3 См.: Богданова Е.Л., Федоров П.Н. Гражданский контроль и таможенная служба//Ученые записки Санкт-Петербургского им. В.Б. Бобкова филиала РТА. СПб., 1997. №2(4). С.92. v
В науке административного права способы обеспечения законности и, применяемые при этом, организационно-правовые методы традиционно подразделяются на. два вида, которым соответствуют понятия: "надзор" и "контроль". Признаками, характеризующими контрольную деятельность, являются следующие: 1)между субъектами контрольной деятельности обычно существуют субординационные отношения "власть-подчинение"; 2)объектом контроля, помимо законности деятельности, является также ее целесообразность; 3)контролирующий орган может непосредственно отменять решения подконтрольного органа; 4)орган контроля может привлекать к ответственности виновных в допущенных нарушениях. Примерно такой же перечень признаков контрольной деятельности дают, например, Е.Л. Богданова и П.Н. Федоров.3 Здесь нужно особо подчеркнуть, что начальники следственных подразделений (органов внутренних дел, федеральной службы безопасности, налоговой полиции), осуществляя ведомственный процессуальный контроль за расследованием уголовного дела, не вправе самостоятельно отменить ни одно постановление следователя.
В свою очередь признаками надзорной деятельности являются: 1 Постоянный, систематический характер надзорной деятельности; 2)вневедомственный характер этой деятельности; 3)объектом надзора является исключительно законность деятельности поднадзорного субъекта; 4)в случае выявления нарушений законности, орган надзора обращается к руководителю поднадзорного субъекта, к вышестоящему органу либо в суд с предложением устранить выявленные нарушения законности.
Таким образом, проанализировав полномочия прокурора, предоставленные ему ст.211 УПК РСФСР, мы видим, что в его деятельности присутствует ряд именно контрольных элементов. Вместе с тем, чтобы не нарушать традиции уже сложившиеся в науках административного права и прокурорского надзора, мы будем говорить именно о "прокурорском надзоре в уголовном судопроизводстве", но о "надзорно - контрольных" процессуальных полномочиях прокуроров, "контрольных" организационно-распорядительных полномочиях прокуроров по отношению к следователям следственного аппарата прокуратуры и "надзорных" по отношению к организационно - распорядительной деятельности начальников следственных подразделений органов внутренних дел, федеральной службы безопасности и налоговой полиции.
Итак, субъектами государственного уголовного преследования на досудебных стадиях являются органы дознания, перечисленные в ст.117 УПК РСФСР и следователи следственных аппаратов прокуратуры, органов внутренних дел, федеральной службы безопасности и налоговой полиции. Это обусловлено тем, что все указанные органы уполномочены возбуждать уголовное преследование, раскрывать преступления, собирать уголовно-судебные доказательства в отношении виновных в совершении преступлений, формулировать и предъявлять обвинение, доказывать его, осуществляя эту деятельность согласно их компетенции, полномочий и подследственности, по завершении расследования (дознания) направлять дело прокурору для принятия решения о возможности осуществлять уголовное преследование в узкоюридическом смысле слова.
Органами дознания являются: 1)милиция; 2)командиры воинских частей, соединений и начальники военных учреждений; 3)органы федеральной службы
безопасности; 4)начальники уголовно-исполнительных учреждений, следственных изоляторов; 5)органы государственного пожарного надзора; 6)органы пограничной службы; 7)капитаны морских судов, находящихся в дальнем плавании, и начальники зимовок в период отсутствия транспортных связей с зимовкой; 8)федеральные органы налоговой полиции; 9)таможенные органы.
Причем, анализируя уголовно-процессуальное законодательство можно заметить, что согласно ст.117 УПК РСФСР к органам дознания отнесена милиция, которая Законом РСФСР "О милиции" (18 апреля 1991, с изм. и доп. от 18 апреля 1993, 15 июня 1996 и 31 марта 1999), подразделяется на милицию общественной безопасности и криминальную милицию. Следовательно, можно сделать вывод, что в данном случае складывается парадоксальная ситуация, когда процессуальные полномочия начальника органа внутренних дел оказываются уже процессуальных прав его заместителей, которые по должности являются одновременно начальниками милиции общественной безопасности и криминальной милиции. Данная ситуация сложилась в результате разъяснения Письмом Генеральной Прокуратуры РФ, Следственного Комитета МВД России №1/3986, №25/15-1-1993 г. "О процессуальных полномочиях руководителей органов внутренних дел" от 9 сентября 1993 года действующего уголовно-процессуального законодательства России. Таким образом, процессуальными правами руководителей органа дознания обладают только начальники милиции общественной безопасности и криминальной милиции - заместители начальника органа внутренних дел, а не начальник органа внутренних дел.
