Судебно-арбитражная статист ика свидетельствует о росте количества дел данной категории, ежегодно рассматриваемых арбитражными судами Российской Федерации (с 716 дел, рассмотренных в 1995 г., до 8223 дел, рассмотренных в 2000г.) В 2000г. арбитражными судами было принято к производству 19041 заявление о признании должников банкротами, что на 44,2 % больше, чем в 1999 году.1 9
Ст. 143 АПК РФ предусмотрено, что эти дела рассматриваются арбитражным судом по правилам, предусмотренным АПК, с особенностями, установленными Законом о несостоятельности (банкротстве).
Пресс-релиз Высшего Арбитражного Суда РФ от 19.02.2001 г.// Российская юстиция. 2001. Ш. С.70.
Процессуальные нормы, регламентирующие порядок производства в арбитражном суде по делам о банкротстве, содержатся в главе III Федерального Закона "О несостоятельности (банкротстве)". Кроме того, отдельные процессуальные нормы, например, о вынесении судебных актов об отдельных действиях и возможности их обжалования, содержатся и в других главах, в частности, в статьях 133. 144, 148. 153, 157-159, 166. 168, 173, 174, 177. Согласно п.З ст. 28
Закона, правила главы III применяются, если иное не предусмотрено другими его главами.
Кроме того, особенности правового регулирования банкротства таких субъектов, как кредитные организации1811 и предприятия естественных монополий,181 регулируются другими федеральными законами, которые также содержат процессуальные нормы, регламентирующие производство по делам о банкротстве с участием указанных субъектов. Правила АПК РФ, таким образом, применяются при рассмотрении арбитражными судами дел о банкротстве, если иное не предусмотрено Законом о банкротстве или федеральными законами в отношении банкротства кредитных организаций и субъектов естественных монополий.
В данной работе не ставится задача подробно исследовать процессуальный порядок производства по делам о несостоятельности (банкротстве). Целью работы является рассмотрение особенностей производства по таким делам, а также выявление некоторых связанных с ним проблем подведомственности дел.
3.1. ОСОБЕННОСТИ ПРОИЗВОДСТВА ПО ДЕЛАМ О НЕСОСТОЯТЕЛЬНОСТИ (БАНКРОТСТВЕ)181 Федеральный закон от 24.06.1999 года М1122-ФЗ "Об особенностях несостоятельности (банкротства) субъектов естественных монополий топливно-энергетического комплекса"// Собрание законодательства РФ. 1999. Ст.3179.
Своеобразие производства по делам о несостоятельности (банкротстве) в арбитражном суде заключается, прежде всего, в том, что на арбитражный суд возложены функции хозяйственного руководства, присущие не судебной, а исполнительной власти. Так, арбитражный суд выносит решение о проведении внешнего управления имуществом должника, назначает арбитражного управ
ляющего предприятием-должником; утверждает размер выплачиваемого ему вознаграждения и производит авансовые выплаты этого вознаграждения; контролирует деятельность арбитражного управляющего (рассматривает и решает вопрос об утверждении отчета арбитражного управляющего, заслушивает последнего о ходе процедуры банкротства).
В то же время суд выполняет и судебные функции, разрешая возникшие в процессе рассмотрения дела разногласия по наличию, размеру и составу задолженности и очередности ее удовлетворения, рассматривая споры, связанные с признанием и защитой права собственности и других вещных прав в целях исключения имущества из конкурсной массы, признанием сделок недействительными и т.д.
182 Клеандров М.И. Указ. соч. С.6.
!!Ь Положение о Федеральной службе России по финансовому оздоровлению и банкротству, утв. Постановлением Правительства РФ от 4 апреля 2000 г. .\1> 301// Собрание законодательства РФ. 2000. № 15. Ст. 1597; Распоряжение ФСФО России от 27.08.1999 JN° 23-р "Об осуществлении сотрудниками Федеральной службы России по финансовому оздоровлению и банкротству надзора за деятельностью арбитражных управляющих"// Российская газета. 1999. №218.
