138 Лаппо Г., Полян П. Закрытые города // Социологические исследования. 1998. № 2. С. 47-48.
К сожалению, сказанное пока не поддерживается российским законодательством. Закон от 28 ноября 1996 г. внес дополнительное
ограничение прав граждан: "ограничения на право ведения хозяйственной и предпринимательской деятельности, владения, пользования и распоряжения землей, природными ресурсами, недвижимым имуществом, вытекающие из ограничений на въезд и (или) постоянное проживание". Была введена в Закон о закрытом административно-территориальном образовании также новая статья: "Об особенностях приватизации, совершения иных сделок с недвижимым имуществом, находящимся на территории закрытого административно-территориального образования". Из этой статьи вытекает, что если граждане не проживают постоянно на территории закрытого образования или юридические лица не расположены на такой территории, то совершение соответствующих сделок "допускается по решению органов местного самоуправления закрытого административно-территориального образования, согласованному с органами государственной власти субъектов Российской Федерации и федеральными органами исполнительной власти, в ведении которых находятся предприятия и (или) объекты, по роду деятельности которых создано закрытое административно-территориальное образование".
Естественно, что вследствие данных законодательных установлений возможности развития местных сообществ путем привлечения инвестиций, сделок с недвижимостью резко снижаются, хотя это противоречит объективным интересам муниципальных образований. Но это еще раз свидетельствует о том, что вопросы определения состава местных сообществ должны разрешаться на уровне федерального законодательства.
Право на конституирование местного сообщества в форме муниципального образования предполагает, естественно, инициативность граждан в соответствующем процессе. Такая инициативность достаточно просто могла бы быть реализована в небольших поселениях. Но определенные инициативные формы могли бы быть выработаны и в крупных населенных пунктах. Задача государства, государственных органов - это
поощрение и содействие инициативе граждан. Однако, подчеркнем еще раз, местное самоуправление было просто декретировано и организовано государственными органами, прежде всего федеральными.40
Характерно, что инициативность граждан была практически исключена даже в тех случаях, когда в силу небольших размеров муниципальных образований, создаваемых вне привязки к ранее существовавшим административно-территориальным границам, такая инициатива могла бы быть должным образом оформлена. Так, например, был принят Закон Санкт-Петербурга от 29 декабря 1997 г. "Об учете мнения граждан при установлении и изменении границ муниципальных образований". Ст. 1 данного Закона говорит, что "установление и изменение границ муниципальных образований, в том числе при образовании, объединении, преобразовании или упразднении муниципальных образований, осуществляется с учетом исторических и иных местных традиций по инициативе граждан, органов местного самоуправления, а также органов государственной власти Санкт-Петербурга".41 Но в реальности никакого учета мнений граждан в процессе создания внутригородских муниципальных образований не производилось, формирование образований протекало по восьмидесяти двум муниципальным округам на основе Закона Санкт-Петербурга от 23 июня 1997 г. "О внесении изменений в законы Санкт-Петербурга "Об административно-территориальном устройстве Санкт-Петербурга" и "О структуре администрации Санкт-Петербурга".42
Вместе с тем, к отмеченному нельзя относиться только критически. Необходимо учитывать сложные политические и иные условия середины
90-х гг., а также то, что местное самоуправление возникало не исторически, как в западноевропейских странах, а формировалось как составная часть конституционного реформирования страны. Поэтому практическое отсутствие инициативности населения в формировании местного самоуправления надо рассматривать как общественный факт. Но очень важно, чтобы этот факт не послужил основанием для умаления инициативности граждан на последующих этапах развития местного самоуправления.2. Следующее солидарное организационно-муниципальное право -это право на непосредственное решение вопросов местного значения. Это право закреплено в части второй ст. 130 Конституции Российской Федерации: "Местное самоуправление осуществляется гражданами путем референдума, выборов, других форм прямого волеизъявления...*". Таким образом, в данном случае Конституция распространяет на местное самоуправление две исторические формы демократии --прямую и представительную, что соответствует части второй ст. 3 Конституции (элементу основ конституционного строя): "Народ осуществляет свою власть непосредственно, а также через органы государственной власти и органы местного самоуправления".
Конституционная норма части второй ст. 130 развивается в Главе IV Федерального закона от 28 августа 1995 г. под наименованием "Формы прямого волеизъявления граждан и другие формы осуществления местного самоуправления".
Данное наименование следует признать неудачным, поскольку остается непонятным, к какой же форме демократии относятся "другие формы осуществления местного самоуправления", если они не составляют прямого волеизъявления.
