Нельзя умалять позитивную роль актов Конституционного Суда в сегодняшней правовой системе России. Наличие властного органа с высоким юридическим потенциалом является подлинной гарантией конституционного правопорядка з стране. Однако превращение актов этой высокой судебной инстанции в нормативный источник права, стоящий в иерархии выше закона, способно привести к неправильному пониманию роли самого закона, и, з частности, к умалению этой роли в системе источников муниципального права.
Выводя из сферы законодательного регулирования вопросы организации местного самоуправления, можно только усугубить беспорядок и беззаконие, которых хватает сегодня на местном уровне. Кроме того, положение дел, при котором формально самостоятельные в принятии решений, не скованные предписаниями законов муниципальные образования полностью зависимы от государственной власти в финансовом отношении, приводит на практике к тому, что местное самоуправление регулируется не столько правом, сколько финансовым диктатом. Обязанности и ограничения для органов местного самоуправления в такой ситуации устанавливаются какими-то циркулярными письмами и полуофициальными указаниями органов исполнительной власти субъектов Федерации, выполняемыми на местах под финансовым нажимом. Задача закона, в том числе, оградить органы местного самоуправления от такого неправового вмешательства в их дела.
На региональных конференциях и совещаниях по проблемам установления правовых основ местного самоуправления можно заметить интересную тенденцию: за четкое и детальное регулирование законом вопросов организации и деятельности органоз местного самоуправления часто выступают сами представители этих органов: главы городов и районов, депутаты представительных органов местного самоуправления. И это нельзя объяснить их ностальгией по командно-административной системе. Сама практика осуществления местного
1 См.: Определение Конституционного Суда РФ по жалобе гражданина Кагирова Рафиса Агзамовича // Собрание законодательства
самоуправления показывает, что полноценное законодательное регулирование страхует местную власть от многих ошибок, четко устанавливает права и обязанности субъектов местного самоуправления, поднимает институт местного самоуправления до конституционно-правового уровня.
На наш взгляд, сегодня следует говорить о возрастании роли закона в системе муниципального права как положительной тенденции процесса развития местного самоуправления в Российской Федерации. Эту тенденцию нельзя связывать только с популярной ныне задачей укрепления управленческих вертикалей власти, которая выглядит частной на фоне зсего спектра проблем совершенствования института местного самоуправления черев законодательное регулирование. Диссертант согласен с мнением Б.Е. Чиркина, что развитие местного самоуправления в России должно идти не на базе его дальнейшего обособления, а на основе укрепления государственных начал в управлении на местах.1
Это ставит большие и сложные задачи перед законодательными органами государственной власти, повышает их ответственность за качество принимаемых ими правовых актов.
§ 4.2. Неимперативные правовые нормы в законодательстве о местном самоуправлении
Если рассматривать проблему установления правовых основ местного самоуправления с практической стороны, то можно увидеть серьезный аргумент в пользу детального законодательного регулирования порядка организации и осуществления местного самоуправления. Дело в том, что многие вопросы, которые могут регулироваться не только законом, но и нормативными правовыми актами самих муниципальных образований, не регулируются последними из-за отсутствия на местном уровне необходимого опыта, времени, квалифицированных юристов. И если на уровне крупных городов в настоящее время уже накоплен определенный опыт, то в большинстве муниципальных образований районного и сельского уровня возможности собственного
1 См.: Чиркин В.Е. Организационные формы местного самоуправления: Россия и зарубежный опыт // Журнал российского права. 1997. N 8. С. 96-104.
правотворчества пока еще очень и очень ограничены.
Безусловно, законодатель не должен вторгаться в чужую компетенцию, ущемлять права субъектов местного самоуправления на самостоятельное определение порядка своей деятельности. Однако правильный выбор метода правового регулирования позволит эффективно решать задачи законодательной деятельности, не нарушая конституционных гарантий самостоятельности органов местного самоуправления. Законодателем могут быть использованы неимперативные правовые нормы, которые позволят подстраховать местное правотворчество, не лишая его самостоятельности.
