ВВЕДЕНИЕ
Актуальность темы исследования. Местное самоуправление в Российской Федерации как институт публичной власти и как один из элементов нарождающегося гражданского общества в основном осуществляется через органы местного самоуправления, которые вступают в общественные отношения с различными субъектами, в том числе и с коммерческими организациями, находящимися на территории муниципальных образований. Бели органы местного самоуправления являются публичными структурами, наделенными соответствующей компетенцией, и должны выражать интересы населения, то коммерческие организации преследуют, прежде всего, цель получения прибыли, приоритетными для них являются частные интересы. Но благополучие и нормальная, эффективная работа коммерческих организаций, находящихся на территории муниципального образования, является главной составляющей для формирования финансово-экономической основы местного самоуправления на соответствующих территориях. То есть, реализуя свои цели и задачи, коммерческие организации создают определенную базу для функционирования органов местного самоуправления, определяют возможность этих органов выражать публичные интересы и оказывать публичные услуги. Поэтому органы местного самоуправления заинтересованы в нормальной деятельности рыночных структур на территории муниципального образования, с этой целью они осуществляют координацию деятельности коммерческих организаций, создают соответствующие условия для их хозяйственной деятельности. Однако законодательные возможности органов местного самоуправления в сферах взаимодействия с коммерческими организациями имеют противоречивый характер, особенно в части полномочий по контролю за муниципальными унитарными предприятиями и участия этих органов в деятельности коммерческих организаций, не входящих в состав муниципальной собственности. Федераль-
5
ный закон «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации», определяя основы взаимоотношений органов местного самоуправления с коммерческими организациями, отсылает к другим федеральным законам, которые до настоящего времени не приняты, либо приняты, но не отражают полноты правового регулирования этих взаимоотношений. Соответственно, на уровне муниципальных образований создается правовой вакуум либо повторяются нормативные положения, содержащиеся в федеральных законах без достаточной их конкретизации с учетом специфики тех или иных муниципальных образований.
Кроме этого, имеются проблемы в части разграничения предметов ведения и полномочий между федеральными, региональными и муниципальными органами публичной власти в сфере комплексного социально-экономического развития территории муниципальных образований, а также реализации публично-властных полномочий органами местного самоуправления в отношении коммерческих организаций.
В связи с этим, тема диссертации представляется актуальной вследствие необходимости научной проработки вопросов:
1. Создания нормативно-правовой основы финансово-экономической деятельности муниципальных образований как одного из основных направлений государственной политики в области развития местного самоуправления в Российской Федерации;
2. Исследования путей усиления роли представительных органов местного самоуправления в части контроля за деятельностью как исполнительных органов, так и муниципальных унитарных предприятий как объектов муниципальной собственности и как субъектов хозяйствования;
3. Сведения к минимуму противоречий между органами местного самоуправления и коммерческими организациями, находящимися на территории муниципальных образований, связанных с целевой направленностью их деятельности;
6
4. Выработки рекомендаций федеральным органам государственной власти по созданию долгосрочных стимулов для органов местного самоуправления по проведению структурных реформ, поддержке конкурентной среды, благоприятного инвестиционного и предпринимательского климата, содействия росту доходов населения и экономическому развитию муниципальных образований;
5. Уточнения сферы вопросов местного значения с целью реализации функций органов местного самоуправления по регулированию деятельности коммерческих организаций, включая муниципальные унитарные предприятия в сфере комплексного социально-экономического развития муниципальных образований.
Степень научной разработанности проблемы. Проблемы правового регулирования финансовой, экономической деятельности органов местного самоуправления, а также взаимодействия их с коммерческими организациями, рассматривались в научной и учебной литературе применительно к финансово-экономической основе местного самоуправления, системе органов местного самоуправления, их компетенции, однако, в настоящее время отсутствует комплексное исследование проблем взаимоотношений органов местного самоуправления с коммерческими организациями, находящимися на территории муниципальных образований.
