! Киселев В. Местное самоуправление - новые проблемы или пути выхода из кризиса?//Кодекс-ЮТО. 1997. №47. - С.2.
2) В правовом государстве органы власти, к которым относятся и органы местного самоуправления, осуществляют свою деятельность в пределах, установленных законом. Следует выявить содержащиеся в законе правовые нормы, в рамках которых осуществляется разграничение полномочий между государственными органами и органами местного самоуправления. Такими нормами являются:
• требование об организационной обособленности органов местного самоуправления от системы органов государственной власти (ст. 12 Конституции Российской Федерации)
• запрет на ограничение прав местного самоуправления, установленных Конституцией Российской Федерации и федеральными законами (ст. 133 Конституции Российской Федерации);
• запрет на осуществление местного самоуправления органами государственной власти и государственными должностными лицами (ч. 5 ст. 14 ФЗ от 28.08.95г. );
• ответственность органов местного самоуправления перед государством только в случае установления судом нарушения ими действующего законодательства (ст. 49 ФЗ от 28.08.95г. ).
Таким образом, вмешательство органов государственной власти в деятельность муниципалитетов сведено к минимуму. Это своего рода "дистанционный контроль". Когда соответствующие законы приняты, органы местного самоуправления могут действовать по собственному усмотрению до тех пор, пока они остаются в рамках закона. Закон - это основной инструмент воздействия государственной власти на органы местного самоуправления. Для государственной власти это обеспечивает гарантию того, что муниципалитеты будут функционировать в пределах тех установлений, которые определены принятыми этой властью законами.1 Для местного самоуправления это гарантия невмешательства в деятельность его органов государственных чиновников. Закон обеспечивает достаточную стабильность отношений между органами государственной и местной власти. Вероятность несоблюдения закона одной или обеими сторонами должна нейтрализоваться деятельностью прокурорской и судебной систем. В случае возникновения спора ситуация может быть разрешена независимой и непредвзятой стороной.
1 Селезнев Г.М., Гневко В.А. Закон, власть, политика. Государственный и местный уровень.-СПб, 1999.-С.21.3) Установив сферы взаимодействия и разграничения государственных и муниципальных органов и выявив правовые нормы, в рамках которых
осуществляется разграничение полномочий, представляется необходимым
определить возможные формы и способы взаимодействия.
Органы местного самоуправления наделены правом законодательной инициативы в законодательном (представительном) органе субъекта Российской Федерации (ч. 2 ст. 45 Федерального закона). Таким образом, процесс взаимодействия государственных и муниципальных органов может характеризоваться как законотворческий. Причем этот процесс носит обоюдный характер, так как, реализуя общегосударственные интересы, органы государственной власти регулируют деятельность местного самоуправления разрабатываемыми по собственной инициативе законами. Органы местного самоуправления при возникновении проблем, которые могут быть разрешены только государством, обращаются в органы государственной власти с законодательной инициативой и их обращения подлежат обязательному рассмотрению органами государственной власти (ч. 2 ст. 45 ФЗ от 28.08.95г. ).
Взаимодействие в форме законотворческого процесса позволяет гарантировать права и обеспечивать исполнение обязанностей сторон, так как процедуры рассмотрения и принятия законов строго регламентированы, а соблюдение принятых законов обеспечивается прокурорским надзором и деятельностью судебной системы.
В арсенале как государственных органов, так и органов местного самоуправления имеется немало механизмов взаимного влияния друг на друга. Так, местные сообщества и их органы местного самоуправления имеют возможность оказывать свое влияние на органы государственной власти через референдум и выборы, посредством своих депутатов в представительных органах государственной власти и права на законодательную инициативу своих представительных органов, через различные формы общественного контроля, механизм отзыва депутатов и должностных лиц, обжалование решений и действий (или бездействия) государственных органов и должностных лиц в суд и через другие формы.
Органы государственной власти также располагают действенными механизмами влияния на органы местного самоуправления. К их числу относятся принятие законов и государственных нормативных актов, различные формы государственного контроля, прекращение полномочий органа и выборного должностного лица местного самоуправления в случае установленных судом нарушений ими действующего законодательства, обжалование решений органов и должностных лиц местного самоуправления в суде и другие.
Вопросы, связанные с обеспечением наибольшей эффективности взаимоотношений и сотрудничества органов местного самоуправления и органов государственной власти - это вопросы определения и установления оптимального баланса полномочий между ними в интересах гражданского общества.
