надлежит "на стадии дознания и предварительного следствия (кроме производства по делам, подследственным прокуратуре) осуществлять не процессуальное руководство, а надзор за законностью мер по раскрытию преступлений, обеспечением всестороннего и объективного расследования, соблюдением прав всех участников процесса".
Считаем необходимым отметить, что важно изменить соответственно с предлагаемыми изменениями и саму структуру указанных Законов, для приведения их в соответствие с законами формальной логики.
Предложенные изменения Конституции и Федерального закона "О прокуратуре Российской Федерации", будучи принятыми позволят укрепить систему прокуратуры России, логичнее определить предмет и методы правового регулирования институтов надзора, избавиться от тавтологии, алогичности в законе, определить подлинное место в законе надзора за соблюдением прав и свобод человека и гражданина.
§2. Предмет прокурорского надзора за соблюдением прав и свобод человека и гражданина и предмет прокурорского надзора за соблюдением прав и свобод человека и гражданина в досудебных стадиях уголовного процесса.
Задачи и методика надзора.
В настоящее время регламентация и функций, и отраслей прокурорского надзора дается в одном Ш разделе Закона. Функция надзора "Прокурорский надзор за соблюдением прав и свобод человека и гражданина" (в формулировке Закона) законодателем значительно сужается и рассматривается в Законе фактически только в качестве отрасли, в практике называемой "общим надзором", то есть законодатель в соответствующей главе данного раздела вообще не регламентирует прокурорский надзор за соблюдением прав и свобод человека и гражданина в уголовном процессе. Как мы уже отмечали выше, 2-ая
глава Ш-го раздела Федерального закона "О прокуратуре Российской Федерации" регламентируя предмет надзора, не упоминает,
во-первых, о прокурорском надзоре за соблюдением прав и свобод человека и гражданина органами, осуществляющими оперативно-розыскную деятельность, дознание и предварительное следствие; органами и учреждениями, исполняющими наказания и применяющими меры принудительного характера; администрациями мест содержания задержанных и заключенных под стражу;
во-вторых, за соответствием правам и свободам человека и гражданина издаваемых ими правовых актов, а также за соответствием правам и свободам человека и гражданина решений, приговоров, определений и постановлений судов.
Такое положение отрицательно отражается на построении прокурорского надзора в целом во всей системе прокуратуры России.
В результате исследования мы пришли к выводу, что формулировкой части 1 главы 2-ой Ш-го раздела Закона "Надзор за соблюдением прав и свобод человека и гражданина", должна быть следующая:
Предметом надзора является
соблюдение прав и свобод человека и гражданина федеральными министерствами и государственными комитетами, службами и иными федеральными органами исполнительной власти; представительными (законодательными) и исполнительными органами субъектов Российской Федерации; органами местного самоуправления; органами военного управления; органами контроля, их должностными лицами; органами управления и руководителями коммерческих и некоммерческих организаций; органами, осуществляющими оперативно-розыскную деятельность, дознание и предварительное следствие; органами и учреждениями, исполняющими наказания и применяющими меры принудительного характера; администрациями мест содержания задержанных и заключенных под стражу;
соответствие правам и свободам человека и гражданина издаваемых ими правовых актов, а также соответствие правам и свободам человека и гражданина решений, приговоров, определений и постановлений судов.
Прокурорский надзор за соблюдением прав и свобод человека и гражданина в досудебных стадиях уголовного процесса является составляющей прокурорского надзора за соблюдением прав и свобод человека и гражданина, не составляя при этом самостоятельной отрасли надзора.
Предметом прокурорского надзора за соблюдением прав и свобод человека и гражданина в досудебных стадиях уголовного процесса является:
соблюдение прав и свобод человека и гражданина органами, осуществляющими оперативно-розыскную деятельность, дознание и предварительное следствие; администрациями мест содержания задержанных и заключенных под стражу
и соответствие правам и свободам человека и гражданина издаваемых ими правовых актов.
Прокурорский надзор за соблюдением прав и свобод человека и гражданина в досудебных стадиях уголовного процесса осуществляется в нескольких отраслях прокурорского надзора:
1) в надзоре за соблюдением Конституции Российской Федерации и исполнением законов, действующих на территории Российской Федерации, и соблюдением прав и свобод человека и гражданина органами, осуществляющими дознание и предварительное следствие;2) в надзоре за соблюдением Конституции Российской Федерации и исполнением законов, действующих на территории Российской Федерации, и соблюдением прав и свобод человека и гражданина органами, осуществляющими оперативно-розыскную деятельность;1) 3) в надзоре за соблюдением Конституции Российской Федерации и исполнением законов, действующих на территории Российской Федерации, и соблюдением прав и свобод человека и гражданина администрациями органов и учреждений, исполняющих наказание и применяющих назначаемые судом меры принудительного характера, администрациями мест содержания задержанных и заключенных под стражу;4) в уголовном преследовании в соответствии с полномочиями, установленными уголовно-процессуальным законодательством Российской Федерации;5) при координации деятельности правоохранительных органов по борьбе с преступностью.
