Автор отнюдь не рассматривает жестокие, репрессивные меры как панацею от преступности. Но представляется все же, что наказание должно соответствовать степени опасности совершенного преступления. И с этой точки зрения необходимо дальнейшее исследование связи между мерами уголовного наказания и количеством совершенных актов международного терроризма.
В качестве недостатка конвенционного механизма можно также
80. См.: Известия. 1988. 4 декабря.81. Необходимо отметить, что вообще пакистанское уголовное законодательство за подобные преступления предусматривает смертную казнь.82. Известия. 1991. 19 марта; 1993. 23 февраля.
- 121 -
отметить то, что ни одно из рассматриваемых соглашений не закрепляет приоритета требований какого-либо государства, но все они предусматривают возможность установления юрисдикций нескольких государств. В основном, такое право имеют следующие категории государств.
Во-первых, государство места совершения преступления (или государство регистрации воздушного или морского судна). Как правило, именно его интересы в наибольшей мере страдают в результате террористического акта.
Во-вторых, государство места нахождения предполагаемого преступника (если оно не выдает его по каким-либо причинам). Как свидетельствует практика, установление юрисдикции именно этого государства является наиболее реальным в силу объективных факторов. Во здесь нельзя не учитывать, что зачастую преступник отнюдь не случайно оказывается на территории именно той страны, где и происходит его задержание.
В-третьих, государство гражданства преступника. Этот вариант представляется самым неудачным в том случае, когда от совершения акта терроризма пострадали интересы другого государства.
В-четвертых, государство гражданства жертвы нападения террористов, думается, что, как и в первом случае, данное государство будет наиболее заинтересовано в действительно строгом наказании виновного.
С точки зрения ужесточения борьбы с актами международного терроризма оптимальным вариантом было бы закрепление приоритета требований за одним государством - чьи интересы (или интересы его граждан) в наибольшей степени пострадали от совершения преступления. Как считается в международной практике, им является государство места совершения преступления или государство граж
данства жертвы.
В "воздушных конвенциях", например, наиболее заинтересованным выступало бы государство регистрации воздушного судна. Советская делегация на Гаагской конференции предлагала закрепить приоритет юрисдикции таких государств, но к сожалению, не была поддержана. Некоторые западные исследователи назвали подобное предложение "драконовскими мерами", слишком жесткой и даже жестокой позицией (83). Цричину этого следует искать, видимо, в конфронтационных мотивах, которыми руководствовались в то время государства. Определенные страны ожидали, что угон самолетов будет иметь преобладающее направление "с Востока на Запад". И, являясь тогда в большинстве случаев именно государством места нахождения судна и предполагаемых преступников, эти государства могли бы устанавливать свою юрисдикцию над виновными и решать вопрос об их ответственности, исходя из политике-идеологической коньюктуры. Естественно, при таком подходе реальная борьба с терроризмом отодвигалась на задний план.
Но отвергались инициативы не только социалистических стран. При обсуждении этого вопроса в ИКАО США предложили закрепить общий принцип, что виновные в угоне самолетов подлежат обязательной выдаче во всех случаях. Но многие западноевропейские страны выступили против этого, заявив, что такая "абсолютная обязанность" была бы неприемлема для определенных государств, применяемых институт политического убежища (84).
Быть может, была еще одна причина, по которой государства
83. MoWhinney Е. Aerial Piracy and International Terrorism. Dordrecht,1987. P.132.84. CM. : Sochor E. Terrorism in the Sky... P. 316.
- 123 -
отказались от закрепления приоритета юрисдикции за какой-либо одной категорией государств. При совершении определенных актов международного терроризма подчас бывает трудно однозначно определить и закрепить нормативно, какое именно государство будет являться наиболее пострадавшим от данного преступления. Подобные ситуации имеют место, когда террористический акт исполняется на территории одного государства, но непосредственно направлен против интересов другого государства. Примером могут служить террористические убийства представителей ООП, совершенные в Париже антиарабскими группировками.
Но что не вызывает , на наш взгляд, сомнений, так это возражение против специально выделяемого права государства гражданства преступника устанавливать свою юрисдикцию. Не выступая государством места совершения преступления или государством гражданства жертвы, данное государство не представляется непосредственно пострадавшим от совершения террористического акта. Следовательно, оно не является наиболее заинтересованным в строгом наказании и не может его гарантировать.