В законах, являющихся источниками муниципального права, могут использоваться диспозитивные правовые нормы, которые устанавливают какое-либо общее правило и дают муниципальным образованиям право отступать от него в случаях, предусмотренных их правовыми актами. Диспозитивные нормы более характерны для отраслей частного права и не распространены в публичном праве. Однако, на наш взгляд, такие нормы могут использоваться в муниципальном праве. Если в гражданском законодательстве диспозитивная норма допускает регулирование отношений по соглашению сторон и устанавливает правило на случай отсутствия такого соглашения, то в муниципальном праве такие нормы закона должны устанавливать правило на случай, если данный вопрос не решен иначе нормативным правовым актом муниципального образования.
Диспозитивные правовые нормы удачно используются в законах ряда субъектов Федерации. Например, Закон "О статусе депутата представительного органа местного самоуправления и выборного должностного лица местного самоуправления в Московской области" в статье 7 устанавливает, что срок полномочий депутата, выборного должностного лица составляет 4 года, если иной срок не установлен уставом муниципального образования.
Проанализируем смысл и значение приведенной нормы. Федеральные законы "Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации" (пункт 2 статьи 18) и "Об основных гарантиях избирательных прав и права на участие в референдуме граждан Российской Федерации" (пункт 1 статьи 8) определяют, что указанный срок полномочий не может быть менее двух и более пяти лет. Закон Московской области не лишает муниципальные образования права самостоятельно определять этот срок в заданных федеральными законами пределах, однако он устанавливает величину этого срока
на тот случай, если в уставе муниципального образования этот вопрос не будет решен иначе.
В Законе "О местном самоуправлении во Владимирской области" диспозитивные правовые нормы использованы при определении полномочий руководителя представительного органа местного самоуправления и главы администрации. Вопрос о введении таких должностей и полномочиях этих должностных лиц должен решаться муниципальными образованиями самостоятельно, что однако не исключает возможности регулирования каких-то элементов полномочий законами субъектов Федерации. В соответствии со статьей 13 данного Закона Владимирской области "председатель Совета, если иное не предусмотрено уставом муниципального образования: а) представляет Совет в отношениях с органами государственной власти и местного самоуправления; б) осуществляет руководство подготовкой заседаний Совета;..." и т.д. Согласно статье 24 Закона "глаза администрации, если иное не предусмотрено уставом муниципального образования: а) обеспечивает выполнение Конституции Российской Федерации, федеральных и областных законов, нормативных актов;..." и т.д.
Нормы закона здесь фактически имеют для муниципальных образований необязательный характер. Муниципальные образования вправе согласиться с предлагаемой им схемой разделения полномочий или внести в нее свои коррективы.
Интересна норма статьи 8 Закона Томской области "О порядке избрания глав муниципальных образований представительным органом местного самоуправления" (в соответствии со статьей 16 Федерального закона "Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации" установление этого порядка находится в сфере совместного правового регулирования Федерации, ее субъектов и муниципальных образований). Закон регламентирует этот порядок, а затем в статье 8 определяет: "если в уставе муниципального образования будет установлен иной, чем предусмотрен настоящим Законом порядок избрания главы муниципального образования, то устав з этой части вступает в силу с момента объявления выборов представительного органа местного самоуправления следующего созыва". Указанная норма, во-первых, устанавливает, что муниципальные образования вправе определять иной порядок избрания главы муниципального образования представительным органом из состава депутатов, чем установленный данным Законом. Во-вторых, она ставит условие, что иной порядок, закрепленный з уставе муниципального
образования, может использоваться только в представительном органе следующего созыва.
Диспозитивные нормы муниципального права могут использоваться и в федеральных законах. Так, пункт 4 статьи 17 Федерального закона "Об основных гарантиях избирательных прав и права на участие в референдуме граждан Российской Федерации" устанавливает, что регистрация избирателей, участников референдума осуществляется главой муниципального образования, а в случае, если уставом муниципального образования такая должность не предусмотрена, лицом, уполномоченным на то органом местного самоуправления. Диспозитивные нормы можно встретить и в подзаконных актах. Например, утвержденное Постановлением Правительства РФ от 19 сентября 1997 года Типовое положение об образовательном учреждении для детей дошкольного и младшего школьного возраста определяет, что "директор муниципального учреждения назначается решением органа местного самоуправления, если иной порядок назначения не предусмотрен решением органа местного самоуправления."1
Использование диспозитивных правовых норм на сегодняшний день не получило широкого распространения в законодательных актах, являющихся источниками муниципального права. Представляется, что подобный вид правовой нормы заслуживает более частого применения именно в этой отрасли права.
