1. Полномочия органов местного самоуправления в сфере
организации охраны общественного порядка.
На протяжении ряда лет реальная обеспеченность охраны общественного порядка в Москве остается сложной проблемой, обусловленной следующим рядом социально-экономических и организационно-правовыми причинами.
Инфляция и бюджетной дефицит, процесс роста незанятого населения, расширение частного сектора экономики, интенсивных рост коммерческих и банковских структур, развитие новых видов
предпринимательства усилили корыстную мотивацию криминального поведения и существенно изменили направленность противоправных посягательств, а их объектами становятся крупные материальные и денежные средства.
Продолжается процесс интеллектуализации и профессионализации правонарушителей; по-прежнему большое количество правонарушений совершается на улицах и в других общественных местах города; значительное число правонарушений совершается несовершеннолетними и с их участием. Недостаточно внимания уделяется профилактике правонарушений, их предупреждению и пресечению на ранней стадии; низка роль в этом общественных формирований граждан по месту жительства, народных дружинников.
Вместе с тем, криминогенная обстановка в городе остается сложной: совершаемые правонарушения характеризуются возрастающей степенью опасности, особенно те, которые совершаются против личности, в ходе бытовых конфликтных отношений, на транспорте; растут правонарушения, связанные с наркотиками, незаконным хранением и ношением оружия; много упущений в предотвращении правонарушений несовершеннолетних.
2.. Полномочия органов местного самоуправления в сфере
организации обеспечения общественной безопасности^
Данное направление реализации полномочий органов местного самоуправления обусловлено необходимостью оперативного принятия мер по обеспечению общественной безопасности в городе.
Анализ охраны жизни людей на водоемах г. Москвы показывает, что работа, проведенная специалистами городских служб и административных округов по этим вопросам, значительно улучшилась. Практически за всех пляжах и зонах отдыха москвичей на водоемах были проведены мероприятия, обеспечивающие безопасный отдых населения.
Однако в ходе проверок, проведенных специалистами городских служб, выявлен ряд существенных недостатков: в некоторых административных округах система расположения спасательных станций и постов не обеспечивает полного перекрытия зонами оперативного действиях всех мест массового отдыха населения на водоемах; несвоевременно и
некачественно проводились обследование и очистка дня водоемов от опасных предметов, в ряде округов не были завернуты ведомственные и общественные спасательные посты, не всеми префектурами административных округов определены фактические владельцы пляжей, в некоторых административных округах лодочные прокатные станции не были приняты в эксплуатацию по причине их неготовности.
В соответствии с постановлением правительства Москвы от 24 июня 1997 г. № 474-ПП "Об утверждении Правил пользования водными объектами для плавания на маломерных судах и Правил охраны жизни людей на воде в городе Москве" и в целях улучшения работы городских, окружных, районных административных округов, предприятий, учреждений, общественных организаций по обеспечению безопасности и предупреждению несчастных случаев с людьми на воде распоряжением Премьера правительства Москвы от 4 мая 1999 г. № 393-РП "Об обеспечении безопасности и охраны жизни людей на водоемах г. Москвы в 1999 году" префектурам административных округов предписано:
- осуществлять контроль за предприятиями, учреждениями и организациями независимо от форм собственности и ведомственной принадлежности, имеющими на своих территориях водоемы с береговыми зонами, по поддержанию в надлежащем порядке и строгом соответствии с Правилами охраны жизни людей на воде в городе Москве и не допускать их эксплуатации без соответствующего разрешения;
- содействовать окружным советам Региональной общественной организации профилактики и спасения на водах в организации информационно-разъяснительной и профилактической работы по соблюдению правил и мер безопасности на воде на предприятиях, в учебных заведениях и учреждениях административных округов;
- выделить необходимые ассигнования для обеспечения мероприятий по безопасности на воде в подведомственных административных округах, на оплату дежурств спасателей в выходные и праздничные дни, обучение детей плаванию, приобретение спасательного инвентаря, наглядно-агитационных материалов и профилактических мероприятия.