В литературе было высказано мнение, что юрисдикция государства гражданства преступника только тогда имеет основания, когда ни одно из других государств не преследует его в судебном порядке ( что очень мало вероятно) или же когда государство придерживается принципа невыдачи собственных граждан (85). В качестве компромисса, вместо закрепления приоритета требований одного государства предлагается ввести иерархию юрисдикций: каждое
85. Blakesley Ch.L. Jurisdictional Issues and Conflicts of Jurisdiction // Legal Responses to International Terrorism. Dordrecht ,1988. P. 178.
государство получает право установить свою юрисдикцию лишь в случае отказа сделать это "вышестоящим" государством (86).
Ко пока сохраняется заложенная в конвенциях основа для возникновения конкуренции юрисдикций, могут возникать и возникают споры самого различного характера, механизм их разрешения был закреплен Токийской конвенцией и воспринят без каких-либо изменений всеми последующими соглашениями, применяемыми в области борьбы с международным терроризмом.
Напомним, что ст. 24 Токийской конвенции закрепляет следующее: "1. Любой спор ...,который не может быть урегулирован путем переговоров, по просьбе одного государства будет передаваться на арбитраж. Если в течение 6 месяцев со дня просьбы об арбитраже Стороны не в состоянии прийти к соглашению по вопросу об организации арбитража, по просьбе любой из этих Сторон, спор может быть передан в международный Суд в соответствии со Статутом Суда.
2. Каждое государство может ... сделать заявление о том, что оно не считает себя связанным положениями предыдущего пункта. ..".
Вполне вероятно, что на момент выработки рассматриваемой статьи Конвенции (1963 год) трудно было бы обойтись без данной оговорки, но очевидно, что в таком изложении статья не способствует эффективному действию рассматриваемых соглашений. При их подписании многие государства (в том числе и бывший СССР) делали оговорку в соответствии с пунктом 2 статьи. Причиной такой позиции, например, Советского Союза, помимо непризнания в течение долгого времени обязательной юрисдикции международного Суда ООН,
86. Blakesley Ch. L. Op. cit. P. 178-179.
было и возражение против одностороннего порядка передачи спора на рассмотрение в указанные органы. Но это был не совсем правильный подход. Если бы в Конвенциях было закреплено положение о необходимости обоюдного согласия государств, это дало бы еще один дополнительный повод на законных основаниях обходить выполнение данных актов. Ведь государства, которые не смогли (или не захотели) урегулировать спорный вопрос путем переговоров, должны были бы в таком случае прийти к единому мнению о необходимости разрешения своего спора в арбитраже или международном Суде. И если государство сознательно срывало процесс межгосударственных переговоров, оно также могло сорвать и передачу дела на рассмотрение в судебные органы. В результате складывалась ситуация, когда преступник долгое время избегал наказания при формальном соблюдении государством своим обязательств по договору.
Для предотвращения подобных ситуаций представляется необходимым исключить возможность такой оговорки и предусмотреть обязательность решений Суда для участвующих в споре сторон.
Следующий очень важный и спорный аспект - решение вопроса о выдаче и целый комплекс связанных с ней проблем (87).
Все соглашения, действующие в области борьбы с международ-
87. Подробнее о выдаче см.: Валеев Р. М. Выдача преступников в современном международном праве. Казань, 1976; Галенская JLH. международная борьба с преступностью. М. ,1972. С. 116-138. Александрович Т. Выдача преступников и ее значение в борьбе с международным терроризмом: Автореф. дис. ... канд. юрид. наук. М. ,1986; Павлова PL В. Выдача преступников как средство борьбы с уголовными преступлениями международного характера (Правовые проблемы): Автореф. дис. ...канд. юрид. наук. М. ,1984.
- 126 -
ным терроризмом, основаны на принципе aut dedere aut judicare, который характеризуется в международно-правовой литературе как принцип неотвратимости наказания, т. к. в случае невыдачи по тем или иным соображениям преступники должны понести ответственность по законам страны, на чьей территории их задержали. В конвенциях закрепляется обязанность государств в случае невыдачи "без каких-либо исключений" передать дело своим компетентным органам для целей уголовного преследования. Причем эта категория преступлений приравнивается к "любому обычному преступлению серьезного характера", применение специальных, особых мер по отношению к террористам не предусмотрено. И хотя государства и обязались применять "соответствующие меры наказания" к этим "любым обычным преступлениям серьезного характера", из этих весьма расплывчатых положений не следует с необходимостью тот факт, что наказание реально будет соответствующим. И, к сожалению, практика дает основания утверждать, что обязательства государств "наказать преступника не выполняются, т. к. принцип "выдай или суди" позволяет в определенных случаях предоставить виновным возможность уйти от ответственности" (88).