В предыдущем параграфе настоящей главы было высказано мнение, что законодатель, передавая на муниципальный уровень право решать сущностные вопросы организации власти, должен стремиться обеспечить непосредственное участие населения в принятии этих решений. Представляется, что в этих целях могут быть использованы законодательные приемы, заключающиеся в построении диспозитивных правовых норм, которые могут отрицаться решениями, принятыми непосредственно населением, но не могут отрицаться решениями органов и должностных лиц местного самоуправления.
На сегодняшний день диссертанту неизвестны примеры таких законодательных решений. Однако, думается, что подобные нормы имеют право на существование. Установив общее правило, законодатель может, например, сделать оговорку "если населением муниципального образования на местном референдуме или собрании (сходе) граждан не будет принято иное решение". Подобные нормы не должны жестко
1 Собрание законодательства РФ. 1997. N 39. Ст. 4542.
обязывать муниципальные образования обращаться только к формам прямой демократии, умаляя роль иных формы осуществления власти, однако они могут устанавливать приоритет решений самого населения над решениями органов местного самоуправления.
В.Д. Перевалов, классифицируя правовые нормы по методу правового регулирования, кроме императивных и диспозитивных выделяет также рекомендательные нормы.1 Вопрос о том, допустимо ли существование в праве норм-рекомендаций, в теории является дискуссионным.2 По мнению диссертанта, такие правозые нормы могут находить применение в муниципальном праве. Они относятся к неимперативным нормам и могут использоваться там, где "жесткое" правовое регулирование будет вторжением в исключительную компетенцию органов местного самоуправления.
По определению, норма права есть общеобязательное правило. При различной степени категоричности правового предписания норма закона должна оставаться именно правовой нормой, не превращаясь в декларацию, призыв или иное положение, не служашее цели правового регулирования. Однако при определенных условиях правовая норма может иметь рекомендательный характер.
Как уже отмечалось в настоящей диссертации, при законодательном определении компетенции муниципальных образований по нормативно-правовому регулированию порядка организации и осуществления местного самоуправления может использоваться так называемый негативный способ задания полномочий: муниципальные образования вправе регулировать все аспекты данного вопроса, которые не урегулированы законом и не отнесены к сфере исключительно законодательного регулирования. При использовании такого общего принципа управомочивающая частная норма приобретает характер рекомендации.
Например, согласно Федеральному закону "О Музейном фонде Российской Федерации и музеях в Российской Федерации" "органы местного самоуправления в пределах своих полномочий могут оказывать поддержку негосударственной части Музейного фонда Российской Федерации и негосударственным музеям в Российской Федерации в различных формах, в том числе: ...предоставлять налоговые и иные
Р 1 См.: Теория государства и права / Под ред. В.М. Корельско-
го и В.Д. Перевалова. М. 1997. С. 279.
2 См, например: Алексеев С.С. Проблемы теории права. Т. 1. Свердловск. 1972. С. 246-247.
льготы в соответствии с законодательством Российской Федерации".
Каково значение подобной нормы? В соответствии с установленными законодательством общими принципами организации местного самоуправления органы местного самоуправления вправе самостоятельно определять порядок и формы своей деятельности в сфере культуры (если эти порядок и формы не определены законом), органы местного самоуправления вправе самостоятельно з соответствии с налоговым законодательством устанавливать налоговые льготы в части сумм, зачисляемых в местные бюджеты. Приведенная упразомочивающая норма Федерального закона фактически не добавляет муниципальным образованиям каких-то праз, которыми они до этого не обладали. Однако эта норма играет сзою роль, она указывает на субъект, который может осуществлять поддержку музейного дела, и тем самым обеспечивает полноту нормативно-правового регулирования вопросов музейного дела, она также указывает органам местного самоуправления на имеющиеся у них права и фактически рекомендует им оказывать помощь негосударственным музеям.