Глава IV Федерального закона включает статьи, относящиеся к местному референдуму, муниципальным выборам, собранию (сходу)
граждан, народной правотворческой инициативе, обращениям граждан в органы местного самоуправления, территориальному общественному самоуправлению. При этом ст. 27 Закона называется "Территориальное общественное самоуправление и другие формы участия населения в осуществлении местного самоуправления". А часть вторая этой статьи указывает: "Наряду с предусмотренными настоящим Федеральным законом формами участия населения в осуществлении местного самоуправления граждане вправе участвовать в осуществлении местного самоуправления в иных формах, не противоречащих Конституции Российской Федерации, настоящему Федеральному закону и иным федеральным законам, законам субъектов Российской Федерации".
В теории муниципального права, к сожалению, процитированные положения Федерального закона от 28 августа 1995 г. нередко всего лишь воспроизводятся, то есть в теории не делается попыток более подробно взглянуть на систему прав, закрепленных в главе IV, а соответственно и не указывается, какие же еще формы участия населения в осуществлении местного самоуправления могут иметь место.43
Представляется, что анализ главы IV Федерального закона от 28 августа 1995 г. позволяет сделать следующие выводы.
В Законе в принципе правильно сделано, что он не содержит исчерпывающего перечня форм прямого волеизъявления граждан. Сегодня трудно предположить, какие еще подобные формы могут быть использованы, но то, что Закон оставляет для этого необходимое пространство в наибольшей степени способствует активизации местной жизни, развитию самостоятельности местного самоуправления с организационной стороны. (Так, например, ст. 20 Устава города Ижевска относит к непосредственным формам демократии дополнительно к Федеральному закону от 28 августа
1995 г. митинги, демонстрации, шествия, пикетирования, опросы общественного мнения, собрания и конференции.)44
Другой вопрос, что названная глава недостаточно четко различает формы прямого волеизъявления и другие формы участия в осуществлении местного самоуправления. Но это вытекает как раз из того, что как законодательство, так и теория не проводят различия между солидарными и индивидуальными правами в сфере местного самоуправления.
Надо заметить, что формы прямого волеизъявления граждан при всей их, казалось бы, предпочтительности используются на практике крайне редко, хотя для местных сообществ сопутствующие таким формам организационные трудности, конечно, снижаются. Не слишком-то широкая практика использования названных форм приводит, на наш взгляд, и к тому, что законодательство в области использования форм непосредственной демократии может содержать много пробелов и противоречий.
В качестве примера внутреннего несоответствия в законодательном регулировании форм непосредственной демократии можно оценить соотношение местного референдума и собрания (схода) граждан.
По своей сути эти формы имеют одинаковую природу, хотя и различаются по внешним признакам, прежде всего порядку принятия решений. Но нельзя не видеть, что законодательство неодинаково подходит к регулированию соответствующих вопросов.
В Федеральном законе от 28 августа 1995 г. имеется специальная ст. 22 "Местный референдум". Однако существенное значение для местного референдума имеет и Федеральный закон от 19 сентября 1997 г. ""Об основных гарантиях избирательных прав и права на участие в референдуме граждан Российской Федерации". Ст. 13 данного Закона предусматривает, что на местный референдум не могут быть вынесены вопросы: а) о досрочном прекращении или продлении срока полномочий, приостановлении
осуществления полномочий органов местного самоуправления, а также о проведении досрочных выборов органов местного самоуправления либо об отсрочке указанных выборов; б) о формировании состава органов местного самоуправления, персональном составе органов местного самоуправления; в) об избрании, утверждении, о назначении либо о даче согласия на назначение на должность или на освобождение от должности депутатов и должностных лиц; г) о принятии или об изменении соответствующего бюджета, исполнении и изменении финансовых обязательств муниципального образования; д) о принятии чрезвычайных и срочных мер по обеспечению здоровья и безопасности населения.45
Вместе с тем в Федеральном законе от 28 августа 1995 г. имеется ст. 24 "Собрание (сход) граждан". В данной статье говорится следующее:
1. В муниципальном образовании для решения вопросов местного значения могут созываться собрания (сходы) граждан.2. Порядок созыва и проведения собрания (схода) граждан, принятия и изменения его решений, пределы его компетенции устанавливаются уставом муниципального образования в соответствии с законами субъектов Российской Федерации".
Из данной статьи ясно, что на проведение собрания (схода) граждан не распространяются те ограничения, которые установлены Федеральным законом в отношении местного референдума. Но столь же ясно, что собрание (сход) в небольших поселениях может, таким образом, рассматривать вопросы, которые не допускаются федеральным законодательством для вынесения на референдум. И это, возможно, по своему правильно, поскольку недопустимые для вынесения на местный референдум вопросы оказываются на практике весьма актуальными для жителей небольших поселений.46
Вследствие сказанного необходимо заключить, что право на непосредственное решение вопросов местного значения еще остается в законодательстве на декларативном уровне, в этой области возможны острые юридические конфликты. Недостаточное распространение практики реализации прямых форм волеизъявления граждан не означает, что в процессе правотворчества соответствующие вопросы не должны продумываться более тщательно.