3. Полномочия органов местного самоуправления в сфере лицензионно-оазоешительной деятельности
Лицензирование определенных видов деятельности (охранной, экологической, нотариальной и т.п.) занимает важное место в реализации полномочий органов местного самоуправления в сфере обеспечения правопорядка.
В соответствии с Законом Российской Федерации от 11 марта 1992 г. "О частной детективной и охранной деятельности в Российской Федерации"9 и в связи с неудовлетворительной работой администраций частных охранных предприятий и служб безопасности в Москве по оформлению в органах внутренних дел индивидуальных лицензий на охранную деятельность распоряжением премьера правительства Москвы от 31 мая 1995 г. № 497-РП "О мерах по усилению контроля за деятельностью частных детективных и охранных предприятий" Управлению по лицензионно-разрешительной работе и контролю за частной детективной и охранной деятельностью ГУВД г. Москвы предписано разработать и внедрить новую систему учета и выдачи разрешений (лицензий) и других документов на базе компьютерно-технологического комплекса с применением пластиковых бланков с магнитной полосой в структуре лицензионно-разрешительной службы Москвы.
Реализуя свои контрольные функции, правительство Москвы данным распоряжением запретило ношение сотрудниками охранно-сыскных и других коммерческих негосударственных структур камуфлированной одежды военного образца, используемой государственными органами. С этой целью введено обязательное согласование образцов форменной одежды сотрудников указанных структур в органах внутренних дел Москвы при лицензировании их деятельности. Установлено также для лиц, занимающихся частной охранной деятельностью, обязательное ношение во время несения службы на наружном кармане форменной одежды удостоверений личности частных охранников с указанием номера и даты выдачи лицензий, срока ее действия, места работы и фотографией владельца.
В целях упорядочения на территории г. Москвы деятельности по оказанию экологических услуг и в развитие положений Закона РСФСР от 19 декабря 1991 г. с изменением от 2 июня 1993 г. "Об охране окружающей природной среды"10, Закона РСФСР "О защите прав потребителей"11, Закона РСФСР от 25 декабря 1990 г. "О предприятиях и предпринимательской деятельности"'07, постановления Правительства Российской Федерации от 23 апреля 1994 г. № 375 "Об утверждении Положения о Министерстве охраны окружающей среды и природных ресурсов Российской Федерации", постановления правительства Москвы от 17 ноября 1992 г. № 952 "О ходе создания системы лицензирования отдельных видов деятельности в г. Москве" постановлением правительства Москвы от 29 ноября 1994 г. № 1078 "О введении в г. Москве лицензирования экологической деятельности" введен дополнительный вид лицензируемой деятельности - "Экологическая деятельность".
Внесение данного вида деятельности в Перечень лицензируемых на территории г. Москвы отдельных видов деятельности, утвержденный постановлением правительства Москвы от 5 апреля 1994 г. № 285 "Об упорядочении лицензирования отдельных видов деятельности на территории г. Москвы", означало, что с 1 июня 1995 г. осуществление экологической деятельности на территории г. Москвы без лицензии запрещено.
107 Ведомости Верховного Совета РСФСР, 1990, № 30. Ст.418; Ведомости ВС РФ. 1992, №34. Ст. 1996; 1993, № 32. Ст. 1231, 1256.
Постановлением от 29 ноября 1994 г. № 1078 предусматривалось возложение на Москомприроду обязанностей по координации деятельности контрольных служб города по проверке выполнения лицензионных условий и выявлению субъектов экологической деятельности, работающих без лицензий. Утвержденное данным постановлением Положение о порядке лицензирования экологической деятельности в г. Москве определяло также и порядок приостановления действия и аннулирования лицензии, а одним из
поводов рассмотрения этого вопроса могло быть представление органа исполнительной местной власти (п.4.4.Положения).
