актам, решениям, действиям органов публичной власти и их должностных лиц не предъявляется требования специальной регистрации, что объясняется главным образом индивидуальным характером их содержания, адресацией конкретному лицу или органу и однократностью применения либо воздействия.
Исходя из того, что защита прав и законных интересов граждан и юридических лиц, нарушенных оспариваемым нормативным правовым актом, осуществляется арбитражным судом по существу опосредованно, поскольку способом защиты в этом случае является судебное признание оспариваемого правового акта недействующим, можно утверждать, что спор о праве по делам исследуемой категории лишь подразумевается, но не разрешается в ходе судебного разбирательства. Как уже было отмечено в литературе1, прекращая действие того или иного нормативного акта, арбитражный суд своим решением защищает не субъективное право как таковое, а специфический законный интерес субъекта, заключающийся в ограждении от возможного нарушения его права или создание необходимых юридических предпосылок для его защиты. Поэтому в случае признания арбитражным судом нормативного правового акта недействующим фактически и осуществляется защита субъективного права гражданина либо организации, оспаривавших данный правовой акт.
Следует отметить, что в описанной ситуации проявляется способ защиты нарушенных прав, предусмотренный ст. 13 ГК РФ. Одновременно необходимо уточнить, что оспаривание нормативных правовых актов "в
См., например: Никитин СВ. Проблемы прямого (абстрактного) контроля за нормативными актами в гражданском процессе // Система гражданской юрисдикции в канун XXI века: современное состояние и перспективы развития. Екатеринбург, 2000. С. 423; Попова Ю.А. Защита публично-правовых интересов граждан в судах общей юрисдикции. Краснодар, 2001. С. 27 и др.
чистом виде" означает разрешение непосредственно вопросов права52. На практике же, как уже было отмечено выше, предметом защиты по делам об оспаривании нормативных правовых актов является охраняемый законом интерес. Признав нормативный акт незаконным, арбитражный суд фактически защищает нарушенные оспариваемым нормативным актом права заявителя в сфере предпринимательской либо иной экономической деятельности.
Признание нормативных актов недействующими в арбитражном процессе на практике является и мерой судебного контроля за нормотворчеством органов государственной власти и местного самоуправления, их должностных лиц в сфере предпринимательской и иной экономической деятельности53, что, бесспорно, имеет большое значение в условиях становления и развития правового общества в современных условиях.
Несмотря на то, что новый АПК РФ содержит прямое указание на административный порядок судопроизводства при рассмотрении дел об оспаривании нормативных и ненормативных правовых актов, касающихся предпринимательской и другой экономической деятельности, в нем, так же как и в ГПК РФ, не содержится прямого регулирования процессуального порядка соответствующих действий. Таким образом, названные документы должны применяться к делам исследуемой категории путем расширительного толкования. До введения в действие нового АПК РФ это осуществлялось на практике во взаимосвязи со ст. 22, 35 Закона "О прокуратуре РФ" в редакции Федеральных законов от 17.10.95 г. и 10.02.99
г., в соответствии с которым судам было предоставлено право принимать к рассмотрению заявления прокуроров об оспаривании нормативных актов. В дополнение данного положения Постановлением Конституционного Суда РФ "По делу о проверке конституционности положений пункта 2 статьи 1, пункта 1 статьи 21 и пункта 3 статьи 22 Федерального закона "О прокуратуре Российской Федерации" в связи с запросом Судебной коллегии Верховного Суда Российской Федерации" № 6-П от 11.04.2000 г. было дано разъяснение о том, что полномочия прокурора обратиться в суд и полномочия суда рассмотреть требования прокурора о признании нормативного акта незаконным, основаны на толковании гл. 241 ГПК РСФСР и применении аналогии гражданского процессуального права и закона.