Справедливо, что такое смешение функций, присущих исполнительной и судебной власти, предусмотренное Законом "О несостоятельности (банкротстве)", противоречит принципу разделения властей. Заслуживает, в этой связи, внимания высказанное в литературе предложение изменить редакцию Закона "О несостоятельности (банкротстве)" с тем, чтобы арбитражный суд при рассмотрении дела ограничивался вынесением определения о проведении внешнего управления, а само внешнее управление имуществом должника осушествля-лось оы органом исполнительной власти. "~ Такие функции целесообразно передать Федеральной службе России по финансовому оздоровлению и банкротству (ФСФО России), на которую законодательством возложено исполнение полномочий государственного органа по делам о банкротстве и финансовому оздоровлению организаций.1Sj
Назначение арбитражного управляющего, выплату ему вознаграждения и непосредственный контроль над его деятельностью должны осуществлять территориальные органы ФСФО России. По действующему Закону "О несостоятельности (банкротстве)" арбитражные управляющие назначаются арбитражным судом, причем, в некоторых предусмотренных Законом случаях, из числа лиц, зарегистрированных в арбитражном суде, что снижает беспристрастность судей при последующем разрешении разногласий с кредиторами или жалоб на действия арбитражного управляющего.
С другой стороны, полностью исключить арбитражные суды из процедуры назначения арбитражных управляющих было бы нецелесообразным. Несмотря на то, что деятельность арбитражного управляющего подвергается лицензированию, практика показывает, что не всегда арбитражные управляющие отвечают необходимым квалификационным требованиям, имеют достаточное образование и опыт проведения внешнего управления. Нередки случаи, когда лица, получающие аттестат арбитражного управляющего, не отвечают требованиям деловых и моральных качеств, действуют не в интересах должника и кредиторов, проводя интересы отдельных кредиторов или групп кредиторов, и при этом часто ведут судебные процедуры не на одном, а на нескольких предприятиях одновременно. Все это влечет низкое качество управления, факты расхищения основных фондов предприятия-должника, нарушение правил проведения торгов по продаже имущества и, как следствие, большое количество жалоб на действия управляющих. Арбитражные суды информируют о множестве проблем, связанных с формированием института арбитражных управляющих и их деятельностью.184
См.: Пресс-релиз Высшего Арбитражного Суда РФ от 19.02.2001 г.
Предварительное утверждение арбитражным судом кандидатуры арбитражного управляющего является необходимым, потому что в какой-то мере создает дополнительный барьер для некомпетентных и недобросовестных
управляющих. Такое утверждение должно предварять назначение арбитражного управляющего органами ФСФО России.
В то же время следует наделить арбитражные суды дополнительными полномочиями по отстранению арбитражных управляющих от управления имуществом должника по основаниям, предусмотренным в законе, независимо от решения собрания кредиторов. По действующему закону (ст. 116) в случае неисполнения или ненадлежащего исполнения конкурсным управляющим возложенных на него обязанностей арбитражный суд отстраняет конкурсного управляющего от исполнения им своих обязанностей и назначает нового конкурсного управляющего по ходатайству собрания кредиторов или комитета кредиторов. Таким способом можно было бы обеспечить баланс интересов всех кредиторов, независимо от количества принадлежащих им на собрании кредиторов голосов.
Предложения по изменению в этой части действующей редакции Федерального Закона "О несостоятельности (банкротстве)" сформулированы в Приложении 2 к настоящей работе.
Территориальные органы ФСФО России должны также предварительно, до их передачи в арбитражный суд, рассматривать жалобы на действия управляющих, заявления арбитражных управляющих, в том числе о разногласиях, возникших между ними и кредиторами, а также разногласия между арбитражным управляющим и представителем работников должника.
Рассмотрение жалоб и разногласий должно происходить оперативно, в срок не более 10 дней, с применением упрощенной, не усложненной формальностями процедуры. Только в случае, если указанные жалобы и заявления не рассмотрены или заявитель не удовлетворен результатами рассмотрения, и разногласия не разрешены в указанный срок, они должны передаваться в арбитражный суд и рассматриваться в порядке, предусмотренном ст.55 Закона "О несостоятельности (банкротстве)".