Уголовно-процессуальным законом на органы дознания возложены обязанности по применению оперативно-розыскных мер в целях обнаружения преступлений и лиц, которые их совершили. Органы дознания вправе возбуждать и осуществлять начальные этапы уголовного преследования согласно полномочиям, предоставленным им УПК РСФСР. При этом все указанные органы обязаны руководствоваться в своей деятельности только уголовно-процессуальным законодательством.
К сожалению, на практике встречаются случаи, когда отраслевое законодательство, которым руководствуются отдельные органы дознания, не только не согласуется, но и прямо противоречит уголовно-процессуальному и,
даже, в некоторых случаях, конституционному законодательству РФ. Например, представляется совершенно необоснованным включение в Таможенный кодекс РФ, которым руководствуются таможенные органы, правовых норм, призванных регулировать уголовно-процессуальные отношения, возникающие на стадии возбуждения уголовного дела, а, следовательно, во многих случаях и уголовного преследования. Это тем более, неправомерно, что ст.1 УПК РСФСР устанавливает единый порядок уголовно-процессуального регулирования. Однако, ст. ст. 300 и 304 Таможенного кодекса РФ содержат положения, противоречащие уголовно-процессуальному законодательству РФ, а ст.331 -прямо противоречит Конституции РФ. Ранее мы уже проводили исследование в этой области правового регулирования и указывали на это.4
4 См. подробнее: Никитин Е.Л. Проблемы совершенствования российского таможенного законодательства//Ученые записки Санкт-Петербургского им. В.Б. Бобкова филиала РТА. 1997. СПб., №2(4). С.с.7-12.
В частности, ч.З ст.300 ТК РФ предусматривает, что в период с момента обнаружения при проведении таможенного контроля или производстве таможенного оформления признаков контрабанды или иного преступления, производство дознания по которым отнесено к компетенции таможенных органов, до принятия решения о возбуждении уголовного дела или решения об отказе в возбуждении уголовного дела, должностное лицо таможенного органа проводит проверку по данному факту в порядке производства по делам о нарушении таможенных правил, то есть в рамках административного производства. Причем, данный порядок предусматривает возможность применения мер по обеспечению производства по делу о нарушении таможенных правил и некоторых процессуальных действий, таких как: доставление лица в таможенный орган РФ; административное задержание; изъятие товаров, транспортных средств, документов и иных предметов; наложение ареста на товары, транспортные средства или иное имущество; проведение таможенного обследования; осмотр; предъявление товаров, транспортных средств, документов на них и иных предметов для опознания, проведение ревизий, проверок, инвентаризаций, назначение экспертиз и т.д. Однако, ст.109 УПК РСФСР устанавливает, "по поступившим заявлениям и сообщениям могут быть истребованы необходимые
материалы и получены объяснения, однако без производства следственных действий...". Таможенный кодекс РФ существенно расширяет полномочия таможни как органа дознания при проведении доследственных проверок в порядке ст. 109 УПК РСФСР, что является недопустимым. Нам представляется, что ни в коем случае нельзя смешивать два самостоятельных порядка правового регулирования: уголовно-процессуального и административно-процессуального.
Дело в том, что ч.2 ст.50 Конституции РФ устанавливает, что "при осуществлении правосудия не допускается использование доказательств, полученных с нарушением федерального закона". В данном случае могут возникать многочисленные проблемы с использованием в качестве доказательств результатов административно-процессуальных действий, которые не предусмотрены на стадии возбуждения уголовного дела УПК РСФСР, на судебных стадиях уголовного судопроизводства.
