венных изоляторах, соблюдение норм жилой площади, законности водворения осужденных в штрафные изоляторы и помещения камерного типа, состояние инженерно-технических средств охраны, прилегающих к основному ограждению территорий (15-метровой и 50-метровой полосы), экипировки. Проверяются путем опроса знание нормативных документов, профессиональные навыки и морально-психологическое состояние личного состава, а также морально-психологический климат среди осужденных.
После обхода руководитель территориального органа совместно с присутствующими работниками своего аппарата и учреждения проводит прием по личным вопросам: сначала осужденных, как правило, в жилой зоне, а затем сотрудников в административном помещении учреждения. О времени приема сотрудники и осужденные оповещаются заранее путем письменного объявления и по громкоговорящей связи.
Завершается родительский день проведением оперативного совещания с участием представителей аппарата и руководителей отделов, служб, цехов, участков учреждения.
На этих совещаниях высказываются все замечания, выявленные в процессе обхода учреждения и личного приема сотрудников и осужденных, определяются и принимаются меры по устранению недостатков и совершенствованию деятельности учреждения. Подобные мероприятия имеют исключительно положительные результаты, так как позволяют на месте оперативно решать назревшие и требующие участия территориального органа вопросы, снимать периодически возникающую напряженность в коллективах осужденных, почувствовать им "родительскую" заботу со стороны руководства территориального органа. Описанная система позволила территориальному органу УИС Минюста России по Липецкой области на протяжении определенного периода 1996-2004 обеспечить стабильную работу всех подразделений, не допустить за это время чрезвычайных происшествий с участием больших масс осужденных (например, захватов заложников, убийств, преступлений особой тяжести), добиться снижения нарушений среди осужденных.
Непосредственное ознакомление с деятельностью исполнителей на местах, то есть сотрудников учреждений, где содержатся осужденные или следственно-арестованные, осуществляется путем проведения их инспектирования.
Комплексное инспектирование как метод контроля обеспечивает начальнику территориального органа получение наиболее полного представления о деятельности инспектируемого подразделения. Оно позволяет получить как бы срез или фотографию деятельности учреждения, всех его служб на момент проверки.
Это мероприятие трудоемкое и требует затрат (длительность инспектирования учреждения - до 10 суток). Рационально включать' в комиссию специалистов по каждому, без исключения, направлению деятельности. И для полноты достоверности результатов проверки необходимо, чтобы и председатель комиссии (как правило, это один из заместителей начальника территориального органа), и члены бригады были людьми принципиальными и требовательными, опытными, в совершенстве владеющими знаниями в проверяемом направлении деятельности. Члены комиссии должны уметь обеспечить устранение выявленных недостатков по возможности сразу в период проверки.
Начальник территориального органа УИС по возможности также должен принять участие в проверке и обязательно подвести итоги работы комиссии с наиболее полным участием руководящих сотрудников инспектируемого учреждения. Результаты проверок заносятся в журналы учета замечаний, предложений и недостатков в деятельности администрации учреждения. В ходе инспектирования целесообразно провести командно-штабные учения с привлечением сил и средств взаимодействующих органов.
Наиболее рационально деятельность учреждений и органов УИС представляется инспектировать по следующим основным направлениям:
- обеспечение выполнения требований федерального законодательства в сфере исполнения наказаний и содержания под стражей лиц, обвиняемых и подозреваемых в совершении преступлений;
- обеспечение правопорядка и законности в подчиненных учреждениях, профилактики правонарушений, режима исполнения и отбывания уголовного наказания в виде лишения свободы, безопасности персонала и осужденных, взаимодействия с правоохранительными органами в раскрытии преступлений;
- организация охраны и конвоирования осужденных;
- проведение воспитательной работы, образовательного и профессионального обучения осужденных, психологической службы;
- обеспечение трудовой занятости осужденных, принятие мер по изысканию дополнительных рабочих мест;
- финансовое состояние предприятий учреждений УИС Минюста России;
- обеспечение служебно-боевой готовности к действиям при чрезвычайных обстоятельствах;
- организация кадровой работы;
- организация медицинского обеспечения осужденных, санитарно-гигиенического состояния;
- соблюдение прав и законных интересов осужденных, подозреваемых и обвиняемых в совершении преступлений;
- работа с жалобами и иными обращениями граждан.
По результатам инспекторской проверки на основании акта персонал проверенного учреждения готовит план по устранению недостатков, выявленных в ходе проверки, который утверждает начальник территориального органа. Начальник территориального органа УИС, как правило, подводит итоги инспектирования на заседании коллегии или оперативном совещании инспектируемого учреждения.