В связи с тем, что тема диссертации носит комплексный характер, в работе были использованы научные труды ученых в области конституционного, муниципального, гражданского, административного, финансового, предпринимательского права, а также теории государства и права: С. С. Алексеева, М. В. Баглая, Г. В. Барабашева, Д. Н. Бахраха, А. А. Безуглова, В. И. Васильева, Л. А. Велихова, И. В. Выдрина, Ю. А. Дмитриева, А. А. Замотаева, С. Э. Жилин-ского, И. А, Ильина, Л. А. Игнатюка, А. Н. Кокотова, О. Е. Кутафина, Э. Мар-кварта, Н. В. Постового, В. Д. Перевалова, Н. Л. Пешина, Е. А. Суханова, Ю. А. Тихомирова, Б. Н. Топорнина, В. И. Фадеева, Г. Н. Чеботарева, К. Ф. Шеремета, Е. С. Шугриной, В. Ф. Яковлева, В. С. Якушева и других ученых.
7
Объектом диссертационного исследования являются общественные отношения, возникающие в сфере взаимодействия органов местного самоуправления с коммерческими организациями, находящимися на территории муниципальных образований.
Предмет исследования. Предметом исследования в настоящей диссертации являются принципы и формы взаимоотношений органов местного самоуправления и коммерческих организаций как субъектов муниципально-правовых отношений.
Основные цели и задачи исследования. Главной целью диссертационной работы является: исследование проблем взаимоотношений органов местного самоуправления как публичных органов власти и коммерческих организаций, находящихся на территории муниципального образования. Кроме этого, ставилась цель выявления пробелов в законодательстве и выработка предложений по совершенствованию действующего законодательства и практических рекомендаций в части взаимодействия органов местного самоуправления и коммерческих организаций, по комплексному социально-экономическому развитию муниципальных образований в целях удовлетворения потребностей населения и созданию финансово-экономической основы местного самоуправления.
В соответствии с целями исследования были определены следующие задачи:
- изучить взаимосвязи таких категорий как «местное самоуправление», «органы местного самоуправления» и «коммерческие организации» как субъекты муниципально-правовых отношений, классифицировать принципы и формы их взаимоотношений, выявить и разграничить публично-правовые и частноправовые стороны в организации и деятельности органов местного самоуправления как органов народовластия;
- проанализировать нормативно-правовые акты федеральных органов государственной власти, связанные с регулированием взаимоотношений органов
8
местного самоуправления, и коммерческих организаций, по предметам ведения местного самоуправления;
- раскрыть содержание права органов местного самоуправления по координации участия коммерческих организаций в комплексном социально-экономическом развитии территории муниципального образования;
- проанализировать нормативно-правовые акты субъектов федерации и органов местного самоуправления, касающиеся вопросов управления муниципальной собственностью и взаимоотношений органов местного самоуправления и коммерческих организаций;
- раскрыть содержание основных форм муниципальной поддержки коммерческих организаций как субъектов хозяйственной деятельности на территории муниципальных образований;
- сформулировать предложения и рекомендации по совершенствованию форм взаимоотношений органов местного самоуправления и коммерческих организаций.
Методологической основой исследования являются методы исторического, диалектического, общефилософского анализа, а также формально-юридический, системный и сравнительно-правовой методы.
Нормативную базу исследования составили: законодательство Российской Федерации, субъектов Российской Федерации, нормативно-правовые акты органов местного самоуправления, постановления и определения Конституционного Суда Российской Федерации, Верховного Суда Российской Федерации, Высшего Арбитражного Суда Российской Федерации.
Научная новизна диссертационной работы состоит в том, что автор осуществляет комплексное исследование проблем эффективного взаимодействия органов местного самоуправления и коммерческих организаций как субъектов муниципально-правовых отношений, от решения которых зависит благосостояние населения, создание финансово-экономической основы муниципального образования.
9
На защиту выносятся новые или содержащие элементы новизны следующие положения:
1. Определение понятия и содержания следующих основных принципов взаимоотношений органов местного самоуправления с коммерческими организациями: принцип закрепления муниципального имущества в управлении муниципальных унитарных предприятий, принцип регулирования деятельности муниципальных унитарных предприятий органами местного самоуправления, принцип невмешательства органов местного самоуправления в хозяйственно-финансовую деятельность коммерческих организаций, не входящих в состав муниципальной собственности, принцип участия органов местного самоуправления в деятельности коммерческих организаций.
2. Определение порядка управления муниципальными унитарными предприятиями органами местного самоуправления и обоснование необходимости законодательного закрепления органов управления и контроля (Наблюдательных советов) этих предприятий с участием населения муниципального образования.
3. Обоснование необходимости законодательного закрепления за представительными органами местного самоуправления полномочий в части создания (учреждения) муниципальных унитарных предприятий и утверждения их уставов.