Кроме вопросов, подлежащих законодательному регулированию, существует значительное количество проблем, требующих оперативного взаимодействия государственных и муниципальных органов. Это проблемы, связанные с реализацией планов и программ комплексного развития, программ государственной поддержки местного самоуправления с исполнением органами местного самоуправления отдельных государственных полномочий, обеспечением исполнения взаимных обязательств государственных и муниципальных органов, в том числе и предварительная проработка законопроектов. Очевидно, что решение перечисленных проблем требует наличия определенных организационных структур, правовое положение которых должно быть закреплено в соответствующих нормативных актах.
Органы государственной власти заинтересованы в выработке и реализации государственной политики в сфере местного самоуправления. В связи с этим в структуру органов государственной власти (и федеральных и региональных) должны входить подразделения, взаимодействующие со сферой местного самоуправления. Законодательно право создания таких органов
обеспечивается п. "г" ст. 71, п. "н" ст. 72 и ст. 73 Конституции Российской Федерации.
В структуре органов местного самоуправления, определяемой населением в соответствии со ст. 131 Конституции Российской Федерации самостоятельно, могут создаваться органы, обеспечивающие взаимодействие муниципального образования с государством. Однако, учитывая специфику деятельности органов местного самоуправления, - в частности, управление муниципальным хозяйством, - более оправдано наделение высшего должностного лица (главы муниципального образования) полномочиями по представлению интересов муниципального образования в органах государственной власти.
Некоторые вопросы, входящие в сферу взаимодействия государственных и муниципальных органов, более эффективно могут быть решены при наличии органов, представляющих интересы и государства и местного самоуправления. Вследствие этого в ряде случаев имеет смысл создать совместные рабочие органы как временные (для решения существенных, но частных проблем), так и постоянно действующие. Поскольку предметы ведения системы государственных и муниципальных органов разделены, а вмешательство одних органов в деятельность других не допускается, порядок создания и деятельности совместных органов должен быть регламентирован соответствующими правовыми актами. Эти органы могут разрабатывать предложения для принятия решений органами государственной власти или органами местного самоуправления либо осуществлять управление реализацией совместных планов и программ, не принимая самостоятельных решений по проблемам, отнесенным к компетенции органов государственной власти или органов местного самоуправления.
Исходя из необходимости развития устойчивых горизонтальных связей муниципальных образований, чтобы не преодолевать трудности в одиночку, не совершать одних и тех же ошибок, федеральный законодатель предусмотрел возможность создания союзов и ассоциаций муниципальных образований (ст.
10 ФЗ от 28.08.95г.). Организационные структуры союзов и ассоциаций муниципальных образований (региональных и федеральных) могут стать организационной основой эффективного взаимодействия государственных и муниципальных органов.
Наиболее перспективными организациями, через которые государственные и муниципальные органы могут осуществлять эффективное взаимодействие, представляются общефедеральные и региональные ассоциации муниципальных образований. В рамках ассоциаций органы местного самоуправления могут более точно формулировать и доводить до сведения государственных органов их общие проблемы, для государственной власти ассоциации муниципальных образований - та организация, через которую можно обращаться одновременно ко всем её членам и вырабатывать согласованную политику в отношении местного самоуправления.
Чтобы более детально рассмотреть вопрос о разграничении полномочий между органами государственной власти Российской Федерации, субъектов Российской Федерации и органов местного самоуправления автор считает необходимым показать какие структурные подразделения образованы в Российской Федерации по осуществлению непосредственного взаимодействия с органами местного самоуправления.
В целях организации постоянного взаимодействия федеральных органов исполнительной власти с органами местного самоуправления и повышения качества разрабатываемых нормативных правовых актов по вопросам местного самоуправления в системе государственных органов исполнительной власти федерального звена создаются специальные органы, координирующие многоплановую работу по организации местного самоуправления. Первый подобный шаг был сделан Правительством Российской Федерации, которое 27 июня 1996 года приняло Постановление (№755 от (И) "О некоторых мерах по организации взаимодействия федеральных органов исполнительной власти с органами местного самоуправления". Данное Постановление предусматривает
образование в пределах установленной штатной численности и фонда заработной платы структурных подразделений федеральных исполнительных органов, специализирующихся на вопросах местного самоуправления. Постановление содержит перечень федеральных органов исполнительной власти, обеспечивающих организацию постоянного взаимодействия с органами местного самоуправления (17 министерств, 11 государственных комитетов и 4 федеральных службы). Это способствовало тому, что за последние 2 года усилилось конструктивное взаимодействие между органами местного самоуправления и органами государственной власти.