В целях установления контроля за устранением недостатков, выявленных в ходе инспектирования, начальник управления территориального органа назначает контрольные проверки, которые проводятся, как правило, спустя 6-12 месяцев после инспекторской. Результаты проверки начальник территориального органа в обязательном порядке рассматривает на оперативном совещании.
Рациональным для усиления контроля за деятельностью подчиненных учреждений и подразделений для начальника территориального органа является проведение специальных целевых проверок по определенным направлениям деятельности (например, проверка деятельности оперативных служб; качества выпускаемой продукции; хозяйственной и финансовой деятельности учреждения - ревизия (проводится ежегодно); санитарно-эпидемиологического состояния учреждений). Результаты этих проверок также рассматриваются начальником территориального органа на очередных оперативных совещаниях для последующего определения мер по улучшению работы в конкретном направлении.
Важным средством (инструментом) для начальника территориального органа в выполнении управленческих функций является коллегия как организационно-распорядительный метод.
Коллегия позволяет сочетать в себе единоначалие в лице руководителя территориального органа (председателя коллегии) и коллективную форму управления в лице членов коллегии. Согласно Положению о коллегии территориального органа УИС в ее состав входят все заместители начальника территориального органа, начальник оперативного управления, а также наиболее опытные руководители подчиненных учреждений, как правило, один или два начальника учреждений.
Согласно Положению о коллегии:
- заседания коллегии ведет руководитель территориального органа УИС - председатель коллегии;
- плановые заседания коллегии проводятся, как правило, один раз в месяц. Неотложные вопросы могут рассматриваться на внеочередных заседаниях, назначаемых председателем коллегии как по своей инициативе, так и по предложению других членов коллегии;
- в случае необходимости заседания коллегии начальник территориального органа может проводить в расширенном составе с приглашением руководящего состава подчиненных учреждений и подразделений, а также с
-
выездом в учреждения, исполняющие уголовные наказания, следственные изоляторы, иные подразделения УИС;
- в рассмотрении вопросов на заседании коллегии могут принимать участие с правом совещательного голоса депутаты законодательного (представительного) органа субъекта Российской Федерации, руководители или ответственные работники органов государственной власти субъекта Российской Федерации, органов местного самоуправления, а также представители прокуратуры, суда, общественных объединений и организаций. На заседания коллегии могут приглашаться представители средств массовой информации, религиозных конфессий. Приглашенные на заседание лица присутствуют при рассмотрении только тех вопросов, на обсуждение которых они приглашены;
- лица, участвующие в заседаниях коллегии с правом совещательного голоса, могут с разрешения председателя коллегии выступать в прениях, вносить предложения, давать справки;
- повестка дня и порядок работы заседания уточняются и утверждаются в начале работы коллегии. Решения коллегии принимаются после всестороннего обсуждения по каждому вопросу повестки дня большинством голосов его членов, оформляются протоколом и объявляются приказом начальника территориального органа УИС;
- в случае несогласия с принятым решением член коллегии может изложить свое особое мнение в письменной форме, которое подлежит обязательному приобщению к протоколу заседания коллегии;
- по вопросам, представляющим взаимный интерес, могут проводиться совместные заседания коллегий территориального органа УИС и других правоохранительных органов и органов исполнительной власти субъекта Российской Федерации, например, с управлением здравоохранения. Совместное решение коллегий считается принятым, если оно принято в порядке, установленном каждой коллегией, участвующей в заседании. Такие решения также оформляются протоколами и объявляются совместными приказами руководителей.
-
Организационное обеспечение деятельности коллегии возлагается на организационно-инспекторский отдел.
Работа коллегии планируется на полугодие. На каждое заседание выносится, как правило, не более трех вопросов. Предложения в планы работы коллегии вносят в установленные сроки члены коллегии, руководители отделов и служб территориального органа, начальники подчиненных подразделений. Предложения должны содержать обоснование необходимости рассмотрения вопроса на коллегии с указанием сроков рассмотрения, подразделений-исполнителей и должностных лиц, ответственных за подготовку вопроса. На основании внесенных предложений организационный отдел готовит проект плана работы коллегии, который после предварительного согласования с заинтересованными подразделениями и заместителями начальника территориального органа по направлениям деятельности вносится для рассмотрения коллегией на последнем заседании, предшествующем планируемому периоду. Рассмотренный и утвержденный коллегией план работы доводится в недельный срок до членов коллегии и руководителей подчиненных подразделений. Подготовку материалов к заседанию коллегии осуществляют руководители подразделений, указанных в плане работы, а также сотрудники, которым специально поручена их подготовка.