Более того, в международно-правовой литературе 70-х годов высказывалось мнение и о том, что сам принцип "выдай или суди" вовсе не должен рассматриваться как всегда означающий неотвратимость наказания и допускает отступления от него. "Ибо согласно последнему положению ст. 7 Гаагской конвенции все, что требуется от компетентных органов, - это принять решение таким же образом,
88. Cassese A. The International Community's "Legal" Response to Terrorism//Intern, a. comparative law Quart. 1989. Vol. 38. N 3.P.595; McV/hinney E. Op. с it. P. 48.
как и в случае любого обычного преступления серьезного характера в соответствии с законодательством данного государства" (89). Как полагает процитированный автор, это означает, что, если по мнению компетентных органов угон самолета продиктован политическими мотивами (или по каким-либо другим причинам наказание представляется "неподходящей мерой"), эти органы должны иметь право не возбуждать уголовное дело. Основания будут те же, по каким обычное уголовное законодательство и традиции данного государства позволяют воздержаться от наказания в случае "любого преступления серьезного характера", которое имеет политические мотивы или применение наказания в отношении которого нежелательно по тем же причинам.
Как видим, отброшен один из основных принципов толкования международных договоров, выработанных практикой: толкование должно способствовать достижению целей и задач договора, а не приводить к отрицательному правовому эффекту.
Поэтому необходимы дополнительные меры, обеспечивающие не только неотвратимость уголовного преследования, но и неотвратимость уголовного наказания. Представляется, что в качестве таковых могла бы выступать обязательная выдача лиц, обвиняемых в совершении актов международного терроризма, государству, наиболее пострадавшему в результате совершенного преступления.
Но для реализации данного положения (при условии его одобрения государствами) одновременно требуется закрепление приоритета требований такого государства.
Кроме того, институт обязательной выдачи ограничен рядом
89. Mankievicz R.The 1970 Hague Convention//Journal of Air Law and Commerce. 1971. Vol. 37. N 2. P. 205.
- 128 -
оговорок, выработанных международной практикой и признаваемых практически всеми государствами. Речь идет о таких основаниях отказа в выдаче, целью которых является не допустить двойного наказания за одно и то же преступление и пр. Но обоснованность применения некоторых из них к актам международного терроризма в современный период вызывает сомнения, а именно: принципа невыдачи политических преступников и принципа невыдачи собственных граждан.
Впервые исключение политических преступников из числа субъектов выдачи было закреплено в Договоре между Францией и Бельгией в 1834 г. Ив настоящее время данное положение содержится в абсолютном большинстве экстрадиционных договоров. Единого же критерия для определения политического характера преступлений не существует. Поэтому квалификация совершенного преступления в качестве политического зависит от усмотрения государства, на чьей территории оказался преступник. И это, естественно, не может не влиять на решение вопроса о выдаче, если возникает такая необходимость. К сожалению, ранее в практике государств были случаи, когда под прикрытием указанной концепции виновные в совершении актов терроризма избегали как выдачи, так и реального наказания. Поэтому просто необходимо нормативное закрепление нераспространения концепции политических преступлений на террористические акты международного характера (90). Представляется, что в совре-
90. В настоящее время рассмотрению вопроса о применимости концепции политических преступлений к актам международного терроризма значительное внимание уделяется в зарубежной литературе. См., например: Hannay W.MLThe Legislative Approach to the Political Offense Except ion//Legal Responses ... P. 115-127; Pyl Ch.H.The Political Offense Except ion//Там же. P. 181-202; Epps V.
менных условиях для этого существует реальная возможность"
Во-первых, в нормах национального права зачастую предусматривается, что допускается выдача и за преступления политического характера, если деяние представляет собой умышленное преступление против жизни (§ 3 Закона ФРГ о выдаче), чем в большинстве случаев и являются акты международного терроризма.