Подобные нормы нередки в законодательстве. Так, согласно Федеральному закону "О народных художественных промыслах" "органы местного самоуправления участвуют в решении вопросов сохранения, возрождения и развития народных художественных промыслов з соответствии с законодательством, в том числе посредством установления льгот по местным налогам".
Эти нормы законов ни к чему конкретно не обязывают муниципальные образования, при этом рекомендуемые действия органы местного самоуправления были бы вправе совершать и при отсутствии этих норм. "Можно делать то, что и так не запрещено делать" - вот условная формула управомочивагощей рекомендательной нормы закона. Казалось бы, нормативная ценность подобных установлений невелика, однако на практике подобные рекомендации оказывают помощь органам местного самоуправления в их правотворчестве, кроме того, они обогащают содержание закона. Использование таких норм особенно целесообразно в законах субъектов Федерации.
К числу рекомендательных норм следует отнести норму пункта 4 приводившейся в предыдущем параграфе данной главы статьи 11 областного закона "О местном самоуправлении в Архангельской области" : "к компетенции исполнительного органа местного самоуправления могут быть отнесены...". Муниципальные образования Архангельской области вправе самостоятельно определять компетенцию
исполнительных органов местного самоуправления с учетом рекомендаций областного закона. Если бы областной суд глубже разобрался с правилами построения и значением таких норм, может быть и не потребовалось бы признавать статью 11 областного закона противоречащей федеральному законодательству.
Целый ряд рекомендательных норм использован для указания на возможный порядок организации и деятельности исполнительных органов местного самоуправления в законах о местном самоуправлении Ивановской, Иркутской, Нижегородской, Ульяновской областей.
В чем различие двух рассмотренных видов неимперативных правовых норм? 3 степени категоричности их предписаний. Диспозитив-ная правовая норма устанавливает обязательное правило, которое должно безусловно соблюдаться, если в муниципальном образовании не будет принято иное правовое решение. Рекомендательная норма не может применяться до тех пор, пока она не получит подтверждения правовым актом муниципального образования.
При разработке новой редакции Закона Воронежской области "О местном самоуправлении в Воронежской области" были широко использованы оба указанных приема: и диспозитивные, и рекомендательные правовые нормы. Приведем несколько примеров.
Пункт 2 статьи 20:
"Уставом муниципального образования к компетенции представительного органа местного самоуправления могут быть отнесены:
1) назначение или утверждение должностных лиц местного самоуправления, указанных в уставе муниципального образования;2) утверждение порядка создания, реорганизации и ликвидации муниципальных предприятий, учреждений, организаций;3) утверждение порядка установления цен (расценок, тарифов) на продукцию (работы, услуги) муниципальных предприятий, учреждений, организаций, порядка распределения их прибыли и оплаты труда их сотрудников;4) установление порядка проведения конкурса по выбору банков для обслуживания органов местного самоуправления, муниципальных предприятий, учреждений, организаций;5) установление порядка отчуждения, внесения в уставный капитал юридических лиц, залога муниципального имущества;6) утверждение положения о порядке сдачи в аренду, передачи в безвозмездное пользование муниципального имущества;..." и т.д.
Пункты 3-5 статьи 22:
"3. ...Нормативные правовые акты принимаются большинством голосов депутатов от числа избранных в представительный орган местного самоуправления., если иное не установлено уставом муниципального образования.
4. Регламентом представительного органа местного самоуправления может быть предусмотрена возможность принятия правовых актов и иных решений представительного органа местного самоуправления путем тайного голосования.5. Правовые акты представительного органа местного самоуправления подписываются его председателем или иным лицом, указанным в уставе муниципального образования."
Пункт 1 статьи 28:
"1. Исполнительный орган местного самоуправления возглавляет его руководитель, действующий на основе единоначалия, если иное не предусмотрено уставом муниципального образования."