Это было бы логичным, учитывая, что указанная Федеральная служба в соответствии со ст. 19 Закона аттестует арбитражных управляющих и выдает им лицензии, а также осуществляет в установленном законом порядке отзыв лицензий. Основанием для отзыва лицензии в силу ст.21 Закона является неисполнение или ненадлежащее исполнение арбитражным управляющим возложенных на него обязанностей, повлекшее убытки для должника или кредиторов. Информация о таких нарушениях может, в том числе, содержаться в жалобах на действия арбитражных управляющих, подаваемых в арбитражный суд.
Рассмотрение жалоб и заявлений должен выполнять лицензирующий орган ФСФО России, и процедура их рассмотрения должна быть максимально объективной и непредвзятой. В состав комиссии, решающей вопрос о выдаче лицензии, ее отзыве и рассматривающей жалобы и заявления, кроме сотрудников ФСФО, должны входить квалифицированные специалисты тех профессий, которые предполагают наличие специальных знаний, необходимых для эффективной деятельности арбитражного управляющего: юристы, экономисты, бухгалтеры, авторитетные представители деловых кругов, а также лица, имеющие значительный опыт антикризисного управления. Пункт 1 статьи 55 Закона предлагается изложить в следующей редакции:
"Заявления арбитражных управляющих, в том числе о разногласиях, возникших между ними и кредиторами, а также жалобы кредиторов о нарушении их прав и интересов, поданные в соответствии с настоящим Федеральным законом в ходе наблюдения, в ходе внешнего управления или в ходе конкурсного производства, рассматриваются государственным органом по делам о банкротстве и финансовому оздоровлению не позднее, чем в десятидневный срок со дня их поступления. О результатах рассмотрения указанных жалоб и заявлений заинтересованные лица извещаются письменно в пятидневный срок со дня принятия решения.
В случае, если заинтересованные лица не удовлетворены результатами рассмотрения жалоб и заявлений и принятыми по ним мерами, они вправе пе
редать указанные жалобы и заявления в арбитражный суд. Рассмотрение жалоб и заявлений осуществляется в заседании арбитражного суда не позднее чем в двухнедельный срок со дня их получения с извещением всех заинтересованных лиц о времени и месте судебного заседания.
По результатам рассмотрения указанных заявлений и жалоб арбитражным судом выносится определение".
Целесообразность внесения предлагаемых изменений в Федеральный закон "О несостоятельности (банкротстве)" подтверждает и практика арбитражных судов, которая выявила чрезвычайно низкую эффективность процедуры внешнего управления имуществом должника. В 1999 году по 1200 делам арбитражным судом была введена процедура внешнего управления, в результате проведения которой только в 66 случаях производство по делу было прекращено в связи с восстановлением платежеспособности должника. В 2000 году только 50 дел из 1100 было прекращено по данному основанию '".
Внесение в Федеральный Закон "О несостоятельности (банкротстве)" предлагаемых изменений будет способствовать формированию института арбитражных управляющих, отвечающих высоким деловым и моральным требованиям, а также снижению нагрузки на арбитражные суды, вынужденные при рассмотрении данной категории дел выполнять несвойственные им функции.
3.2. ПРИЗНАНИЕ НЕСОСТОЯТЕЛЬНЫМ (БАНКРОТОМ) ГРАЖДАНИНА
Закон Российской Федерации "О несостоятельности (банкротстве) предприятий" 1992 года предусматривал возможность признания судом несостоятельным должником (банкротом) только предприятие, под которым, согласно
18" См.: Яковлев ELB". Укрепление правопорядка и законности в экономике -важнейшая задача арбитражных судов. Р1зложение доклада'/ Вестник ВАС РФ. 2000. №4. С.9; Об итогах работы арбитражных судов в 2000 году// Вестник ВАС РФ. 2001. №5. С. 12.
преамбуле этого закона, понимались занимающееся предпринимательской деятельностью юридическое лицо, или не образующие юридического лица предприниматели, или гражданин - предприниматель. Рассмотрение дел о несостоятельности (банкротстве) было отнесено Законом от 19 ноября 1992 года к ведению арбитражных судов, которые, исходя из норм указанного Закона, а также из общего принципа подведомственности дел арбитражным судам, установленного ст.20 АПК РФ 1992 года, рассматривали дела о несостоятельности (банкротстве) организаций и индивидуальных предпринимателей.