Подразделения-исполнители представляют свои предложения подразделению, указанному в плане работы первым. Материалы к заседанию коллегии (проекты решений коллегии, приказов и других нормативных актов, справки, списки лиц, приглашаемых на заседание) представляются в организационное подразделение территориального органа УИС (отдела) не позднее чем за пять дней до заседания. В проекте решения коллегии по обсуждаемому вопросу должны быть указаны в краткой форме конкретные задачи и механизм их реализации, а также сроки и лица, ответственные за исполнение. Проект решения представляется согласованным и завизированным руководителями подразделений и служб, которые упоминаются в проекте. Проекты приказов и других нормативных актов согласовываются с юридической
службой территориального органа. В случае возникновения разногласий, иных оценок по проектам решений коллегии они излагаются в отдельной записке, прилагаемой к проекту. При представлении слабо подготовленных материалов к заседанию коллегии начальник территориального органа УИС вправе исключить из повестки дня обсуждаемый вопрос с указанием в протоколе причин срыва, а также виновных в этом исполнителей. Во время обсуждения вопроса сотрудники оргинспекторского отдела выполняют функции секретариата коллегии, ведут протокол. После обсуждения проект решения с учетом высказанных замечаний дорабатывается и утверждается приказом начальника территориального органа, затем рассылается всем заинтересованным лицам. Исполнение решений коллегии контролирует оргинспекторский отдел, периодически запрашивая у подразделений, ответственных за исполнение, необходимые справочные данные, и докладывает об этом руководителю территориального органа и его заместителю, курирующему данное направление деятельности. Решение коллегии и приказ начальника территориального органа, объявляющий решение, после внесения изменений и дополнений с учетом обсуждения на заседании коллегии визируются членами коллегии и подписываются ее председателем. При необходимости для доработки решения коллегии и нормативных документов устным распоряжением начальника территориального органа создается рабочая группа. Решение коллегии и приказ рассылаются в установленном порядке членам коллегии. Контроль за исполнением решений коллегии осуществляет организационно-инспекторский отдел.
На коллегиях рассматриваются наиболее важные вопросы и соответственно принимаются наиболее важные-управленческие решения, в их числе:
- утверждение перспективных планов и программ, текущих планов на полугодие, специальных годовых планов;
- вопросы деятельности отдельных направлений, например, организация трудового использования осужденных;
- вопросы подбора, комплектования и расстановки кадров;
-
- вопросы, предложенные для рассмотрения ФСИН, по исполнению его приказов, распоряжений;
- вопросы взаимодействия УИС с другими правоохранительными и государственными органами и общественными организациями;
- обсуждение результатов работы УИС в субъекте Федерации за определенный период, квартал, полугодие, год;
- обсуждение результатов инспектирования территориального органа, а также подчиненных ему учреждений;
- заслушивание отчетов руководителей отделов, служб территориального органа и подчиненных ему подразделений и учреждений.
Используя коллегию в интересах дела и взаимодействуя с ее членами, начальник территориального органа проводит в жизнь свои решения по перспективным и текущим вопросам, осуществляет кадровую политику, поскольку на заседаниях коллегии утверждаются вновь назначенные руководители подразделений территориального органа и подчиненных ему учреждений.
Рассматривая результаты работы по направлениям деятельности территориального органа или подчиненных подразделений, учреждений, начальник управления вносит наряду с другими членами коллегии предложения по совершенствованию организации работы и ответственности руководителей за допущенные просчеты. Решения принимаются открытым голосованием членами коллегии. Результаты голосования придают весомость и авторитетность предложениям первого руководителя. Но для того чтобы добиться положительного эффекта, необходимо принимаемые решения тщательно взвешивать, обосновывать в правовом отношении. Если проектируемые решения слишком радикальны (например, решение об освобождении от занимаемой должности руководителя подчиненного подразделения, учреждения), то будет рациональным для начальника территориального органа предварительно согласовать эти предложения с другими членами коллегии, как персонально с каждыми, так и со всеми сразу, пригласив их на совещание. Узнав предварительно мнение членов коллегии по предлагаемому решению, внеся необ
ходимые коррективы, председатель коллегии в период проведения заседания коллегии без каких-либо сомнений и колебаний оглашает их и получает коллективное "добро" на дальнейшее исполнение.
Таким образом, коллегия как метод административного воздействия позволяет сочетать единоначалие руководителя территориального органа с коллективной формой управления в лице членов коллегии. При этом принимаются наиболее взвешенные, продуманные решения, которые затем, как правило, полностью выполняются, при этом достигается наилучший результат.