Предмет прокурорского надзора за соблюдением прав и свобод человека и гражданина в досудебных стадиях уголовного процесса определяет задачи прокурорского надзора. Генеральный прокурор РФ и подчиненные ему прокуроры осуществляют надзор в досудебных стадиях уголовного процесса с тем, чтобы:
- ни одно преступление не осталось нераскрытым и ни одно лицо, совершившее преступление, не избежало установленной законом ответственности (данное положение осуществляется в том числе и в целях соблюдения прав и свобод жертв преступлений);
- соблюдались установленные законом порядок и сроки рассмотрения заявлений и сообщений о совершенных преступлениях;
- любое решение, принятое органами, осуществляющими дознание и предварительное следствие, органами, осуществляющими оперативно-розыскную деятельность, администрациями органов и учреждений, исполняющих наказание и применяющих назначаемые судом меры принудительного характера, администрациями мест содержания задержанных и заключенных под стражу, любое действие, совершенное этими органами, а также издаваемые ими правовые акты соответствовали
а) закону,
б) представлениям о справедливости, моральным и правовым воззрениям общества;
- задержание граждан по подозрению в совершении преступления производилось не иначе как в порядке и по основаниям, установленным законом;
- никто не подвергался незаконному и необоснованному привлечению к уголовной ответственности и/или иному незаконному и необоснованному ограничению в правах;
- никто не подвергался аресту без судебного решения или санкции прокурора;
- соблюдались установленные законом основания, порядок и сроки возбуждения и расследования уголовных дел, права участников уголовного судопроизводства и других граждан;
- при расследовании преступлений неуклонно соблюдались требования закона о всестороннем, полном и объективном исследовании всех обстоятельств дела, выявлялись как уличающие, так и оправдывающие обвиняемого, а также отягчающие и смягчающие его ответственность обстоятельства;
- выявлялись причины совершения преступлений и способствующие им условия, принимались меры к их устранению в соответствии с законом.
Надзор за соблюдением прав и свобод человека и гражданина и надзор за законностью в досудебных стадиях уголовного судопроизводства как две равнозначные функции прокурорского надзора в Российской Федерации осуществляются параллельно, но вместе с тем в неразрывной связи. Поэтому методика прокурорского надзора должна разрабатываться и строиться в строгом соответствии с указанными функциями-целями прокурорского надзора.
Осуществляя надзор за соблюдением прав и свобод человека и гражданина в досудебных стадиях уголовного судопроизводства в соответствии с действующим законодательством прокурор в пределах своей компетенции:
1) требует от органов дознания и предварительного следствия для проверки уголовные дела, документы, материалы, иные сведения о совершенных преступлениях, ходе и результатах проведенных дознания и предварительного следствия, а также установления лиц, совершивших преступления; проверяет исполнение требований закона о приеме, регистрации и разрешении заявлений и сообщений о совершенных или готовящихся к совершению преступлениях;2) рассматривает и проверяет заявления, жалобы и иные сообщения о решениях, принятых органами, осуществляющими дознание и предварительное следствие, органами, осуществляющими оперативно-розыскную деятельность, администрациями органов и учреждений, исполняющих наказание и применяющих назначаемые судом меры принудительного характера, администрациями мест содержания задержанных и заключенных под стражу, действиях, совершенных этими органами, а также изданных ими правовых актов, нарушающих права и свободы человека и гражданина;3) требует от руководителей и других должностных лиц указанных органов представления необходимых документов, статистических и иных сведений; выделения специалистов для выяснения возникших вопросов; проведения проверок по поступившим в органы прокуратуры материалам и обращениям, ревизий деятельности подконтрольных или подведомственных им организаций с представлением ему материалов и выводов;4) вызывает должностных лиц и граждан для дачи объяснений по поводу нарушений законов и прав и свобод человека и гражданина;5) разъясняет пострадавшим порядок защиты их прав и свобод;6) отменяет незаконные и необоснованные постановления, вынесенные следователем, органом дознания и нижестоящим прокурором, а также указания нижестоящего прокурора, изменяет принятые ими решения, принимает решение о мерах по устранению обнаруженных нарушений законности и прав и свобод человека и гражданина, а при необходимости и о постановке вопроса о мерах воздействия в отношении лиц, допустивших1)
нарушение; вносит представление руководителю органа следствия или дознания об устранении указанных нарушений и принятии необходимых мер с целью недопущения в дальнейшем;