4. Определение понятия и признаков градообразующей (муниципальнообра-зующей) коммерческой организации и необходимость закрепления этого понятия в законодательстве Российской Федерации о местном самоуправлении.
5. Обоснование целесообразности принятия Федерального закона «Об основах взаимодействия органов местного самоуправления и коммерческих организаций» в целях закрепления принципов и форм участия органов местного самоуправления в деятельности коммерческих организаций.
6. Предложение об отнесении комплексного социально-экономического развития муниципального образования, как одного из вопросов местного значе-
10
ния, к совместному ведению субъектов федерации и муниципальных образований с конкретизацией в законодательстве прав органов местного самоуправления по координации участия коммерческих организаций в этой сфере.
Практическая значимость исследования заключается в том, что положения диссертационной работы могут быть использованы в деятельности органов государственной власти и местного самоуправления, а так же при совершенствовании законодательства и нормативно-правовых актов органов местного самоуправления, касающиеся таких сфер как управление муниципальной собственностью, создание финансово-экономической основы местного самоуправления. Кроме этого, выводы и предложения могут найти применение в научной и педагогической работе по преподаванию курса муниципального и предпринимательского права РФ, в процессе подготовки методических рекомендаций и учебных пособий.
Апробация результатов исследования. Отдельные положения и выводы диссертации нашли свое отражение в нормативно-правовых актах муниципального образования город Ялуторовск Тюменской области, а также в научных публикациях автора.
Некоторые выводы и предложения диссертанта обсуждались на научно-практических конференциях. Автор принимал участие в обсуждении поправок и дополнений к Федеральному закону «Об общих принципах организации местного самоуправления» на страницах Российской газеты в 2000 году. Кроме того, теоретические положения диссертации были использованы при чтении лекций, проведения семинарских занятий в Институте государства и права Тюменского госуниверситета, а также в Тюменском нефтегазовом университете.
11
Глава 1. ОРГАНЫ МЕСТНОГО САМОУПРАВЛЕНИЯ И
КОММЕРЧЕСКИЕ ОРГАНИЗАЦИИ КАК СУБЪЕКТЫ
МУНИЦИПАЛЬНО - ПРАВОВЫХ ОТНОШЕНИЙ
1.1. Публично-правовые и частно-правовые аспекты правосубъектности органов местного самоуправления и коммерческих организаций
Муниципальное право, как комплексная отрасль права, регулирует особую сферу общественных отношений, под которыми в науке понимаются отношения, регулируемые нормами муниципального права, возникающие в процессе организации и деятельности местного самоуправления1. Именно в процессе организации и деятельности местного самоуправления в городских, сельских и других территориях субъекты муниципально-правовых отношений становятся носителями субъективных прав и обязанностей. Абсолютным признаком муниципально-правовых отношений является тот факт, что обязательной стороной этих отношений является население муниципального образования непосредственно, а также его представители в лице органов местного самоуправления. Данное положение закреплено в действующей Конституции Российской Федерации и относится к основам конституционного строя (статья 2, статья 12). «Народ осуществляет свою власть непосредственно, а также через органы государственной власти и органы местного самоуправления. В Российской Федерации признается и гарантируется местное самоуправление».
Наряду с населением и органами местного самоуправления, в научной и учебной литературе2 выделяют и другие субъекты муниципально-правовых отношений, в частности, коммерческие организации, находящиеся на территории муниципального образования.
' См.: Кутафин О.Е., Фадеев В. И. Муниципальное право Российской Федерации: Учебник. М.:Юристь.2000. С.23; Шугрина Е. С. Муниципальное право. Учебник М.: Дело. 1999.С.ЗЗ.
2 Там же. С.31,37.
12
Нормативное выделение таких субъектов муниципально-правовых отношений содержится в Федеральном законе «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации» (ст. 30, 31, 32), которые регулируют отношения органов местного самоуправления с коммерческими организациями, входящими и не входящими в состав муниципальной собственности.