В то же время в мировой практике дела о так называемом "потребительском" банкротстве граждан, то есть банкротстве, не связанном с предпринимательством, составляют значительную часть рассматриваемых судами дел о банкротстве. По свидетельству В.В. Витрянского, в развитых правовых системах банкротство рассматривается как благо для добросовестных граждан, позволяющее в один момент очиститься от долгов и начать все с начала. Согласно данным, приводимым В.В. Витрянским, в США из ежегодно рассматриваемых судами 800-900 тысяч дел по банкротству свыше 92 процентов составляют де-
1 и/
ла, связанные с банкротством граждан. 1
186 Витрянский В.В. Реформа законодательства о несостоятельности (банкротстве)// Вестник ВАС РФ. Специальное приложение №2, февраль1998. С.87, 95-96.
Действующий Закон "О несостоятельности (банкротстве)" 1998 года ввел этот новый для российского законодательства постреволюционного периода институт. Однако в настоящее время дела о банкротстве граждан, не являющихся предпринимателями, арбитражные суды не рассматривают, поскольку в статье 185 Закона "О несостоятельности (банкротстве)" предусмотрено, что нормы, закрепляющие возможность признания банкротом гражданина, не являющегося индивидуальным предпринимателем, будут введены в действие с момента внесения соответствующих изменений в ГК РФ.
Дореволюционное российское законодательство о банкротстве предусматривало возможность судебного признания гражданина несостоятельным должником (банкротом), причем независимо от того, связана ли была несостоятельность с его предпринимательской деятельностью.
Производство дел о торговой несостоятельности было регламентировано разделом третьим "О производстве дел о торговой несостоятельности" Устава судопроизводства торгового, в ст. 384 которого установлено, что все лица, впадшие по торговле в несостоятельность, подсудны, по своей несостоятельности, коммерческому суду. ' Отнесение конкретного дела к ведению общего окружного суда или коммерческого суда зависело от того, являлась ли несостоятельность торговой, то есть, была ли она связана с предпринимательской деятельностью лица. В тех местностях, где отсутствовали коммерческие суды, дела о торговой несостоятельности производились, согласно ст. 384 Устава, в окружных судах.
Разграничение несостоятельности торговой и неторговой, а значит и разграничение подведомственности дел коммерческим и общим судам, составляло значительную сложность. Современному отечественному законодателю удалось избежать этих трудностей, известных дореволюционной юридической практике, путем отнесения дел о несостоятельности исключительно к ведению арбитражных судов.
В то же время судебной практикой выявлен ряд других проблем в применении действующего закона о банкротстве, в том числе и по вопросам подведомственности. Не случайно в настоящее время законодательство о несостоятельности является одной из наиболее дискуссионных областей права. В плане совершенствования законодательства о банкротстве предлагается рассмотреть следующие проблемы.
' Устав судопроизводства торгового. Указ. изд. С.1140.
3.3. НЕКОТОРЫЕ ПРОБЛЕМЫ ПОДВЕДОМСТВЕННОСТИ, ВОЗНИКАЮЩИЕ ПРИ ПРИМЕНЕНИЯ ЗАКОНА "О НЕСОСТОЯТЕЛЬНОСТИ (БАНКРОТСТВЕ)"3.3.1. Условия возбуждения дела о несостоятельности (банкротстве)
Закон устанавливает минимальную задолженность, при наличии которой дело о банкротстве может быть возбуждено арбитражным судом. Требования к должнику - юридическому лицу в совокупности должны составлять не менее пятисот, а к должнику-гражданину - не менее ста минимальных размеров оплаты труда (ст.5 Закона "О несостоятельности (банкротстве)"). Аналогичный подход содержит законодательство Англии, где применяются количественные ограничители размера неисполненных обязательств (750 фунтов стерлингов) и США (5 тысяч долларов). 'L
Вообще, упрощение условий начала разбирательства по делу о несостоятельности стало общей тенденцией развития законодательства о банкротстве не только России, но и Германии, США, Англии и Франции.
