Недостатки в законодательном регулировании исполнительного производства не единственные причины неудовлетворительного состояния исполнения судебных решений. К ним можно отнести и проблемы с финансированием службы судебных приставов.
Эти проблемы исследованы при изучении материалов прокурорских проверок, проведенных в различных регионах страны.
В ходе этих проверок, проведенных прокуратурой Приморского края в 1998 году было в частности установлено, что Управление юстиции данного региона не получало в течении нескольких лет ни командировочных, ни денежных ассигнований на почтовую связь, что делало невозможным проверку поступавших в Управление юстиции жалоб граждан на неисполнение судебных решений с выездами сотрудников в судебно-исполнительные округа края. В материалах прокурорских проверок соблюдения закона при исполнении судебных решений, изученных в рамках настоящего исследования (гг. Москва, Санкт-Петербург, Омская область, Приморский край, Республика Чувашия и Республика Саха (Якутия) и др.), также отмечались сложности в работе службы судебных приставов, связанные с недостаточным ее финансированием.
С указанной проблемой тесно связаны вопросы комплектования штата судебных приставов. Судебные приставы во всех регионах страны как правило не имеют юридического образования, они не имеют должной подготовки и опыта работы по исполнению судебных решений.
С принятием федеральных законов «О судебных приставах» и «Об исполнительном производстве» указанная ситуация существенно не изменилась, даже несмотря на дополнительные источники финансирования данной деятельности за счет средств от исполнительского сбора, 70 процентов которого должно идти на обеспечение исполнительного производства.
Отсутствие квалифицированных кадров юристов на государственных предприятиях-взыскателях так же негативно отражается на исполнении вынесенных судебных решений. Так, в ходе проверки государственных предприятий Приволжской транспортной прокуратурой отмечено несколько случаев, когда решения суда не исполнялись вследствие того, что обязанности по взысканию задолженности возлагались на бухгалтеров, незнакомых с требованиями законодательства. Результатом этого явилось неприменение к должникам даже реально возможных мер по взысканию задолженности.
Еще одним важным фактором, не позволяющим осуществить исполнение вынесенных решений, является отсутствие руководства деятельностью судебных приставов-исполнителей как со стороны органов юстиции, так и судебных органов.
В соответствии с Федеральными законами «Об исполнительном производстве» и «О судебных приставах» с судебных органов указанные обязанности в настоящее время сняты. Всю полноту ответственности за состояние исполнительного производства должны нести органы юстиции. На практике же они до сих пор не способны
осуществлять необходимый контроль. Материалы почти всех прокурорских проверок свидетельствуют об их пассивности в разрешении вопросов исполнительного производства.
Так в ходе проверки, проведенной прокуратурой Приморского края, установлено, что жалобы граждан, поступившие в Управление юстиции данного региона на действия судебных исполнителей по существу не разрешались. Все жалобы направлялись либо председателям судов, при которых состоят судебные исполнители, чьи действия обжалуются заявителями, либо в краевой суд.
Указанные факты, выявленные в прошлом, лишь отчасти могут быть объяснены сложившейся системой двойного подчинения судебных приставов-исполнителей (судам и органам юстиции). В настоящее время даже такое формальное объяснение отпадает. Министерство юстиции РФ должно повсеместно усилить контроль за органами исполнения судебных решений. В этом свою роль должны сыграть и органы прокуратуры, осуществляя надзор за исполнением законов судебными приставами.
Отрицательно сказывается на исполнении судебных решений и значительная загрузка служб судебных приставов-исполнителей при повсеместной явной недостаточности работающего персонала.
В целом по России, в 1997 году общая численность судебных приставов составляла 11011 человек, кроме того 774 человека работала в службах приставов субъектов РФ и 132 человека - непосредственно в Департаменте судебных приставов. Данное количество явно недостаточно для того объема работы, который им приходится выполнять. Если руководствоваться совместным постановлением Министерства труда РФ и Министерства юстиции РФ от 27 июня 1996 года № 416/06-74-125, которым были утверждены «Нормы нагрузки судей, судебных исполнителей и работников аппарата район-
ных (городских) судов», то для исполнения документов, поступивших в суды общей юрисдикции РФ в первом полугодии 1997 г., требовалось 202 815 человек.
Причины многочисленного неисполнения судебных решений кроются и в общей правовой и экономической обстановке, сложившейся в последние годы в стране. Так, при проверке Приволжской транспортной прокуратурой причин неисполнения судебных решений, выяснилось, что 8 предприятий-должников Приволжской дороги объявлены банкротами.
Взыскание денег с физических лиц осложняется тем, что многие из должников либо реально являются безработными, либо числятся таковыми.