Однако некоторые ученые, по нашему мнению, ограничивают перечень субъектов муниципально-правовых отношений. Так, Ю. А. Дмитриев подчеркивает, что субъектами муниципально-правовых отношений по смыслу действующего законодательства выступают местные жители, формируемые ими муниципальными органы и муниципальные сообщества, представляющие собой исторически сложившиеся территориальные образования в составе субъекта Российской Федерации. Под муниципальным сообществом он понимает совокупность постоянно проживающих на данной территории жителей (в том числе и не являющихся гражданами данного государства)1. И. В. Бабичев, анализируя понятие «местное самоуправление», отмечает, что вся полнота правовых свойств и правовых отношений местного самоуправления проявляется и реализуется во взаимодействии субъектов муниципально-правовых отношений между собой. К этим субъектам он относит: муниципальное образование; население муниципального образования; государство (в лице Российской Федерации и субъектов Российской Федерации, а так же их органов); органы местного самоуправления (представительные и иные) и выборные должностные лица местного самоуправления (глава муниципального образования, депутаты представительного органа, члены иных выборных органов местного самоуправления); органы территориального общественного самоуправления2. По мнению диссертанта, субъектами муниципально-правовых отношений являются наряду с населением и муниципальное образование, и органы местного самоуправления, и
1 См.: Муниципальное право Российской Федерации: Учебник/Под редакцией Ю. А. Дмитриева. М.: МЦУПЛ, 1999. С.24-25.
2 См.: Бабичев И. В. Это что за феномен? // Муниципальная власть 2001. № 3. С. 25.
13
органы территориального общественного самоуправления, и общественные объединения, и органы государственной власти, и, наконец, коммерческие организации.
Н. В. Постовой классифицирует субъектов муниципально-правовых отношений, исходя из особенностей местного самоуправления, на шесть групп, а именно: муниципальное образование и юридические лица - хозяйствующие субъекты; сообщество граждан, проживающих в пределах муниципального образования, осуществляющих публичную власть путем принятия решений на выборах, референдумах, сходах; отдельные физические лица или группы лиц при реализации своего права на обращение в органы местного самоуправления и правотворческую инициативу; органы местного самоуправления (представительные и исполнительные) и органы территориального общественного самоуправления; выборные должностные лица (депутаты, главы муниципальных образований); государственные органы РФ и субъектов РФ1.
Недокушева Л. Н. полагает, что первичным субъектом муниципальной власти необходимо считать местное население, вторичными субъектами муниципальной власти, хотя они реально более активно и на постоянной основе вовлечены в ее осуществление, являются органы муниципальной власти, органы территориального общественного самоуправления, общественные объединения, предприятия, организации всех форм собственности, действующие на территории муниципального образования2.
В. И. Фадеев все субъекты муниципально - правовых отношений условно подразделил на три вида. Первый вид - особый субъект - муниципальное образование. Ко второму виду он относит субъекты, наделенные правом принимать решения по вопросам местного значения, это - население, органы местного самоуправления. И, наконец, к третьему виду он отнес субъекты, которые в той или иной форме содействуют осуществлению местного самоуправления, это -
1 Постовой Н. В. Муниципальное право России: Вопросы и ответы. М.: Юриспруденция, 2002. С.4.
2 См.: Недокушева Л. Н. Муниципальная власть: правовые проблемы теории и практики. Дисс. ... канд. юрид. наук. Екатеринбург. 1999. С. 54.
14
государственные органы; общественные объединения, органы территориального общественного самоуправления; предприятия, учреждения, организации1.
Можно согласиться с таким условным подразделением субъектов, однако возможно на основании существующих норм муниципального права расширить, а точнее дополнить подвидовое подразделение субъектов муниципально-правовых отношений. Что имеется ввиду? Прежде всего, необходимо выделить из третьего вида субъектов ряд подвидов, которые не только содействуют осуществлению местного самоуправления, но и оказывают значительное влияние на принятие решений по вопросам местного значения, формирование органов местного самоуправления, создание финансово-экономической основы местного самоуправления. К таким подвидам можно отнести, во-первых, муниципальные унитарные предприятия, во-вторых, коммерческие организации, не входящие в состав муниципальной собственности. Данные организации служат удовлетворению потребностей населения муниципального образования и являются одним из основных элементов экономической основы местного самоуправления.
Как уже было отмечено выше, муниципальное право как комплексная отрасль права закрепляет и регулирует общественные отношения, которые возникают в процессе организации и деятельности местного самоуправления, имеет специфический предмет, охватывающий сферы, пласты публичного и частного права. Рассмотрим эти положения более подробно, опираясь на теоретические разработки и законодательство применительно к субъектам муниципально -правовых отношений - органам местного самоуправления и коммерческим организациям.
В юридической науке мнения ученых в части трактовок понятий частное и публичное право условно можно подразделить на две группы. Первая группа ученых - В. Ф. Яковлев, В. Д. Перевалов, С. С. Алексеев, Ю. А. Тихомиров, А.