3. В силу части второй ст. 8 Федерального закона от 28 августа 1995 г. ("Устав муниципального образования принимается представительным органом местного самоуправления или населением непосредственно") к предыдущему солидарному праву примыкает и право на обладание уставом муниципального образования. Однако надо иметь в виду, что порядок принятия устава муниципального образования - это процедурный вопрос, который не поглощает само право на обладание уставом.
Право на обладание уставом муниципального образования подчеркивает, что вопросы деятельности муниципального образования регламентируются особым актом.
Среди государствоведов принято, в частности, говорить, что в пределах своей территории уставы муниципальных образований выступают подобно конституции государства для всей страны или конституции субъекта федерации для этого субъекта. Нередко муниципальные уставы называются также миниконституциями47 или уподобляются конституциям в силу их учредительного характера.48
Однако такое наименование применимо к муниципальным уставам только с очень большой долей условности. Конституции все же подготовляются как оригинальные документы, отражающие правовые и
политические взгляды, господствующие в обществе на момент их разработки и принятия. Что же касается уставов муниципальных образований, то их содержание достаточно жестко определено ст. 8 Федерального закона от 28 августа 1995 г.
Индивидуализации муниципальных уставов препятствует и то, что в условиях форсирования муниципальной реформы в регионах стали разрабатываться различные "типовые" и "примерные" уставы.49 Такое явление вполне объяснимо в русле государственной и общественной поддержки местного самоуправления, но это опять-таки снижает значение инициативности граждан в организации местного самоуправления.
Ст. 8 (часть первая, п. 15) предусматривает, что в уставе муниципального образования указываются "другие положения об организации местного самоуправления, о компетенции и порядке деятельности органов местного самоуправления и должностных лиц местного самоуправления в соответствии с законами Российской Федерации и законами субъектов Российской Федерации". Однако следует усомниться в широких возможностях соответствующих полномочий муниципальных образований по индивидуализации содержания собственных уставов. Дело в том, что Федеральный закон не устанавливает какие-либо пределы нормативно-правовой регламентации местного самоуправления со стороны федеральных органов или органов субъектов Российской Федерации.
В результате можно заключить, что уставы муниципальных образований вписываются в единую иерархическую систему нормативно-правового регулирования. Их содержание по сути дела должно строиться по остаточному принципу: включать в качестве собственного волеизъявления местного сообщества лишь то, что не урегулировано на федеральном или
региональном уровнях. Об этом прямо свидетельствует требование соответствия федеральным и региональным законам. Это значительно снижает, на наш взгляд, роль уставов муниципальных образований как правовых актов локально-конституционного характера.
Думается, что в российском законодательстве должны быть четко определены предметы, по которым вообще не допускается вмешательство федеральных или региональных властей в муниципальную самостоятельность ни под видом установления общих принципов, ни каким-либо иным образом.
С другой стороны, необходимо заметить, что муниципальные уставы, говоря о вопросах местного значения, вслед за Федеральным законом от 28 августа 1995 г. в подавляющем большинстве ограничиваются воспроизведением перечня из части второй ст. 6 данного Закона. Такова, например, ст. 12 (часть первая) Устава города Краснодара.50 А в Уставе города Белгорода Белгородской области (ст. 11, часть первая) по предметам ведения местного самоуправления вообще дается лишь общая ссылка на Конституцию Российской Федерации, федеральное и региональное законодательство.51
Такая практика придает содержанию уставов муниципальных образований по сути дела исключительно организационное наполнение. Характерен, в частности, в этом плане Устав муниципального образования города Барнаула, в котором (ст. 1, часть первая) определяется, что Устав -"основной нормативный акт, регулирующий организацию и осуществление самоуправления населением Барнаула на территории города, свод правил по организации деятельности городской Думы и городской администрации, районных, поселковых и сельских администраций, иных органов и
должностных лиц". В части же второй ст. 1 устанавливается, что в развитие Устава разрабатываются и принимаются следующие документы:
регламент городской Думы;
регламент городской администрации;
положение о районной в городе администрации;
положения об отдельных органах Думы и администрации;
положения о системе территориального общественного самоуправления.52
Как видим, и определение Устава, и характер развивающих его документов всецело подчинены, так сказать, организационно-регламентарному пониманию.
В принципе это не должно удивлять, если учитывать, с одной стороны, именно организационный этап развития местного самоуправления в Российской Федерации, а с другой то, что огромный объем нормативного регулирования общественных отношений отдается федеральному и региональному законодательству. И все же полагаем, что в последующем, и особенно в крупных населенных пунктах, муниципальные уставы должны будут пополняться нормами социально-экономического плана, относящимися, например, к отдельным категориям населения или деятельности хозяйственных организаций. Это как раз и будет способствовать развитию муниципальных уставов в качестве локальных конституций.