Управление по вопросам местного самоуправления Администрации Президента Российской Федерации.
В соответствии с Указом Президента РФ от 28 мая 1997 №587 (9) в Администрации Президента России на базе существовавшего ранее отдела создано самостоятельное подразделение - Управление по вопросам местного самоуправления, ставшее рабочим органом Совета по местному самоуправлению в Российской Федерации. Данным Указом было утверждено и положение об указанном Управлении.
В данном документе основными функциями Управления являются обеспечение деятельности Совета по местному самоуправлению в Российской Федерации и его рабочих органов, подготовка предложений Президенту РФ по вопросам местного самоуправления. Из указанных функций вытекают задачи управления. Они заключаются в подготовке материалов к заседаниям Совета по местному самоуправлению и предложений по проектам его решений, организации взаимодействия Совета с федеральными органами государственной власти, органами государственной власти субъектов Российской Федерации, органами местного самоуправления, их союзами и ассоциациям, а также с учреждениями и организациями при проведении государственной политики в области местного самоуправления; в участии в подготовке проектов федеральных законов по вопросам местного
самоуправления, вносимых Президентом Российской Федерации в Государственную Думу Федерального Собрания Российской Федерации в порядке законодательной инициативы, в согласовании проектов указов и распоряжений Президента РФ по вопросам местного самоуправления; в координации деятельности федеральных органов государственной власти и органов местного самоуправления по развитию сотрудничества с иностранными государствами, в обобщении практики применения федерального законодательства о местном самоуправлении. Для осуществления указанных функций Управление наделяется соответствующими полномочиями.
Общее руководство деятельностью Управления осуществляет секретарь Совета по местному самоуправлению в Российской Федерации, обязанности которого исполняет один из заместителей Руководителя Администрации Президента. Он утверждает структуру и штатное расписание Управления. Начальник Управления назначается на должность Президентом России по представлению Руководителя его Администрации. Заместители начальника Управления и иные сотрудники указанного органа назначаются на должность и освобождаются от должности Руководителем Администрации Президента РФ по представлению секретаря Совета по местному самоуправлению в Российской Федерации.
Начальник управления руководит деятельностью Управления, обеспечивая решение возложенных на данное структурное подразделение Администрации задач. Для этого он наделяется правом подписывать служебную документацию в пределах своей компетенции и издавать распоряжения по вопросам работы Управления. Таким образом, самостоятельность Управления является ограниченной, его деятельность полностью зависят от политики, проводимой Администрацией Президента Российской Федерации, непосредственно подчиняется её руководителю и Президенту Российской Федерации, которые влияют на функционирование данного структурного подразделения и расстановку его кадров. Доказательством этого служит и тот факт, что решения, принимаемые
Управлением, исходят от имени Руководителя Администрации или Президента Российской Федерации. Не следует забывать о том, что Управление - это рабочий аппарат Совета по местному самоуправлению в РФ, поэтому функции и задачи данного органа сводятся к подготовке заседаний Совета по местному самоуправления, для чего он взаимодействует с органами местного самоуправления.
Министерство региональной политики России.
Как положительный момент необходимо оценить тот факт, что в структуре федеральных исполнительных органов появился специальный орган, занимающийся вопросами региональной политики. В Правительстве С.Кириенко было создано Министерство региональной и национальной политики Российской Федерации, сформированное на базе Министерства Российской Федерации по делам национальностей и федеративным отношениям. В Правительстве Е.Примакова на базе двух федеральных органов исполнительной власти - Министерства региональной и национальной политики и Государственного комитета по вопросам развития Севера было образовано Министерство региональной политики Российской Федерации. Это давало основание полагать, что начнется системная работа по становлению и развитию государственной региональной политики, в том числе, и в части становления местных сообществ как субъектов территориального развития.1
Министерство региональной политики является федеральным органом исполнительной власти, обеспечивающим реализацию государственной региональной политики, упрочнение федерализма, гармонизацию межрегиональных отношений, контроль за развитием социально-экономических процессов в субъектах Российской Федерации и решение проблем выравнивания условий развития регионов, становление и развитие местного самоуправления.2
Лапин В. Местное сообщество и государство: состояние - 98 и цели - 99,/ЛГородское управление. 1999.Х° 1 .-С.34.