7) принимает меры по предупреждению и пресечению нарушений прав и свобод человека и гражданина в досудебных стадиях уголовного процесса;8) возбуждает уголовные дела или отказывает в их возбуждении; прекращает либо приостанавливает производство по уголовным делам; дает согласие на прекращение уголовного дела следователем или органом дознания в тех случаях, когда это предусмотрено законом; утверждает или санкционирует протокол при досудебной подготовке материалов;9) требует и проверяет непосредственно у следователя или органа дознания дела, материалы и иные данные, относящиеся к расследуемому делу;10) участвует в производстве дознания и предварительного следствия, а в необходимых случаях лично выполняет отдельные следственные действия или производит расследование в полном объеме по любому делу;11) проверяет оперативно-розыскные дела, дает обязательные для органов дознания, органов осуществляющих оперативно-розыскную деятельность, следователей и нижестоящих прокуроров письменные указания о расследовании преступлений, об избрании, изменении или отмене меры пресечения, юридической оценке преступления, производстве отдельных следственных действий и розыске лиц, совершивших преступления, о направлениях расследования в целях соблюдения всесторонности, полноты и объективности исследования обстоятельств дела;12) поручает органам дознания исполнение постановлений о задержании, приводе, заключении под стражу, производстве обыска, выемки, розыске лиц, совершивших преступления, выполнение других следственных действий, а также дает указания о принятии10)
необходимых мер для раскрытия преступления и обнаружения лиц, их совершивших, по делам, находящимся в производстве органа дознания или следователя прокуратуры;
13) санкционирует производство обыска, наложения ареста на почтово-телеграфную корреспонденцию и ее выемку, отстранение обвиняемого от должности и другие действия следователя и органа дознания в случаях, предусмотренных законом;14) осуществляет надзор за законностью производства оперативно-розыскных мероприятий, соответствием их представлениям о справедливости, моральным и правовым воззрениям общества;15) продлевает срок расследования и содержания по стражей в качестве меры пресечения в случаях и в порядке, предусмотренных законом;16) проверяет и возвращает уголовные дела органам дознания и предварительного следствия со своими указаниями о производстве дополнительного или повторного расследования, а материалы, по которым отказано в возбуждении уголовных дел, на дополнительную проверку;17) устанавливает и продлевает сроки расследования в соответствии с законом; принимает решение об отстранении следователя или работника дознания от расследования, о передаче уголовного дела для расследования от одного органа к другому; разрешает споры о подследственности;18) рассматривает заявления об отводе следователя. Принимая решение об изъятии дела, передаче его другому следователю, по делам, подследственным следователю прокуратуры, прокурор сам принимает решение, кому из следователей поручить производство расследования. По делам, которые находятся в производстве следователя МВД или ФСБ, либо органа дознания или передаются прокурором в их производство, вопрос о том, кому персонально поручается расследование, решает соответствующий руководитель;19) принимает меры защиты потерпевшего, свидетеля и других лиц, участвующих в уголовном судопроизводстве;13) 20) принимает решение о прекращении уголовного дела;21) утверждает обвинительное заключение; направляет в суд уголовные дела или материалы по протокольной форме судопроизводства.
Осуществляя указанные полномочия, прокуроры используют предусмотренные законом и выработанные практикой формы прокурорского реагирования на установленные нарушения закона.
Прокурор имеет и иные полномочия в процессе расследования. При расследовании уголовного дела органами дознания, следователями органов внутренних дел, ФСБ, налоговой полиции прокурор не подменяет руководителей следственных подразделений и начальников органов дознания, а, осуществляя надзор за соблюдением законности, обеспечивает выполнение требований о полноте, объективности и всесторонности расследования, соответствием его представлениям о справедливости, моральным и правовым воззрениям общества.
Одновременно прокурор обладает правом осуществления надзора за соблюдением законов и прав и свобод человека и гражданина руководителями следственных подразделений, исполнением ими положений закона о самостоятельности следователя при расследовании, а также положений ст. 127 УПК РСФСР о полномочиях начальника следственного отдела.
Расследование любого уголовного дела проходит три этапа: "начальный, этап последующих следственных действий и завершающий"1. В ходе исследования мы не ставили перед собой цель исследовать все методические вопросы прокурорского надзора за соблюдением прав и свобод человека и гражданина в досудебных стадиях уголовного процесса. Мы остановимся на некоторых наиболее острых, на наш взгляд, вопросах методи
ки, разрешение которых необходимо для усовершенствования прокурорского надзора в указанных стадиях.
На начальном этапе расследования при осуществлении прокурорского надзора одной из центральных задач является обеспечение требовании закона о своевременности и обоснованности возбуждения уголовного дела, принятии неотложных мер по раскрытию преступления и выполнение требований ст. 118 РСФСР. Здесь надзор за расследованием тесно связан с организацией и методикой надзора за соблюдением законности при приеме, учете, регистрации и разрешении заявлений и сообщений о совершенных преступлениях2.