Учитывая, что основные функции органов территориального общественного самоуправления в г. Москве до середины 1995 г. были законодательно не определены, распоряжением мэра Москвы от 10 апреля 1995 г. № 170-РМ "Об органах территориального общественного самоуправления" установлено, что "впредь, до принятия Московской городской Думой закона об органах территориального общественного самоуправления и их типового устава, не проводить регистрацию органов территориального общественного самоуправления, их объединений и ассоциаций".
4. Полномочия органов местного самоуправления в сфере
обеспечения особого порядка пребывания граждан в г. Москве.
На протяжении ряда лет в Москве наблюдается устойчивая тенденция к увеличению притока лиц без определенного места жительства и занятий, ведущих скитальнический образ жизни, которые значительно обостряют санитарно-эпидемиологическую и криминогенную обстановку в городе.
За последние 10 лет количество преступлений, совершаемых лицами без определенного места жительства, возросло в 2,5 раза. Кроме того, ими совершено (1995 г.) более 50 тысяч административных нарушений; по вине таких лиц в городе произошло более 1 тысячи пожаров, повлекших гибель 68 человек и причинивших материальный ущерб, составивший 500 миллионов рублей; более половины бездомных не являются гражданами России, распространяют опасные инфекционные и иные заболевания.
В структуре органов социальной защиты еще мало учреждений социальной помощи для лиц, оказавшихся в экстремальных условиях без определенного места жительства и занятий; недостаточны меры по оказанию медицинской помощи и осуществлению лечебно-профилактических мероприятий сданной категорией граждан.
На ближайшие годы ожидается дальнейшее обострение проблем бродяжничества и попрошайничества.
Наряду с объективными факторами социально-экономического и организационно-правового плана эффективность мер, принимаемых в целях
профилактики бродяжничества и предупреждения его опасных проявлений, снижают ведомственная разобщенность и иные недостатки в работе городских служб на данном участке. Так, проводимые органами социальной защиты населения, здравоохранения, другими органами и организациями города мероприятия не привели к ощутимым результатам; работа правоохранительных органов по пресечению этих антиобщественных проявлений сдерживается из-за отсутствия ответственности (административной, уголовной) за бродяжничество и попрошайничество.
В этих условиях органы местного самоуправления г. Москвы принимают меры по усилению контроля за соблюдением особого порядка пребывания в Москве граждан, в том числе и постоянно проживающих за пределами России, либо иногородних граждан, не зарегистрировавших свое пребывание в городе. Так, распоряжение мэра Москвы от 28 декабря 1994 г. № 647-РМ "О дополнительных мерах по обеспечению общественной безопасности в г. Москве" обязало руководителей органов внутренних дел совместно с префектурами административных округов обеспечить неукоснительное привлечение злостных нарушителей обязательного порядка регистрации к установленной ответственности и в установленном порядке принимать все меры к их немедленном выдворению.
Во исполнение этих полномочий органов местного самоуправления органами внутренних дел проводятся проверки соблюдения в общежитиях, гостиницах, жилом секторе и других местах правил регистрации с принятием всей полномы предусмотренных мер к нарушителям и должностным лицам, по вине которых допущены соответствующие нарушения, а в целях выявления и изъятия незаконно хранящегося оружия, боеприпасов, взрывчатых средств, наркотических и отравляющих веществ - контроль за въездом в Москву иногороднего грузового и пассажирского транспорта и его тщательный досмотр.
Решение данной задачи возложено и на органы внутренних дел на железнодорожном, воздушном и водном транспорте, которые во взаимодействии с территориальными подразделениями органов внутренних дел г. Москвы принимают меры к удалению из аэропортов и вокзалов и
выдворению не зарегистрировавших свое пребывание в городе иногородних граждан.