2.Постановление Правительства Российской Федерации "Об утверждении Положения о Министерстве региональной политики России" от 8 февраля 1999 года.
Согласно Постановлению Правительства РФ от 12 ноября 1998 года №1322 "Вопросы Министерства региональной политики РФ" в структуре Министерства образовано 6 департаментов по основным направлениям его деятельности. Ключевое место среди них занимает Департамент по проблемам местного самоуправления. Это первое подразделение исполнительной власти, которое непосредственно занимается вопросами местного самоуправления. Начальник департамента по своей должности является одним из заместителей министра региональной политики и назначается на должность и освобождается от должности председателем Правительства Российской Федерации. Положение о Департаменте и его структура утверждается Министром региональной политики. Он же является источником полномочий сотрудников Департамента по проблемам местного самоуправления - назначает их на должность и освобождает от должности, представляет особо отличившихся работников к награждению государственными наградами Российской Федерации.
В ведении Департамента находится обеспечение формирования правовых и организационных основ местного самоуправления, предложений по совершенствованию системы взаимодействия и координации федеральных и региональных органов исполнительной власти с органами местного самоуправления. В задачи Департамента входит координация деятельности органов исполнительной власти всех уровней, занимающихся вопросами местного самоуправления, анализ и обобщение их опыта работы, по разграничению предметов ведения и полномочий между федеральными Органами исполнительной власти, органов исполнительной власти субъектов РФ и органами местного самоуправления, взаимодействие с Советом по местному самоуправлению в Российской Федерации, Советом руководителей органов местного самоуправления при Правительстве Российской Федерации конгрессом муниципальных образований, а также органами государственной власти, занимающимися вопросами местной ветви власти. Другая задача состоит в инициировании разработки федеральных законов и нормативных
актов, касающихся местной ветви власти, предложений для формирования государственной политики в сфере местного самоуправления и основных направлений деятельности правительства Российской Федерации по её реализации.
Департамент наделен правом разрабатывать в целях создания условий для наиболее полной реализации принципов федерализма предложения по поддержке местного самоуправления как инструмента реализации государственной политики в сфере федеративных и региональных отношений, проектов законов, касающихся местной ветви власти, программ государственной поддержки местного самоуправления в Российской Федерации и участвует в их реализации. Рассматриваемое структурное подразделение Министерства региональной политики вправе запрашивать и получать от федеральных и региональных органов исполнительной власти материалы, необходимые для решения основных задач, стоящих перед ним, разрабатывать методические материалы и рекомендации, по вопросам входящих в его компетенцию. Кроме этого Департамент является ответственным за обеспечение деятельности Совета руководителей органов местного самоуправления при Правительстве РФ.
Другое направление деятельности Департамента - мониторинг процессов становления и функционирования местного самоуправления в Российской Федерации, изучение, обобщение и распространение положительного опыта в развитии и деятельности органов местного самоуправления, что должно способствовать интенсификации самого процесса формирования и эффективного функционирования местного самоуправления.
Важную роль в его деятельности играют разработка и реализация программ комплексной подготовки муниципальных служащих, поскольку сегодня кадровое обеспечение местного самоуправления, уровень профессионализма муниципальных служащих является одним из уязвимых мест в его развитии. Из всех федеральных органов государственной власти,
отвечающих за взаимодействие с органами местного самоуправления, данная функция юридически закреплена только за рассматриваемым Департаментом.
Следует отменить, что на Департамент возложено организационно-техническое обеспечение деятельности Совета руководителей органов местного самоуправления при Правительстве РФ. Данная функция схожа с функцией Управления по вопросам местного самоуправления, которое отвечает за подготовку заседаний Совета по местному самоуправлению в РФ. В отличие от Департамента, для которого данная функция является второстепенной, для Управления она является основной и пронизывает всю его деятельность.