Для совершенствования работы коллегии и повышения ее эффективности автор считает необходимым дополнить перечень рассматриваемых вопросов проблемами, связанными:
- с определением стратегии развития уголовно-исполнительной системы в регионе;
- организацией внедрения в практику работы новых достижений, научных разработок, передового опыта;
- совершенствованием структуры уголовно-исполнительной системы региона;
- социальным обеспечением сотрудников.
Также следует чаще практиковать проведение совместных с другими правоохранительными органами коллегий, на которых рассматриваются вопросы повышения эффективности взаимодействия.
Как правило, два-три раза в месяц при начальнике территориального органа проводятся оперативные совещания, которые также являются организационно-правовой формой административно-распорядительного метода. В состав оперативного совещания входят только начальник и его заместители. Оперативное совещание рассматривает, как правило, вопросы меньшего масштаба, чем коллегия, то есть тактического плана. В основном это отчеты руководителей отделов, служб территориального органа и учреждений о направлениях деятельности. При рассмотрении специальных планов работа строится на
основе заслушивания подготовленных справок, решений, протоколов. Принятие и утверждение происходит аналогично подготовке коллегий и осуществляется отраслевой службой, отделом территориального органа.
При рассмотрении специфичных вопросов, имеющих узкую направленность (например, вопросы строительства, производственные вопросы, вопросы оперативной деятельности, состояния охраны, работы с кадрами), начальник территориального органа практикует проведение целевых оперативных совещаний, на которые приглашаются сотрудники только тех служб, которые при-частны к их решению. Присутствие расширенного состава сотрудников этих отделов, включая рядовых инспекторов, инженеров, врачей, психологов, позволяет руководителю досконально разобраться в ходе исполнения решения, выявить подлинные причины, препятствующие успешному решению. Протоколы принимаемых решений оформляет оргинспекторский отдел в обозначенном ранее порядке. Такие совещания начальник территориального органа проводит, как правило, еженедельно, планируя их при составлении плана на предстоящую неделю в соответствии с месячным планом работы.
В деятельности ряда территориальных органов, в том числе Липецкой области, начальник территориального органа широко практикует проведение выездных оперативных совещаний. На них рассматриваются результаты работы учреждения, на базе которого проводится совещание. Могут обсуждаться итоги работы этого подразделения за определенный период, а также специальные вопросы, вытекающие из приказов ФСИН и территориального органа УИС, а также планов работы и программ.
Выездные оперативные совещания, как правило, сопровождаются проведением практических занятий, в ходе которых руководители других подразделений на практике знакомятся с передовым опытом. Теоретические занятия, подкрепленные практическими результатами, более убедительны и дают наибольший эффект. В ходе проведения выездных оперативных совещаний и практических занятий проявляются способности руководителей, начальников отделов и сотрудников учреждения, где проводится оперативное совещание. Из
числа сотрудников учреждений, положительно себя зарекомендовавших, руководство территориального органа формирует резерв на выдвижение на руководящие должности в учреждениях.
Одной из форм организационно-распорядительного метода управления, позволяющей начальнику территориального органа оперативно решать текущие вопросы и контролировать ход их решения, обеспечивать координацию и взаимодействие всех служб, отделов территориального органа управления и подчиненных учреждений, является проведение ежедневных селекторных оперативных совещаний. Они проводятся в оборудованном громкоговорящей связью конференц-зале в течение 30-45 минут в начале рабочего дня. На совещании присутствуют заместители начальника территориального органа и начальники ведущих управлений и отделов (тылового, финансового, медицинского, производственного, оргинспектиорского отделов, отдела оперативного управления, а также службы главного инженера). Начальники подразделений, используя абонированные каналы связи, в том числе междугородной, в строго отведенное время в течение 2-3 минут докладывают об оперативной обстановке в учреждении за прошедшие сутки и ставят перед начальником территориального органа вопросы, которые на месте самостоятельно решить не могут (например, об отсутствии отдельных видов ресурсов: лекарств, продуктов, а также средств на их приобретение). Затем от руководителя соответствующего отдела поступает информация о возможностях территориального органа и предложения по решению этого вопроса. В данном случае диапазон решений может варьироваться от использования специальных резервов территориального органа УИС до обращений за помощью в соответствующие службы областной администрации на условиях последующего возврата долга или оплаты. Вопросы могут касаться всех видов деятельности учреждений, и начальник территориального органа УИС совместно с сотрудниками аппарата в течение этого же дня находит им решение.