Безусловно, играет определенную негативную роль и неразбериха с предоставлением предприятиям юридических адресов. Зачастую, по одному и тому же адресу находится более десятка фирм -должников. В этих условиях поиск их является весьма проблематичным.1 Кроме того, следует учитывать, что ст. 28 Федерального закона «Об исполнительном производстве», возлагает расходы по поиску должников и их имущества на взыскателей. Из-за отсутствия необходимых средств поиск часто не может быть оплачен.
Категорию дел, исполнение решений по которым еще более затруднено, составляют дела о взыскании задолженности по заработной плате. Основной причиной неисполнения по указанным делам, возбужденным в отношении должников-государственных предприятий, а в большинстве случаев именно они являются должниками по данной категории дел, является отсутствие бюджетного финансирования.
1 См. Российская газета от 05.02.1997 «Почему неисполнителен судебный исполнитель».
Прокурорскими проверками, проведенными в Ленском улусе Республики Саха (Якутия), выявлены задолженности бюджета перед педагогами в размере 13 млрд. рублей. Судом по указанной задолженности выдано судебных приказов на сумму 1.079.200 тысяч рублей. Задолженность коммунальных предприятий по удовлетворенным искам работников составляет 222 470 тысяч рублей. Указанные суммы выставлены на картотеку и не взысканы.
В материалах прокурорских проверок часто отмечается, что в случаях отсутствия денег судебные приставы-исполнители зачастую не обращают взыскание на имущество должников. Так, в Вичугском районе Ивановской области из 20 проверенных исполнительных производств лишь по одному принимались меры к обращению взыскания на имущество.
Еще одним серьезным недостатком в деятельности органов исполнения является отсутствие четкого представления о разграничении компетенции между судом и судебными приставами.
В Приморском крае, например, арест на имущество должника в стадии исполнения решения постоянно налагают суды, что вправе делать только судебные приставы.
Многие ошибки в деятельности судебных приставов-исполнителей вызваны также отсутствием надлежащей методической работы с ними. В результате для приставов-исполнителей особую сложность представляет исполнение решений арбитражных судов.
Отсутствие методик соответствующей работы сказывается и на прокурорском надзоре за исполнением законодательства в сфере исполнительного производства. При анализе материалов прокурорских проверок был выявлен их фрагментарный характер. Кроме то-
го, они, как правило, проводятся эпизодически и не могут существенно повлиять на улучшение исполнения судебных решений.
Данные недостатки лишь отчасти можно объяснить незначительным временем, прошедшем после принятия последних законодательных актов в исследуемой сфере. Главное это то, что органы прокуратуры еще не в полной мере осознали значимость надзора за исполнением законов, регламентирующих исполнение судебных решений.
ГЛАВА 3. Прокурорский надзор в сфере исполнения
судебных решений и пути его совершенствования
§1 Основные направления деятельности органов прокуратуры по надзору за исполнением законов, регламентирующих исполнительное производство
Обязанность органов прокуратуры по надзору за исполнением законодательства в области исполнительного производства определена в Федеральном законе «О судебных приставах», который возложил на органы прокуратуры надзор за исполнением законодательства судебными приставами, а также Федеральным законом «О внесении изменений и дополнений в Федеральный закон «О прокуратуре Российской Федерации» от 10 февраля 1999 г. № 31-ФЗ.
Практика прокурорского надзора за исполнением законов в данной сфере свидетельствует, что он является одним из средств повышения эффективности исполнительного производства.
В соответствии со ст.21 Федерального закона «О прокуратуре Российской Федерации» органы прокуратуры РФ осуществляют надзор за исполнением законов федеральными министерствами и ведомствами, их должностными лицами. С принятием нового законодательства, регулирующего исполнительное производство, передавшего основные полномочия по исполнению судебных решений от судебных органов органам Министерства юстиции РФ, а так/же с внесением изменений в ст. 1 Федерального закона «О прокуратуре Российской Федерации», у работников прокуратуры появляются
дополнительные возможности для влияния, на процесс исполнения судебных решений в плане повышения его результативности.
Если ранее расширение полномочий прокурора в исполнительном производстве могло расцениваться как нарушение принципа независимости судебной власти, то в настоящее время с образованием независимых от суда органов исполнения судебных решений этот довод утратил свое прежнее значение.
Понятно, что возможности прокурорского надзора оказывать позитивные воздействия в любой сфере общественных отношений, регулируемых законом, далеко не безграничны.
Изменения, внесенные в законодательство об исполнительном производстве, в части организации службы судебных приставов пока не дали должного результата. В настоящее время нарушения законодательства при исполнении судебных решений распространены довольно широко, многие из них носят злостный характер.
Результаты проведенного нами исследования в частности дают основание заключить, что одним из типичных нарушений, встречающихся в настоящее время в процессе исполнения судебных решений, является несоблюдение порядка реализации имущества третьей и четвертой очереди, принадлежащего должнику - юридическому лицу.