Все выше сказанное и те полномочия, которые закреплены в Положении о данном Департаменте, свидетельствует о его важной роли, которую он играет, в том числе и во взаимодействии с органами местного самоуправления. Вместе с тем его самостоятельность ограничена. Доказательством этого служит тот факт, что данное структурное подразделение Министерства региональной политики России (как и рассмотренное выше Управление по вопросам местного самоуправления Администрации Президента РФ) не является юридическим лицом, не имеет права принимать решения, кроме решений носящих рекомендательный характер. Обязательные решения принимаются от имени Министерства. В целом объем полномочий Департамента представляется достаточным для того, чтобы оказывать положительное влияние на становление местных сообществ.
Комитет по вопросам местного самоуправления Государственной Думы Федерального Собрания Российской Федерации.
В структуре законодательной власти также образовано структурное подразделение, занимающееся проблемами местного самоуправления, - это Комитет по вопросам местного самоуправления Государственной Думы Федерального Собрания (в верхней палате парламента отсутствует комитет,
непосредственно занимающийся вопросами местного самоуправления). В его функции входит осуществление предварительного рассмотрения законопроектов, касающихся местной ветви власти и их подготовки к рассмотрению Государственной Думой, а также подготовка заключений по законопроектам и проектам постановлений, поступившим на рассмотрение Государственной Думы в части вопросов, касающихся местного самоуправления. Кроме этого участвуют в организации, проводимых Государственной Думой, парламентских слушаний, дают заключения и предложения по соответствующим разделам проекта федерального бюджета. В своих действиях рассматриваемый орган самостоятелен, принимает решения, носящие рекомендательный характер.
Комитет формируется на основе принципа пропорционального представительства депутатских объединений на срок не превышающий, срок полномочий Государственной думы данного созыва. Положение о рассматриваемом Комитете утверждается постановлением палаты. Следовательно, источником полномочий данного Комитета являются всенародно избранные депутаты Государственной думы.
Председатель Комитета и его заместители избираются (освобождаются от должности) по представлению фракций и депутатских групп депутатами нижней палатой парламента большинством голосов от их списочного состава. Состав Комитета также утверждается большинством голосов депутатов Государственной Думы. Соответствующие решения оформляется постановлением палаты. Существует одна оговорка - в состав Комитета по вопросам местного самоуправления, в прочем, как и в другие структурные подразделения Думы, не может быть избраны Председатель Государственной Думы и его заместители. Заседание Комитета считается правомочным, если на нем присутствует более половины от общего числа членов Комитета. В заседании комитета могут принимать участие с правом совещательного голоса депутаты Государственной Думы, не входящие в его состав. Кроме этого на
заседания могут быть приглашены эксперты, а также представители заинтересованных государственных органов и общественных объединений.
Для совместной работы над законопроектами, для выработки оптимального решения Комитет вправе создавать рабочие группы из числа членов данного Комитета, а также других депутатов государственной Думы, представителей государственных органов и иных организаций, привлекать экспертов для проведения экспертизы законопроектов.
Примером совместной работы является работа над законопроектом "Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации", разработанным Министерством по делам национальностей и региональной политики. Рабочая группа рассматриваемого Комитета была создана в июле 1994 года в соответствии с Постановлением Государственной Думы. Было рассмотрено большое количество предложений и поправок к проекту закона, поступивших как от Президента и Правительства РФ, федеральных министерств и ведомств, депутатов Федерального Собрания, органов государственной власти субъектов федерации, так и от органов должностных лиц местного самоуправления, общественных организаций, научных институтов. Всего при подготовке проекта ко второму и третьему чтению было учтено 2400 замечаний и предложений, в том числе около 1000 поправок от 87 субъектов законодательной инициативы. Таким образом, итоговый текст закона, принятый Государственной Думой, можно считать результатом первого опыта реальной совместной законодательной работы комитета по вопросам местного самоуправления и субъектов Федерации.
КООРДИНАЦИОННОГО-СОВЕЩАТЕАЬНЫЕ
ОРГАНЫ
Совет по местному самоуправлению в Российской
Федерации.
В Послании Президента РФ Федеральному Собранию 1997 года "Порядок во власти - порядок в стране" отмечалось, что важнейшее влияние на развитие и укрепление новой государственности России в предстоящие годы будут оказывать процессы, связанные с реформой местного самоуправления. От её успешного проведения во многом будет зависеть эффективное функционирование всех уровней и структур власти в РФ. В этой ситуации особое значение приобретает консолидирующая роль Президента РФ как гаранта конституционных прав граждан РФ.1