В приказе Генерального прокурора РФ №31 от 18.06.97 подчеркивается, что на данном этапе прокурор обязан: "Обеспечивать своевременную проверку законности решений следователей и дознавателей по каждому сообщению о преступлении. Не допускать промедления в возбуждении уголовного дела при очевидных признаках преступления, проведения не вызванных необходимостью проверочных действий. Отменять постановления о возбуждении дела в случае признания их незаконными. В соответствии с требованием п. 1 ст. 211 Уголовно-процессуального кодекса проводить проверки исполнения законов при приеме, регистрации, учете заявлений и сообщений о преступлениях не реже одного раза в месяц. В ходе проверок использовать сводки органов внутренних дел, сигналы средств массовой информации, обращения граждан, сведения медицинских учреждений и т.п. Результаты проверок анализировать. При выявлении нарушений порядка приема, регистрации, учета заявлений и сообщений о преступлениях, фальсификации материалов дослед-ственной проверки принимать меры по привлечению виновных лиц к ответственности вплоть до возбуждения уголовного дела"3.
Для совершенствования прокурорского надзора в данном направлении, по нашему мнению, необходимо законодательно закрепить порядок, обязывающий органы, осуществляющие предварительное следствие и дознание, не реже одного раза в неделю направлять прокурору сводные данные о поступивших заявлениях и сообщениях граждан, с указанием по какому вопросу было заявление, о сроках и характере рассмотрения. Таким образом, с одной стороны, усилится и ведомственный контроль за законностью при приеме, учете, регистрации и разрешении заявлений и сообщений о преступлениях, так как направление таких сводных данных будет требовать повышенного внимания со стороны руководства органов предварительного следствия и дознания, а с другой стороны, прокурорский надзор станет более целенаправленным и эффективным, так как надзирающий прокурор будет своевременно выявлять и реагировать на соответствующие нарушения. В этом случае и проводимые прокурорские проверки будут более качественны, так как прокурор будет работать в большей части с уже известным ему материалом.
Особо следует подчеркнуть важность обеспечения законности и обоснованности при решении вопросов о возбуждении уголовных дел и об отказе в возбуждении. Статья 108 УПК РСФСР гласит: "... Уголовное дело может быть возбуждено только в тех случаях, когда имеются достаточные данные, указывающие на признаки преступления". При этом вопрос о наличии или отсутствии состава преступления, всех его элементов, выяснение всех обстоятельств, подлежащих доказыванию, может быть решен лишь на основании результатов предварительного следствия.
Для решения задач, возникающих на этом этапе надзора, необходимо обеспечить своевременное получение информации о возбуждении уголовных дел, сообщений о различного рода происшествиях, по фактам которых обязательно возбуждение уголовных дел (обнаружение трупов с признаками насильственной смерти; исчезновение людей при наличии признаков, дающих основание считать, что они явились жертвами преступления; гибель людей при чрезвычайных обстоятельствах, на производстве и т.п.).
При осуществлении надзора следует обращать внимание на полноту представленных материалов; производство необходимых и в полном объеме следственных и оперативных действий; своевременность заведения дел оперативного учета; соблюдение требований уголовно-процессуальных норм при производстве действий, связанных с обнаружением и закреплением доказательств; законность и обоснованность задержаний в порядке ст. 122 УПК РСФСР, а также производство следственных действий, требующих санкции прокурора или суда.
Особое внимание на начальном этапе необходимо уделять своевременному привлечению соответствующих специалистов и направлению заданий оперативно-розыскным службам органов дознания, а также полному и качественному выполнению неотложных следственных действий, как на месте происшествия, так и вытекающих из первоначальных материалов по иным категориям дел.
Для решения названных задач необходимо законодательно закрепить порядок обязательного немедленного направления прокурору копий постановлений о возбуждении уголовного дела и об отказе в возбуждении уголовного дела всеми органами дознания и предварительного следствия без исключения. Прокурору целесообразно лично участвовать в проведении наиболее важных следственных действий (осмотре места происшествия по делам об убийствах: мест чрезвычайных происшествий, допросах очевидцев и т.п.), лично знакомиться с материалами дела на начальном этапе, а также с материалами, послужившими основанием для возбуждения уголовного дела.
Несомненно, возможно ознакомление по докладу следователя с материалами, собранными на месте происшествия и первичными материалами по проверке полученных там данных.
Генеральный Прокурор РФ подчеркивает особую значимость качественного прокурорского надзора за соблюдением прав и свобод личности на этом этапе, требуя "считать важнейшей обязанностью прокуроров защиту прав и законных интересов потерпевших от