В целях приятия дополнительных мер по выполнению Указа Президента Российской Федерации от 24 мая 1994 г. № 1016 "О неотложных мерах по реализации федеральной программы Российской Федерации по усилению борьбы с преступностью на 1994 - 1995 гг.", а также постановления правительства Москвы от 28 июня 1994 г. № 519 "О соблюдении правил режима пребывания в Москве граждан, постоянно проживающих за ее пределами, и мерах по укреплению правопорядка, усилению борьбы с бандитскими и иными проявления организованной преступности в свете требований Указа Президента Российской Федерации от 14 июня 1994 г." № 1226 распоряжением премьера правительства г. Москвы от 11 января 1995 г. № 13-РП "О дополнительных мерах по обеспечению правопорядка и безопасности граждан" ГУВД г. Москвы предписывалось провести обследование пунктов охраны порядка, организовать работу стационарных постов милиции в местах массового пребывания граждан, а префектурам административных округов составить план-схему их дислокации по каждому округу.
Исходя из складывающейся обстановки и во исполнение Указа Президента Российской Федерации от 2 ноября 1993 г. № 815 "О мерах по предупреждению бродяжничества и попрошайничества" и постановления правительства Москвы от 7 мая 1996 г. № 400 "О мерах по социальной опеке граждан, утративших жилье, и лиц, занимающихся бродяжничеством и попрошайничеством в г. Москве" по созданию условий обеспечения социальной защитой лиц, оказавшихся в экстремальных условиях без определенного места жительства и занятий и вынужденных заниматься бродяжничеством и попрошайничеством.
В целях сокращения притока и концентрации этой категории граждан в Москве, усиления мер профилактики и защиты москвичей от совершаемых этими лицами правонарушений, распространяемых ими опасных инфекционных и иных заболеваний, постановлением правительства Москвы от 27 августа 1996 г. № 704 "Об утверждении "Городской комплексной программы мер по профилактике бродяжничества и попрошайничества на
1996 - 1997 годы" утвердило комплексную программу мер по профилактике бродяжничества и попрошайничества, включающую систему мер, осуществляемых мэром и правительством Москвы совместно с префектами административных округов г. Москвы.
Программа ориентировала департаменты, комитеты, управления, префектов административных округов на осуществление мероприятий по социально-трудовой реабилитации указанной категории граждан из числа бывших москвичей с целью восстановления утраченных или нарушенных способностей к бытовой, социальной и профессиональной деятельности, интеграции их в общество.
Основными задачами Программы являлись:
- обеспечение правовых, экономических и организационных условий для решения проблемы профилактики бродяжничества и попрошайничества, социальной защиты законных прав и интересов лиц, оказавшихся в экстремальных условиях без определенного места жительства и рода занятий;
- налаживание эффективной работы всех звеньев общественных и государственных органов по предупреждению правонарушений со стороны лиц без определенного места жительства и рода занятий;
координация действий всех учреждений и организаций, занимающихся проблемами бродяжничества и попрошайничества.
Программа среди традиционных направлений деятельности (профилактика правонарушений, обеспечение мер социальной защиты, медицинское обеспечение, профессиональная подготовка и трудовая занятость, санитарно-эпидемиологические мероприятия).
Предусматривалось также решение таких организационно-правовых вопросов, как внесение на рассмотрение Московской городской Думы проекта Закона Москвы "О порядке выдворения из города Москвы лиц, злостно нарушающих правила регистрации, и мерах, исключающих повторное пребывание их в городе", подготовка и направление в МВД России предложения о введении административной ответственности за занятие бродяжничеством и попрошайничеством с предоставлением органам внутренних дел права задержания таких лиц для установления их
личности и проверки образа жизни, в том числе на причастность к совершению преступлений.
Проблеме малой эффективности борьбы с бродяжничеством и попрошайничеством было посвящено постановление правительства Москвы от 8 октября 1996 г. № 849 "О работе ГУВД по укреплению правопорядка в г. Москве", в котором обращалось внимание на улучшение организации работы по принудительному перемещению указанной категории лиц с санкции прокурора, а также признано необходимым Комитету труда и занятости совместно с ГУВД проработать с посольствами и представительствами стран СНГ, ближнего и дальнего зарубежья меры по перемещению из России граждан этих государств без определенного места жительства, не зарегистрированных в Москве и требующих социальной поддержки правительств соответствующих стран.