По завершении оперативного селекторного совещания представитель оргинспекторского отдела доводит до участников селекторного совещания
вопросы, ранее поставленные начальником территориального органа на контроль, сроки исполнения по которым истекли. Начальники отделов или заместители начальника территориального органа по направлениям служб докладывают об окончательных и промежуточных результатах выполнения контролируемого вопроса. После этого принимается решение о последующих действиях служб в аппарате и учреждениях: выполнение мероприятия снимается с контроля в тех случаях, когда по ряду субъективных и объективных причин (например, из-за отсутствия необходимой суммы средств) контроль остается, и срок исполнения переносится на более поздний. Если причиной неисполнения является нерасторопность, некомпетентность лица, отвечающего за выполнение мероприятия, то руководитель отдела, службы или курирующий это направление работы заместитель начальника территориального органа получает от начальника территориального органа устное предупреждение, которое фиксируется в протоколе совещания оргинспекторским отделом. При наличии нескольких таких предупреждений начальник территориального органа может принять решение о привлечении этого сотрудника и руководителя к дисциплинарной или материальной ответственности: уменьшить размер премии по итогам работы за квартал или снизить процент надбавки за сложность и напряженность работы. После состоявшегося селекторного совещания сотрудники аппарата управления территориального органа, как правило, не отрывают начальника по вопросам своей компетенции, решают их самостоятельно, позволяя тем самым начальнику территориального органа сосредоточиться на других более важных перспективных вопросах, а также на проблемах взаимодействия с административными и правоохранительными органами, хозяйственными организациями в субъекте Федерации.
Если внимательно ознакомиться с объемом задач, решаемых территориальным органом УИС, а затем с функциональными обязанностями его руководителя, то можно сделать вывод, что практически все задачи и функции, решаемые и выполняемые территориальным органом, нашли свое отражение
в функциональных обязанностях начальника территориального органа. Существующая структура управления территориальным органом построена так, что изначально решение любого, даже второстепенного вопроса (например, этапирование осужденного в другой регион) в системе на уровне субъекта, осуществляется с участием начальника территориального органа. Также структура и подход к управлению обусловливают непомерно большой объем решаемых задач и сложность организационной функции начальника территориального органа. Безусловно, ему постоянно приходится работать с большими нагрузками. Продолжительность рабочего дня составляет не менее 12 часов в сутки. "Разгрузить" руководителя территориального органа возможно при использовании организационно-распорядительного метода делегирования полномочий. Делегирование полномочий подчиненным сопряжено с такой категорией, как норма управляемости, которая на каждом уровне управления имеет свое количественное выражение. Норма управляемости -это максимальное количество непосредственно подчиненных и подотчетных работников, деятельностью которых может успешно управлять один руководитель при конкретных организационно-технических условиях1. Количественное выражение нормы во многом зависит от таких факторов, как уровень управления, объем управленческой информации, специфики организации, сложности выполняемой функции. Учеными доказано, что норма управляемости на высших уровнях не должна превышать 7-8 человек.
1 См.: Меско ИМ., Альберт М., Хедоури Ф. Основы менеджмента. М.: Дело, 1992.
Для начальника территориального органа УИС эта норма составляет как минимум 17 человек и включает в себя 8 заместителей (а в отдельных областях их 10), 2 - помощников, отвечающих за определенное направление работы, специалиста по оргштатной работе и начальников управлений отделов (управление оперативно-техническое - "Л", главного бухгалтера, главного ревизора, начальника центральной санитарно-эпидемиологической станции, начальника военно-врачебной комиссии, начальника секретариата).
Такое количество непосредственно подчиненных сотрудников ведет к перегрузке руководителя.
Делегирование - это передача ряда функций, задач, полномочий и ответственности одного руководителя другому лицу - получателю.
Делегатор (тот, кто передает) не только перераспределяет функции, но и передает решение менее значительных проблем, необходимые для этого полномочия и сопряженную с ними ответственность, при этом сохраняя за собой контроль и общее руководство.
Идея делегирования была выдвинута П.П. Керженцевым еще в XX в. и получила развитие в трудах Б.М. Лазарева, который рассматривал эту проблему как переходную ступень к передаче полномочий нижестоящим органам.
По мнению таких авторов, как В.П. Галенко, А.И. Рахманова и О.А. Страхова, делегирование - это не только передача ряда функций, задач, полномочий и ответственности одного руководителя другому лицу -получателю, но и средство, с помощью которого осуществляется связь одного должностного уровня управления с другим1. Например, территориальным органом с первых дней приема функций охраны кадровое обеспечение исправительных учреждений младшим начальствующим составом было делегировано службе кадров учреждений. Тем не менее отдел кадров территориального органа УИС постоянно контролирует состояние комплектования этой категории сотрудников в учреждениях и при необходимости принимает меры по улучшению положения. В этом и заключается связь одного уровня управления с другим.