Вместе с тем, такой подход, использованный в Федеральном законе "О несостоятельности (банкротстве)", не поддается однозначной оценке, поскольку на практике внешние признаки банкротства, предусмотренные указанным Законом (сумма задолженности и длительность просрочки исполнения денежного обязательства или обязанности по уплате обязательных платежей), можно обнаружить практически у любого российского участника имущественного оборота.
Действующий Закон о банкротстве, в отличие от Закона 1992 года, не предусматривает обязательный досудебный порядок урегулирования спора. Представляется, что отказ от этой нормы, который согласуется с общей тенденцией к упрощению процедуры возбуждения дела о банкротстве, был не вполне оправданным.
Степанов В.В. Несостоятельность (банкротство) в России, Франции, Англии, Германии. - М: Статут, 1999. С.57.
Во-первых, он способствует злоупотреблению правом со стороны кредиторов, возбуждающих дело о банкротстве, преследуя цель передела собственности. Наличие просроченной задолженности для таких кредиторов является благом, поскольку помогает достижению указанной цели.
Во-вторых, кредиторы, представляющие собой налоговые и иные уполномоченные органы государства, поставлены в неравные условия по сравнению с обычными кредиторами. К заявлению налогового или иного уполномоченного органа о признании должника - юридического лица банкротом должны быть приложены доказательства принятия мер к получению задолженности по обязательным платежам в установленном федеральным законом порядке (п.2 ст.39 Закона "О несостоятельности (банкротстве)").
В связи с этим обоснованно предлагается ввести в законодательство о банкротстве правило о том, что заявление о признании несостоятельным (банкротом) может быть подано кредитором в арбитражный суд только после предъявления им требования к должнику по денежному обязательству в общем исковом порядке и при наличии доказательств, что вступившее в законную силу решение суда не может быть исполнено в порядке исполнительного произ-
1S9
водства.
Это правило поставило бы всех кредиторов в равные условия, определяющие возможность возбуждения дела о банкротстве, позволило бы исключить необоснованное возбуждение таких дел, а также обеспечило бы защиту должников от злоупотреблений со стороны кредиторов, единственной целью возбуждения дела для которых является передел собственности, завладение имуществом должника.
Витрянский В.В. Пути совершенствования законодательства о банкротстве Вестник ВАС РФ. 2001. №3. С.93-94.
3.3.2. О подведомственности арбитражному суду дел по искам неимущественного характера к должникам, признанным банкротами
Одна из проблем, возникших в судебной практике в связи с рассмотрением арбитражными судами дел о несостоятельности (банкротстве), - вопрос о возможности предъявления к банкроту требований неимущественного характера или имущественного характера, но не по денежным обязательствам.
Ранее действовавший Закон "О несостоятельности (банкротстве) предприятий" прямо говорил об имущественных требованиях кредиторов к должнику, указывая в преамбуле, что конкурсным кредитором является физическое или юридическое лицо, имеющее имущественные требования к должнику и не являющееся носителем залоговых нрав. Статья 18 этого закона прямо устанавливала, что с момента открытия конкурсного производства только в его рамках должнику могут быть предъявлены все претензии имущественного характера.
Действующий Закон "О несостоятельности (банкротстве)" содержит аналогичное правило, которое сформулировано по-иному и предусматривает, что с момента принятия арбитражным судом решения о признании должника банкротом все требования к должнику могут быть предъявлены только в рамках конкурсного производства (п.1 ст.98). Пунктом 4 ст. 1 1 указанного Закона также предусмотрено, что с момента принятия арбитражным судом к производству заявления о признании должника банкротом кредиторы не вправе обращаться к должнику в целях удовлетворения своих требований в индивидуальном порядке.
Не вызывает сомнений, что это правило отвечает основным принципам и цели конкурсного производства, которая может быть достигнута только в том случае, если все имущество должника будет разделено между всеми его кредиторами и будет полностью исключена возможность преимущественного удовлетворения требований одних кредиторов перед другими. "Устранение случайных преимуществ одних кредиторов составляет главное превосходство кон-