В соответствии с п. 10 «Временного положения о порядке обращения взыскания на имущество организаций» при наложении ареста лицом или органом, уполномоченным на то федеральным законом, на имущество указанных категорий, принадлежащее должнику (объекты недвижимости и имущество, переданное другим лицам по договорам - п.8 Временного положения), указанное лицо либо орган в трехдневный срок после осуществления ареста имущества должника направляет в Федеральное управление по делам о несостоя-
тельности (банкротстве) при Министерстве государственного имущества Российской Федерации уведомление о произведенном аресте имущества должника с приложением сведений о составе и стоимости имущества, на которое наложен арест, а также о сумме требований взыскателя.
В свою очередь, это Федеральное управление должно уведомить лицо, производящее взыскание, взыскателя, должника и арбитражный суд, выдавший исполнительный лист, о своих действиях по возбуждению в арбитражном суде производства по делу о несостоятельности (банкротстве) должника. Направление указанного уведомления влечет за собой прекращение реализации имущества должника до рассмотрения вопроса о несостоятельности по существу, если иное не предусмотрено федеральным законом.
Однако, по данным судебной коллегии по гражданским делам Московского городского суда, межмуниципальные суды г.Москвы, на протяжении ряда лет не выполняют указанные требования в 100 % случаев1, чем нарушались права иных кредиторов должника.
С введением Федерального закона «Об исполнительном производстве» негативная правовая оценка со стороны органов прокуратуры такой судебной практики становится все более актуальной.
Особенно тревожным выглядит отсутствие каких-либо серьезных позитивных изменений в динамике исполнения судебных решений после вступления в силу Федеральных законов «Об исполнительном производстве» и «О судебных приставах». Так, по данным Министерства юстиции РФ, в 1997 году процент реально взысканных сумм составил 56,1% от имущества, подлежащего взысканию, в первом полугодии 1998 года - 38%. В некоторых регионах
1 Журнал «Хозяйство и право», 1997, № 16. С.184.
процент исполненных за первое полугодие 1998 года исполнительных документов составляет менее 20% (Еврейская автономная область -15%, Ханты-Мансийский автономный округ -17%).
Безусловно, если судебный исполнитель сам не исполняет закон, сложно требовать его исполнения от других. Поэтому надзор органов прокуратуры за исполнением законов судебными приставами-исполнителями в условиях реорганизации органов исполнения судебных решений имеет весьма большее значение. На его важность обращали внимание многие ученые, занимавшиеся разработкой данной проблематики. Сложно не согласиться с мнением авторов, справедливо отмечавших, что «эффективность использования гражданско-правовых средств в борьбе с нарушениями законов зависит от своевременного и точного исполнения каждого судебного решения»1.
Неисполнение судебных решений приводит к ущемлению интересов большого круга физических лиц, организаций-кредиторов и государства в целом, которое с этих многочисленных кредиторов не может получать задолженность по налогам.
Органы прокуратуры должны осуществлять надзор в данной сфере, опираясь прежде всего на положения ст. 19 Федерального закона «О судебных приставах».
Прокурорский надзор в данном случае может осуществляться в форме:
• надзора за исполнением требований закона о возбуждении исполнительного производства;
• участия прокурора в судебных заседаниях при разрешении вопросов исполнительного производства;
1 Иск прокурора в гражданском судопроизводстве. // Методическое пособие (ред.Н.П.Шарыло). - М, 1989.
• проверки законности выносимых судебных актов по вопросам исполнительного производства;
• надзора за исполнением закона при осуществлении судебными приставами своих функций;
• уголовно-правового воздействия на лиц, препятствующих исполнению судебных решений.
Однако, прежде чем рассмотреть конкретные формы и направления деятельности прокуратуры в данной сфере, необходимо определить ряд организационных моментов. Прежде всего надо ответить на вопрос - на какие структурные подразделения органов прокуратуры в настоящее время следует возложить основной объем обязанностей по надзору за исполнением законов в процессе исполнения судебных решений.
В соответствии с Указанием Генеральной прокуратуры Российской Федерации № 1/7 от 06.01.99 г. «Об организации прокурорского надзора за исполнением законов при осуществлении полномочий судебными приставами» этот надзор распределен между структурными подразделениями прокуратур, осуществляющими надзор за:
• исполнением законов и законностью правовых актов — в части соблюдения закона при осуществлении судебными приставами своих функций как при обеспечении установленного порядка деятельности судов, так и при исполнении судебных актов и актов других органов; исполнения законов, регламентирующих возбуждение исполнительного производства. Надзор за соответствием федеральным законам нормативных актов, издаваемых Главным судебным приставом Российской Федерации, осуществлять управлению по надзору за исполнением законов и закон-