Ст.304 ТК РФ не соответствует положениям ст. 109 УПК РСФСР, так как устанавливает обязанность таможенного органа "в случае обнаружения при проведении таможенного контроля, производстве таможенного оформления или при проверке сообщений, заявлений и иной информации о подготавливаемом, совершаемом или совершенном нарушении таможенных правил либо при ведении производства по делу о нарушении таможенных правил или при его рассмотрении признаков других преступлений, помимо контрабанды и иных преступлений, производство дознания по которым отнесено к компетенции таможенных органов Российской Федерации, начальник таможенного органа Российской Федерации или его заместитель сообщают имеющиеся данные прокурору или органам предварительного следствия". Ст. 109 УПК РСФСР обязывает орган дознания, следователя, прокурора, суд принять и рассмотреть "заявления и сообщения о любом совершенном или подготовляемом преступлении и принимать по ним решения...". По поступившим заявлениям и сообщениям можно принять только одно из трех решений, предусмотренных ч.З ст. 109 УПК РСФСР: 1)о возбуждении уголовного дела; 2)об отказе в возбуждении уголовного дела; 3)о передаче заявления или сообщения по подследственности или подсудности. К тому же при направлении заявления или сообщения по подследственности или подсудности в обязанности органа дознания входит
"принятие мер к предотвращению или пресечению преступления, а равно к закреплению следов преступления".
Ст.331 ТК РФ, предусматривающая возможность применения административного задержания "на срок до трех суток с сообщением об этом письменно прокурору в течение двадцати четырех часов с момента задержания или на срок до десяти суток с санкции прокурора", прямо противоречит ч.2 ст.22 Конституции РФ, которая предусматривает, что "арест, заключение под стражу и содержание под стражей допускаются только по судебному решению. До судебного решения лицо не может быть подвергнуто задержанию на срок более 48 часов".
По нашему мнению, представляется совершенно необходимым изменить ст.223 ТК РФ, изложив ее в следующей редакции:
"Таможенные органы РФ обязаны в пределах своей компетенции, руководствуясь уголовно-процессуальным законодательством РФ, возбудить уголовное дело в каждом случае обнаружения признаков преступления, принять меры к предотвращению или пресечению преступления, а равно к закреплению следов преступления.
При наличии признаков контрабанды и иных преступлений, производство дознания по которым отнесено к компетенции таможенных органов РФ, таможенный орган РФ, руководствуясь нормами уголовно-процессуального законодательства РФ, возбуждает уголовное дело, производит неотложные следственные действия по установлению и закреплению следов преступления и обнаружению лиц, его совершивших".
А ст. ст. 300 и 304 ТК РФ исключить из Таможенного кодекса РФ, либо изменить, приведя их содержание в соответствие с положениями ст. 109 УПК РСФСР и, наконец, привести в соответствие с Конституцией РФ ст.331 ТК РФ.
Так, ст.300 ТК РФ может выглядеть так:
"При наличии в совершенном деянии признаков контрабанды или иных преступлений, производство дознания по которым отнесено к компетенции таможенных органов РФ, если они выявлены в процессе производства по делу о нарушении таможенных правил или при его рассмотрении, решение о
возбуждении уголовного дела принимается в порядке, предусмотренном ст. ст. 223, 365 ТК РФ и ст. 109 УПК РСФСР.
При обнаружении признаков контрабанды или иных преступлений, производство дознания по которым отнесено к компетенции таможенных органов РФ, в ходе проведения таможенного контроля или производства таможенного оформления, должностное лицо таможенного органа РФ, непосредственно обнаружившее признаки преступления, составляет протокол о нарушении таможенных правил и квалифицирует указанное противоправное деяние со ссылкой на статью (статьи) Уголовного кодекса РФ, предусматривающую наступление уголовной ответственности за такое деяние. В этом случае начальник таможенного органа РФ или его заместитель обязан в срок не более трех суток, а в исключительных случаях - не более десяти суток принять одно из предусмотренных ст. 109 УПК РСФСР решений: 1)о возбуждении уголовного дела; 2)об отказе в возбуждении уголовного дела; 3)о передаче протокола и иных материалов о контрабанде или ином преступлении по подследственности.
Доследственная проверка по установлению факта совершения преступления с момента составления протокола о нарушении таможенных правил до принятия указанных выше решений производится по правилам ст. 109 УПК РСФСР".
