ряде случаев определение роли и статуса прокурора в производстве по делам об административных правонарушениях вызывает затруднения. Например, когда он, в силу положений Закона РСФСР "О прокуратуре Российской Федерации"1, без вынесения постановления о возбуждении соответствующего производства передает материалы проведенных им проверок в орган или должностному лицу, которые уполномочены рассматривать дела об административных правонарушениях. Хотя в данном случае не очень понятен статус этих материалов, а именно: признаются ли они допустимыми (достоверными) доказательствами (например, документами) или они носят характер сообщения, требующего установления необходимых данных процессуальными методами. В последнем случае действия прокурора подобны реализации прав граждан и организаций на обращение в государственные
"Российская газета". - N 39 от 18 февраля 1992.
- 129-
органы, а отчасти на право иных участников производства представлять доказательства. Но подобная проблема известна теории прокурорского надзора1. Различные по своей сущности функции прокурора в процессе производства по делу не позволяют его в полной мере отнести к какой-либо из сторон административно-юрисдикционного правоотношения, но не признавать его субъектом доказывания нельзя.
Понятие "сторона " в производстве по делу об административном правонарушении должно существовать. Оно должно подчеркивать процессуальную роль и процессуальные цели его участников. Только когда субъект, правомочный применять административное взыскание, будет стоять вне сторон, выдвигающей обвинительный тезис и противостоящей ей, можно будет говорить о действительном доказывании в производстве по делам об административных правонарушениях и реализации Конституционных норм.
Не вызывает сомнения, что одной из сторон будет являться лицо, привлекаемое к административной ответственности. В настоящее время права данного участника процесса регламентированы наиболее детально, и в их массе можно выделить права, характеризующие его как субъекта доказывания. По нашему мнению, к ним относятся: право знакомиться с материалами дела; давать объяснения; представлять доказательства; заявлять ходатайства; при рассмотрении дела пользоваться юридической помощью адвоката; выступать на родном языке и пользоваться услугами переводчика, если не владеет языком, на котором ведется производство; обжаловать постановление по делу; присутствовать при рассмотрении дела.
Исходя из конституционного принципа "презумпции невиновности", распространяющегося и на лицо, привлекаемое к административной ответственности, следует считать перечисленные права диспозитивными. Но при их детальном анализе возникают вопросы по поводу порядка (процедур) и
1 Например, см.: Гаврилов В.В. Сущность прокурорского надзора в СССР. -Саратов, 1984. С.74-76.
-130-
правовых гарантий их реализации, а также целесообразности возложения на него отдельных процессуальных обязанностей. Эти вопросы активно обсуждаются в литературе.
Так, в соответствии с п. 19 ст. 11 Закона РСФСР "О милиции" ей предоставлено право "...проводить... освидетельствование лиц, подозреваемых в совершении... административного правонарушения, ...или доставлять данных лиц в медицинское учреждение, если результат освидетельствования необходим... для установления или опровержения (выделено нами - А.П.) факта правонарушения..."1. Конечно же, подобные формулировки требуют существенного уточнения в части определения цели применения мер принуждения. Анализируя элементы административно-правового статуса лица, привлекаемого к административной ответственности, В.А.Мельников отмечал, что праву представлять доказательства не корреспондирует обязанность адресата доказывания осуществлять процессуальное действия по их приобщению к делу2 или выносить обоснованное решение об отказе в таком приобщении. Отсутствие корреспондирующих обязанностей отражается на га-рантированности обеспечения процессуальных прав, но эти и значительная часть других противоречий недостатков существующего законодательства Проектом КоАП РФ устранена.
В качестве примера рационального определения круга процессуальных прав защитника, представителя, законных представителей и представителей юридического можно привести используемую Проектом КоАП РФ правовую формулу. Суть ее заключается в том, что они обладают правами представляемой стороны, а далее уже регламентируются нюансы осуществления этих прав.
1 "Ведомости СНД и ВС РСФСР", 1991, N 16.2 См.: Мельников В.А. Право лица, привлекаемого к административной от
ветственности, на защиту: Дисс. ...канд. юрид. наук. - Волгоград, 1995.
С.108.
- 131 -
Представляет большой научный интерес статус потерпевшего в осуществлении доказывания по делу об административном правонарушении. В соответствие со ст.248 КоАП РСФСР ему предоставлено право знакомиться со всеми материалами дела, заявлять ходатайства и приносить жалобу на постановление по делу об административном правонарушении.
Процессуальный интерес потерпевшего обусловлен целью получить возмещение морального, физического или имущественного вреда, причиненного правонарушением. По смыслу закона, возмещение такого вреда может носить и не материальный характер, а выражаться в удовлетворенности тяжестью взыскания, примененного к правонарушителю1. Однако для реализации этой цели ему не предоставлено права "представлять доказательства". Конечно, под правом "заявлять ходатайства", можно рассматривать право требовать своего допроса в качестве свидетеля, приобщения к делу доказательств, проведения экспертиз и т.д., но тогда зачем законодатель прямо предусмотрел аналогичные права у других участников процесса наряду с правом заявлять ходатайства?
Кроме этого, возможность возложения на правонарушителя обязанности возместить причиненный вред не носит характер публичной ответственности. Поэтому в тех случаях, когда предъявляется требование о возмещении причиненного правонарушением ущерба, а он не является обязательным элементом предмета доказывания, бремя доказывания его размера и факта его причинения должно лежать на потерпевшем. Но прежде должно быть вынесено процессуальное решение о признании лица потерпевшим. Только таким образом это лицо сможет стать субъектом доказывания.