Статья 29:
"Уставом муниципального образования руководитель исполнительного органа местного самоуправления может быть наделен полномочиями :
1) осуществлять управление муниципальным хозяйством и социальной сферой, организовывать охрану общественного порядка и прав граждан;2) разрабатывать и вносить на утверждение представительного органа местного самоуправления структуру исполнительного органа местного самоуправления;3) разрабатывать и вносить на утверждение представительного органа местного самоуправления проекты местного бюджета, программ , планов экономического и социального развития муниципального образования, организовывать их исполнение;4} осуществлять в пределах своей компетенции общее руководство структурными подразделениями исполнительного органа местного самоуправления, предприятиями, учреждениями, организациями, находящимися в муниципальной собственности;5) организовывать и контролировать в пределах своей компетенции выполнение решений представительного органа местного самоуправления, собственных решений органами местного самоуправления, предприятиями, учреждениями, организациями, гражданами и должностными лицами на территории муниципального образования;..." и т.д.
Практика показала, что в принятых после вступления в силу указанного Закона новых редакциях уставов ряда районов Воронежской области 80-90 процентов неимперативных правовых норм Закона были преобразованы в императивные нормы устава. При этом разработчики уставов прекрасно поняли значение этих норм, ВОСПРИНЯЛИ их как помощь законодателя местному правотворчеству, осознанно решали, какие из них следует подтвердить в уставе муниципального образования. Исходя из этого, впоследствии неимперативные правовые нормы были использованы при разработке ряда других законов Воронежской области.
Подводя итог рассмотрению роли законодательного регулирования в установлении правовых основ местного самоуправления, необходимо сделать принципиальный вывод, касающийся иерархии правовых норм законов и актов муниципальных образований. Эта иерархия задана Конституцией РФ. Органы местного самоуправления обязаны соблюдать законы и руководствоваться их положениями при издании собственных правовых актов. В случае противоречия между положениями закона и нормативного правового акта муниципального образования должны применяться нормы закона. Однако из этого общего правила возможны исключения.
Первое исключение: в случае использования в законе рассмотренных нами неимперативных правовых норм. Здесь сам законодатель разрешает органам местного самоуправления отступать от положений закона, корректировать предлагаемые законом решения. Второе исключение: в случае временного правового регулирования законом вопросов, определение которых входит в компетенцию муниципальных образований. Такие нормы законов могут действовать в переходный период, до тех пор, пока органы местного самоуправления не смогут самостоятельно урегулировать данные вопросы. С появлением соответствующих нормативных правовых актов муниципальных образований временные нормы законов утрачивают силу. Такие нормы были подробно рассмотрены в § 3.3 настоящей диссертации.
Данный перечень исключений из установленной Конституцией иерархии между законом и нормативным правовым актом муниципального образования представляется исчерпывающим. Разумеется, если закон не вторгается в исключительную компетенцию муниципальных образований, нарушая тем самым положения Конституции или иерархически вышестоящего закона.
ГЛАВА 5. НОРМАТИВНЫЕ ПРАВОВЫЕ АКТЫ МУНИЦИПАЛЬНЫХ ОБРАЗОВАНИЙ В СИСТЕМЕ ИСТОЧНИКОВ МУНИЦИПАЛЬНОГО ПРАВА
§ 5.1. Уставы муниципальных образований
Устав - основной нормативный правовой акт, издаваемый в муниципальном образовании. Как уже отмечалось, Закон м0 местном самоуправлении в РСФСР" 1991 года впервые предусмотрел принятие местными Советами уставов (положений) о местном самоуправлении. Этот ИНСТИТУТ был во многом заимствован из правовой системы США, где муниципальные хартии в качестве центральных правовых документов самоуправляющихся территорий определяют основные организационные вопросы их ведения. Однако по российскому Закону 1991 года эти документы еще не играли важнейшей роли в установлении правовых основ местного самоуправления. поскольку Закон не определял значительных исключительных предметов правового регулирования уставов. Структура органов местного самоуправления задавалась Законом и была единой по всей России. Важнейшую роль уставов муниципальных образований в системе источников муниципального права определил лишь Федеральный закон "Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации" 1995 года.
Изучению особенностей этого вида нормативных правовых актов посвящено немало публикаций, хотя, на наш взгляд, единой окончательной оценки его функций и значения в теории пока нет. В работах В.И. Васильева и Е.С. Шугриной дан наиболее глубокий и подробный анализ этого вида нормативных правовых актов.1