Во-вторых, государства уже предусмотрели изъятие из сферы действия принципа невыдачи политических преступников ряда действий, представляющих особую угрозу для международных отношений, всего международного сообщества в целом. Так, данный принцип и право убежища не распространяется на лиц, совершивших международные преступления (см., например, Декларацию о территориальном убежище 1967 г.). В договоре СФРЮ с ФРГ (1970) использовалась более общая формула: "В качестве политического или связанного с таковым деяния не рассматривается ... деяние, преследовать которое договаривающиеся государства обязались на основании международных конвенций" (ст. 3). Отказ в выдаче не распространяется на лиц, обвиняемых в совершении геноцида ( § 220а УК ФРГ, Конституционный закон Италии 1967 г. и др.). В Дополнительном договоре о выдаче между США и Великобританией (1985 г.) закреплено положение, согласно которому в целях выдачи не могут признаваться политическими особо опасные преступления (91).
Abolishing the Political Offence ExseptioiV/Там же. P. 203-217; Green L. С. Terrorism, the Extradition of Terrorists and the "Political Offence" Defence/ZGerm. yb. of intern, law. Berlin (west),1988. Vol.31. P337-371 и др.
91. Supplementary Treaty of Extradition between the U.S.
and the U.K. В кн.: McWhinney E. Aerial Piracy and International
Terrorism... P. 152-154.
- 130 -
В-третьих, государства согласились в том, "что терроризм не может быть оправдан ни при каких обстоятельствах" (см. резолюции ГА ООН по проблеме международного терроризма и документы СБСЕ ) (92).
Совершенно очевидно, что назрела необходимость заключить специальное соглашение, касающееся выдачи лиц, виновных в совершении преступлений, предусмотренных антитеррористическими конвенциями. ( На основе Типового договора о выдаче, принятого на VIII Конгрессе ООН по предупреждению преступности и обращению с правонарушителями, но закрепить более широкий крут обязательств государств по выдаче, учитывая особую опасность международного терроризма). И в частности, установить неприменимость концепции политических преступлений к данным категориям преступлений в целях выдачи и сурового наказания террористов.
Исходя из положения, что выдача виновных лиц государству, чьи интересы в наибольшей степени пострадали, будет способствовать повышению эффективности борьбы с международным терроризмом, было бы целесообразным также включить в подобное соглашение и указание о неприменимости принципа невыдачи собственных граждан к данным деяниям. Отдавая отчет в том, что реализация данного предложения является делом весьма непростым, хотелось бы все же высказать некоторые соображения в его обоснование.
В доктрине международного права имеются как сторонники, так и противники принципа невыдачи собственных граждан. Подробный разбор их взглядов дан в работе Р. М. Валеева о выдаче (93).
Как известно, принцип невыдачи собственных граждан в дого-
92. См. резолюции ГА ООН N 40/61, 42/159, 44/29, 46/51.93. Бадеев P.M. Указ. соч. С. 49-56.
- 131 -
ворной практике государств впервые был закреплен в 1736 г. в соглашении между Францией и Нидерландами. С тех пор данное положение является неотъемлемой частью национального законодательства и заключаемых международных договоров. Хотя законодательство некоторых стран при определенных условиях допускает отступление от этого принципа. Так, Конституция Италии запрещает выдачу итальянских граждан, но если иное прямо не предусмотрено международным соглашением (такая возможность была закреплена в договоре об экстрадиции между Италией и Израилем 1956 г.).
В принципе признается допустимость выдачи по требованию иностранного государства и граждан Великобритании. В то же время широкое распространение в договорах о выдаче, заключенных Великобританией с другими государствами, получила оговорка о праве сторон по своему усмотрению принимать решение об отказе выдать своего гражданина. (Такая оговорка содержится в 27 из 44 ныне действующих договоров о выдаче, заключенных Великобританией) (94).
США, как и Великобритания, традиционно придерживались позиции, что граждане государства, которому заявлено требование о выдаче, могут быть выданы наравне с иностранцами. Как следствие этого, США при заключении договоров о выдаче были против включения в них норм, запрещающие выдавать своих граждан. С тем, чтобы найти базу для договоренности с государствами, придерживающимися противоположных взглядов, США во многих случаях соглашались на включение в текст договоров дискреционной оговорки: стороны не брали на себя обязательство выдавать своих граждан и решение