На это же обстоятельство указывали многие ученые, одновременно отмечая сложность дел об оспаривании правовых актов, недостаточную квалификацию судей судов общей юрисдикции, обусловленную их перегруженностью другими делами и несоответствием ряда норм гражданского процессуального законодательства достижению целей судопроизводства по разрешению дел рассматриваемой категории1. В этой связи следует еще раз подчеркнуть значимость новелл действующего АПК РФ, регламентирующих рассмотрение арбитражными судами дел об оспаривании нормативных и ненормативных правовых актов, связанных с осуществлением гражданами и организациями предпринимательской и иной экономической деятельности. Новый АПК РФ фактически делает очередной шаг в направлении выделения дел об оспаривании правовых актов в отдельную категорию дел, возникающих из административных и иных публичных правоотношений, что, несомненно, приведет к уточнению
процессуального порядка рассмотрения таких дел, а значит, к наилучшему достижению целей арбитражного судопроизводства, обеспечению прав и законных интересов граждан и организаций в области предпринимательства и другой экономической деятельности1.
В плане дальнейшего совершенствования отечественного законодательства, по нашему мнению, необходимо принять федеральный конституционный закон о разграничении полномочий Конституционного Суда РФ и иных судов, в частности арбитражных, что позволит точно определить в каких случаях дела об оспаривании нормативных актов относятся к подсудности, например, Высшего Арбитражного Суда РФ. Кроме того, в данном законе целесообразно установить круг необходимых доказательств, а именно письменных необходимых доказательств, поскольку именно они являются приоритетными по таким категориям дел при их разбирательстве в судебном порядке.
§ 2. Письменные доказательства по делам об оспаривании решений и действий (бездействия) судебного пристава-исполнителя
Согласно Федеральному закону от 21.07.97 г. № 119-ФЗ "Об исполнительном производстве" на службу судебных приставов возложена обязанность по принудительному исполнению актов различных органов и, прежде всего, органов суда. Исходя из этого, судебные приставы-исполнители наделены достаточно большим кругом полномочий, в том числе они вправе применять к лицам, участвующим в исполнительном производстве, определенные меры принуждения. Это в свою очередь означает, что участники процесса принудительного исполнения тех или иных актов юрисдикционных органов должны иметь право на защиту от применяемых к ним принудительных мер, а точнее от действий (бездействия) судебного пристава-исполнителя, в том числе путем предоставления письменных доказательств в рамках судопроизводства по гражданским (арбитражным) делам1.
Статья 90 Федерального закона "Об исполнительном производстве" указывает, что на действия судебного пристава-исполнителя по исполнению исполнительного документа, выданного арбитражным судом, или отказ в совершении действий, в том числе на отказ в отводе судебного пристава-исполнителя, взыскателем или должником может быть подана жалоба в арбитражный суд. Во всех иных случаях согласно закону жалоба подается в суд общей юрисдикции по месту нахождения судебного пристава-исполнителя.
Казалось бы, формулировка закона достаточно проста, и не должна вызывать на практике особых нареканий. Однако на самом деле
вышеописанная статья плохо сочеталась с конструкцией АПК РФ 1995 г., что было вызвано несколькими основными причинами. Во-первых, АПК РФ не содержал специальных указаний на то, каким образом необходимо рассматривать жалобы на действия (бездействие) судебного пристава-исполнителя, с привлечением каких доказательств (в том числе письменных доказательств). В связи с этим ряд авторов полагали, что жалобы на действия (бездействие) арбитражными судами не должны вообще разрешаться вследствие их неподведомственности, тем более что ст. 22 АПК РФ 1995 г. подчеркивала - арбитражному суду подведомственны экономические споры, возникающие из гражданских, административных и иных правоотношений (дела по жалобам в отношении деятельности судебных приставов-исполнителей экономическим характером не обладают)54.
Часть теоретиков и практиков считали, что подобные жалобы можно отнести к подведомственности арбитражных судов, поскольку п. 5 "другие дела" ст. 22 АПК РФ 1995 г. интерпретировался ими как охватывающий действия (бездействие) судебных приставов-исполнителей55. Такой подход справедливо критиковался, из-за слабой логико-терминологической конструкции: ставилось под сомнение, что суд созданный для урегулирования именно экономических споров обязан слишком широко интерпретировать собственную деятельность, распространяя ее на сугубо административные отношения, а значит привлекать соответствующие письменные доказательства56.
Последняя группа авторов, делала попытку оправдать возможность обжалования действий (бездействия) судебного пристава-исполнителя в арбитражный суд наличием закона "Об обжаловании в суд действий и
решений, нарушающих права и свободы граждан", который позволяет гражданам обращаться с соответствующей жалобой на действия государственного органа, общественной организации, должностного лица непосредственно в суд. Следовательно, заинтересованные лица, чье право или законный интерес нарушены, могут обратиться в арбитражный суд, но не с жалобой, так как подача жалобы не предусмотрена АПК РФ 1995 г., а с исковым заявлением либо с заявлением, и их необходимо рассматривать по общим правилам искового производства57.