Ст.304 ТК РФ целесообразно изложить следующим образом: "В случае обнаружения при проведении таможенного контроля, производстве таможенного оформления или при проверке сообщений, заявлений и иной информации о подготавливаемом, совершаемом или совершенном -нарушении таможенных правил либо при ведении производства по делу о нарушении таможенных правил или при его рассмотрении признаков иных преступлений, помимо контрабанды и иных преступлений, производство дознания по которым отнесено к компетенции таможенных органов РФ, начальник таможенного органа РФ или его заместитель принимает все, предусмотренные уголовно-процессуальным законодательством РФ, меры по предотвращению или пресечению выявленного преступления, а равно к закреплению следов преступления.
Начальник таможенного органа РФ или его заместитель обязан в трехдневный срок, в исключительных случаях в десятидневный срок, принять решение согласно требованиям ст. 109 УПК РСФСР: 1)возбудить уголовное дело и направить его по подследственности или подсудности; 2)направить материал о совершении противоправного деяния по подследственности или подсудности".
Данный пример является достаточно характерным. Прокуроры обязательно должны учитывать возможность существования правовых коллизий при применении уголовно-процессуального и отраслевого законодательства, которым руководствуются отдельные органы дознания. Поэтому, требуется обращать особое внимание на то, что уголовное преследование является деятельностью уголовно-процессуальной и регламентируется исключительно нормами уголовно-процессуального законодательства РФ, а нормами отраслевого законодательства - только в той части, в которой они не противоречат уголовно-процессуальному законодательству РФ.
Согласно ст. 125 УПК РСФСР предварительное следствие по уголовным делам осуществляется следователями следственных аппаратов органов прокуратуры, внутренних дел, федеральной службы безопасности и налоговой полиции.
Следователь, как должностное лицо государства, осуществляющее расследование преступлений, наделен, согласно уголовно-процессуальному законодательству России, существенными властными полномочиями, которые он обязан использовать для достижения целей и задач досудебных стадий уголовного судопроизводства. Следователь, осуществляя производство по уголовному делу, выступает в качестве одной из сторон уголовно-процессуального правоотношения. Являясь органом предварительного расследования, он самостоятельно определяет ход и направление следствия, принимает решения о производстве следственных действий, применяет меры принуждения, организует взаимодействие с органами дознания, несет в полном объеме ответственность за законность принимаемых им процессуальных решений и результаты своей работы.
Структура следственного аппарата органов прокуратуры и деятельность следователей определяется ст. ст. 14-16 Федерального закона "О прокуратуре
Российской Федерации" (1992, с изм. и доп. от 17 ноября 1995 и 10 февраля 1999). В частности, предусмотрено наличие должностей: старших следователей по особо важным делам, следователей по особо важным делам, старших следователей и следователей. Очевидно, что все указанные следственные должности предполагают осуществление в полном объеме полномочий, то есть прав и обязанностей следователя, предусмотренных ст.127 УПК РСФСР. Различное наименование следственных должностей вытекает из категории дел, расследуемых следователями следственных аппаратов различного уровня, а не объемом их полномочий. Между тем, на уровне районных прокуратур и приравненных к ним прокуратур, надзорно - контрольные полномочия по отношению к следователю осуществляет исключительно прокурор (или его заместитель по следствию), который одновременно является его руководителем, осуществляющим организационно-распорядительную функцию (в рамках внутренней функции управления), поскольку именно он (прокурор) распределяет уголовные дела, определяя кто конкретно будет расследовать данное уголовное дело, решает вопросы о поощрениях, взысканиях и т.п. В то время как на уровне прокуратуры субъекта РФ (или приравненной к ней), Генеральной Прокуратуры РФ, помимо прокурора, работу следователя организует и осуществляет надзорно - контрольные функции, начальник следственного отдела (управления), используя полномочия, предоставленные ему ст. ст. 211 и 212 УПК РСФСР.