Однако представители последней точки зрения сталкивались с проблемой трактовки закона "Об обжаловании в суд действий и решений, нарушающих права и свободы граждан", ведь названный закон содержит статью, устанавливающую пределы действия этого законодательного акта. В частности, закон нельзя было применить для случаев, в отношении которых предусмотрен иной порядок судебного обжалования. Именно поэтому Пленум Верховного Суда РФ в уже отмененном постановлении "О рассмотрении судами жалоб на неправомерные действия, нарушающие права и свободы граждан" № 10 от 21.12.93 г. ранее разъяснял, что не могут быть обжалованы в суд в порядке, предусмотренном законом Российской Федерации "Об обжаловании в суд действий и решений, нарушающих права и свободы граждан", действия суда, судьи, прокурора, следователя, дознавателя, судебного пристава-исполнителя, органов, уполномоченных рассматривать дела об административных правонарушениях.
Во-вторых, ст. 90 Федерального закона "Об исполнительном производстве" подчеркивает, что субъектами обжалования являются взыскатель и должник, то есть именно они должны доставлять суду нужные письменные доказательства. СЕ. Устьянцев отмечает: "Следует иметь в виду, что субъектами обжалования действий судебного пристава
исполнителя на основании ст. 90 являются только взыскатель и должник. Другие физические лица, не согласные с действиями, бездействиями, постановлениями судебного пристава-исполнителя, вправе подать жалобы в суды общей юрисдикции в порядке, предусмотренном главой 2458 ГПК РСФСР и законом РФ "Об обжаловании в суд действий и решений, нарушающих права и свободы граждан"59. Правда, в этом случае становилось непонятным - почему существует неоднозначный подход к различным участникам одного исполнительного производства, и каким образом свои права могут защитить юридические лица не названные в Федеральном законе "Об исполнительно производстве".
Высший Арбитражный Суд вообще занял противоположную позицию по этому вопросу, расширительно толкуя ст. 90 Федерального закона "Об исполнительном производстве" в ходе разрешения одного из дел. Так, Президиум Высшего Арбитражного Суда Российской Федерации рассмотрел протест заместителя Председателя Высшего Арбитражного Суда Российской Федерации на Постановление Федерального арбитражного суда Центрального округа от 05.02.99 г. по делу № 2309/10 Арбитражного суда Брянской области. Заслушав и обсудив доклад судьи, Президиум установил следующее. Главный инженер открытого акционерного общества "Брянскоблстрой" 3., являвшийся на 01.10.98 г. исполняющим обязанности генерального директора указанного общества, обратился в Арбитражный суд Брянской области с жалобой на постановление судебного пристава-исполнителя от 02.10.98 г. Службы судебных приставов № 4 города Брянска о наложении на него штрафа в сумме 834 руб. 90 коп. за невыполнение должностным лицом законных требований судебного пристава-исполнителя и на постановление от 23.10.98 г. о наложении штрафа в сумме 1669 руб. 80 коп.
но
Определением от 29.10.98 г. суд отказал в отмене указанного постановления от 02.10.98 г. Определением от 12.01.99 г. истцу отказано в отмене постановления судебного пристава-исполнителя от 23.10.98 г.
Постановлением апелляционной инстанции от 16.12.98 г. определение суда от 29.10.98 г. оставлено без изменения.
Федеральный арбитражный суд Центрального округа постановлением от 05.02.99 г. отменил определение суда первой инстанции и постановление апелляционной инстанции и прекратил производство по делу, указав, что в соответствии с частью 1 статьи 90 Федерального закона "Об исполнительном производстве" спор подведомствен суду общей юрисдикции по месту нахождения судебного пристава-исполнителя.
В протесте заместителя Председателя Высшего Арбитражного Суда Российской Федерации предлагается постановление кассационной инстанции отменить, дело направить в Федеральный арбитражный суд Центрального округа для рассмотрения кассационной жалобы ОАО "Брянскоблстрой" по существу.
Президиум считает, что протест подлежит удовлетворению по следующим основаниям. Согласно части 1 статьи 90 Федерального закона "Об исполнительном производстве" на действия судебного пристава-исполнителя по исполнению исполнительного документа, выданного арбитражным судом, или отказ в совершении указанных действий, а также на отказ в отводе судебного пристава-исполнителя взыскателем или должником может быть подана жалоба в арбитражный суд по месту нахождения судебного пристава-исполнителя в 10-дневный срок со дня совершения действия (отказа в совершении действия).
Поскольку в данном случае судебным приставом-исполнителем исполнялось решение Арбитражного суда Брянской области от 08.08.97 г. по делу № 2309/10 с учетом решения этого же суда от 30.06.98 г. по делу № 1843/10, вступивших в законную силу, жалоба должностного лица должника (ОАО "Брянскоблстрой") на постановление службы судебных приставов № 4
города Брянска о наложении штрафа в соответствии с указанной нормой закона подлежит рассмотрению арбитражным судом. Учитывая изложенное и руководствуясь ст. 187-189 Арбитражного процессуального кодекса Российской Федерации, Президиум Высшего Арбитражного Суда Российской Федерации постановил: постановление Федерального арбитражного суда Центрального округа от 05.02.99 г. по делу № 2309/10 Арбитражного суда Брянской области отменить. Дело направить в Федеральный арбитражный суд Центрального округа для рассмотрения спора по существу1.
Как видного из конкретного судебного примера Президиум Высшего Арбитражного Суда считает, что дела по жалобам на действия (бездействие) судебного пристава-исполнителя не только подведомственны арбитражным судам, но и соответствующую жалобу, несмотря на указания ст. 90 Федерального закона "Об исполнительном производстве", имеют право подавать также иные заинтересованные участники исполнительного производства, а не только взыскатель и должник, как того требует законодательный акт. Более того, Высший Арбитражный Суд в ходе рассмотрения дела привлек массу письменных доказательств (копия постановления о наложении штрафа, материалы исполнительного производства и другие), что позволило ему сделать вышеизложенный вывод.
Что касается юридических лиц, то многочисленные примеры из практики арбитражных судов показывают, что арбитражные судебные инстанции вследствие запрета Федерального закона "Об исполнительном производстве" отказывали им в принятии жалоб, в том числе собственникам, титульным владельцам, поскольку они не относились к взыскателю или должнику. Юридическим лицам, как правило, пояснялось, что они вправе предъявить согласно ст. 92 Федерального закона "Об исполнительном
См.: Постановление Президиума Высшего Арбитражного Суда от 11 января 2000 № 4049/99 // Вестник Высшего Арбитражного Суда РФ. 2000. № 1. С. 34.
производстве" иск об освобождении имущества от ареста или исключении его из описи, доказав, что им в действительности принадлежит на праве собственности либо пользования то или иное имущество. Для этого в качестве письменных доказательств привлекались различные правоустанавливающие документы (акты, изданные органами государственной власти или органами местного самоуправления, договоры, акты приватизации, акты передачи прав на недвижимое имущество и другие)1.
В-третьих, применение ст. 90 Федерального закона "Об исполнительном производстве" вызвало трудности, связанные с тем, что понимать под обжалованием действий (бездействия) судебного пристава-исполнителя. На практике некоторые арбитражные суды, принимая жалобы, в результате выносили судебные решения, которыми признавали постановления судебных приставов-исполнителей недействительными. Другие судебные арбитражные инстанции по идентичным жалобам выносили определения, признавая действия (бездействие) соответствующими либо несоответствующими закону, привлекая тем самым различный письменный доказательственный материал60.
Представляется, арбитражные суды, признававшие постановления судебных приставов-исполнителей недействительными не учитывали, что исполнительные листы, на основании которых было возбуждено исполнительное производство, не являлись ненормативными документами, предусмотренными ст. 22 АПК РФ 1995 г. Кроме того, судебный пристав-исполнитель не тождествен органам государственной власти и местного самоуправления, которым предоставлено право выносить подобные
См.: Актуальные проблемы эффективности исполнения судебных решений по гражданским делам (по материалам 24-й Конференции европейских министров юстиции) // Актуальные проблемы арбитражного и гражданского процесса. 2002. №З.С. 15-24.