Следственный аппарат органов внутренних дел был образован на основании Указа Президиума Верховного Совета СССР "О предоставлении права производства предварительного следствия органам охраны "общественного порядка" от 6 апреля 1963 года. Более детальная регламентация структуры следственных органов МВД, организации деятельности следователей и начальников следственных подразделений, кадровой политики в сфере следствия осуществляется в настоящее время согласно ведомственным нормативным актам МВД РФ. В частности, действуют: "Положение о Следственном комитете МВД России", утвержденное приказом №110 от 2 марта 1996 года, Приказ №197 "О неотложных мерах по улучшению деятельности следственных аппаратов органов внутренних дел" 15 июня 1992 года, имеются также "Примерное положение о следственном управлении (отделе) МВД республики в составе РФ, управления
(главного управления) внутренних дел края, области, автономной области, автономного округа, г. Москвы, г. С- Петербурга, на транспорте, и режимном объекте", "Типовая структура следственного управления (отдела) СУ, СО МВД республики в составе России, УВД, УВДТ" (Приложение №1 к Приказу МВД №197 от 15 июня 1992). Организация деятельности следователей регулируется "Инструкцией об организации деятельности следственных подразделений органов внутренних дел РФ" (Приложение №3 к Приказу МВД №197 от 15 июня 1992).
В настоящее время, помимо должностей следователя, старшего следователя, следователя по расследованию особо важных дел и старшего следователя по расследованию особо важных дел, получила широкое распространение практика назначения граждан на должность младшего следователя. Это стало возможным благодаря совместному Указанию Главного Управления Кадров (ГУК) и Следственного Комитета (СК) МВД России №21/15/42, которое утвердило "Примерное положение и функциональные обязанности младшего следователя следственного подразделения органов внутренних дел", направленного в следственные подразделения 13 января 1993 года. Вместе с тем, вызывает серьезные сомнения, что указанная должность соответствует нормам УПК РСФСР, регулирующим права и обязанности следователя как самостоятельного процессуального лица, поскольку, согласно этому положению младшие следователи обязаны и могут выполнять только техническую работу по процессуальному оформлению отдельных следственных действий и уголовных дел; осуществлять розыскные мероприятия и другие действия, направленные на изучение личности обвиняемого, установление причин и условий, способствующих совершению преступления; поддерживать связь с общественностью, докладывать уголовные дела в трудовых коллективах, товарищеских судах; только по указанию следователя и под его контролем выполнять отдельные несложные следственные действия. Нам представляется, что указанное сужение полномочий следователя, вопреки требованию ст.127 УПК РСФСР, не позволяет относить указанную должность к должности следователя, учитывая, что и ответственность за результаты служебной деятельности младших следователей и за законностью выполняемых ими действий несут следователи, начальники следственных отделов (отделений) и их заместители. На наш взгляд,
было бы более правильным использование наименования данной штатной единицы как помощника следователя со всеми вытекающими отсюда последствиями. Младшие следователи следственных подразделений органов внутренних дел не могут непосредственно участвовать в осуществлении функции уголовного преследования. К сожалению, на практике известны многочисленные случаи, когда младшие следователи не только самостоятельно расследовали сложные уголовные дела, составляли обвинительные заключения и направляли дело прокурору, но и допускали при этом многочисленные ошибки и нарушения законности. Такие факты по нашим данным имели место, например, в деятельности младших следователей СО Красносельского РУВД ГУВД С. -Петербурга и Ленинградской области.
Следственные подразделения в органах безопасности были созданы Указом Президента РФ №2106 "О создании Следственного управления Федеральной службы контрразведки РФ и следственных подразделений в органах контрразведки РФ" от 22 ноября 1994. Согласно ст. 13 Федерального Закона "Об органах Федеральной службы безопасности в РФ" от 3 апреля 1995 года, правом производства предварительного следствия по уголовным делам, отнесенным уголовно-процессуальным законом к их компетенции, наделены также следователи следственного аппарата Федеральной службы безопасности РФ.
Федеральным законом "О внесении изменений и дополнений в Федеральный закон РФ "О федеральных органах налоговой полиции" и УПК РСФСР" от 17 декабря 1995 года следственный аппарат был образован в Федеральных органах налоговой полиции. Более детальное нормативно-правовое регулирование организации следственной деятельности налоговой полиции осуществляется ведомственными приказами и инструкциями. Так, действуют: "Положение о Следственном управлении Федеральной службы налоговой полиции РФ" (с изменениями, внесенными приказом №376 от 17 декабря 1996 года), "Типовое положение о следственных подразделениях федеральных органов налоговой полиции" (с изменениями, внесенными приказом №376 от 17 декабря 1996 года), "Инструкция об организационно-методической деятельности следственного аппарата федеральных органов налоговой полиции" (с изменениями, внесенными приказом №376 от 17 декабря 1996 года).