' См.: Кутафин О. Е., Фадеев В. И. Муниципальное право Российской Федерации: Учебник, М.: Юрист. 2000. С. 56.
15
П. Семитко1 полагают, что главными слагаемыми системы права, ее основными подразделениями, являются право частное и право публичное со свойственными способами, методами правового регулирования.
Для публично-правового регулирования, для публичного права, подчеркивает В. Ф. Яковлев, характерны централизация, субординация, подчинение одного субъекта воле другого, широкое использование запретов и обязываний, а частное право - право автономии, децентрализации, координации, стороны (субъекты) правоотношений юридически равноправны, преобладает право дозволения.
Как отмечает С. С. Алексеев, - «Формальные критерии между границами этих правовых сфер - порой весьма зыбкими, подвижными, стертыми реальной жизнью, законодательством и юридической практикой - обрисованы аналитической юриспруденцией довольно основательно и убедительно... При известной общности культуры и прогресса в сферах публичного и частного права, все же основные тенденции и ценности, важные для общества и права, их развития и будущего, изначально складываются и реализуются отдельно, по указанным фундаментальным сферам. В то же время взаимное проникновение этих категорий и ценностей их одной сферы в другую не должно заслонять того решающего обстоятельства, что каждая из них имеет свою первородную обитель, по своим исходным свойствам коренится либо в естественном «праве свободы» индивида, либо во властно-государственных началах.. .»2.
Ко второй группе ученых, полагающих, что в настоящее время не существует ни публичного, ни частного права, а есть лишь публичные и частные начала, публичные и частные стороны в любой отрасли права, в любой сфере законодательства, и что публично-правовые и частно-правовые начала, стороны взаимно
1 См.. Публичное и частное право: проблемы развития и взаимодействия, законодательного выражения и юридической практики: Материалы Всероссийской научно-практической конференции - Екатеринбург: Издательство УрГЮ А, 1999.
2 Алексеев С. С. Право: азбука-теория-философия: Опыт комплексного исследования.-М.: «Статус», 1999. С.582,585.
16
проникают и смешиваются, можно отнести Т. В. Игнатенко, В. М. Корельского, В. В. Невинского и других1.
Автор диссертационной работы склоняется к мнению, что, действительно, в настоящее время можно говорить о публично-правовых и частно-правовых аспектах, сферах, началах в области права и законодательства, а также об интегрированных сферах права и законодательства, где присутствуют частно-публичные элементы. Этой сферой и является комплексный институт муниципального права - институт финансово-экономической основы местного самоуправления, а также институт формирования и организации деятельности органов местного самоуправления. Если рассматривать их во взаимодействии, то мы имеем дело с частно-публичной сферой в муниципальном праве - это, прежде всего, область взаимоотношений органов местного самоуправления с коммерческими организациями по вопросам местного значения.
По своей природе органы местного самоуправления являются органами публичной муниципальной власти, действующие в рамках своей компетенции, закрепленной в Уставе муниципального образования, и являются одной из форм осуществления власти народа (часть 2 статьи 3 Конституции Российской Федерации). Кроме этого, в статье 130 Конституции говорится, что местное самоуправление осуществляется гражданами путем референдума, выборов, других форм прямого волеизъявления, через выборные и другие органы местного самоуправления. С другой стороны, органы местного самоуправления, как публично-властные органы в соответствии с главой 5 Гражданского кодекса Российской Федерации могут быть субъектами частно-правовых отношений наравне с гражданами и юридическими лицами. Кроме того, сами могут иметь статус юридического лица на основании Устава муниципального образования, владеть, пользоваться, распоряжаться публичной муниципальной собственностью.
1 См.: Публичное и частное право: проблемы развития и взаимодействия, законодательного выражения и юридической практики: Материалы Всероссийской научно-практической конференции - Екатеринбург: Издательство УрГЮА, 1999.
17
Известный русский ученый правовед, философ И. А. Ильин, подметив эту двойственность публичной власти, писал, что государство в своем здоровом осуществлении всегда совмещает в себе черты корпорации с чертами учреждения: оно строится - и сверху, и снизу - по принципу властной опеки, и по принципу самоуправления. Есть государственные дела, в которых уместно и полезно корпоративное управление, и есть такие дела, в которых оно решительно неуместно и недопустимо1.
Под корпорацией И. А. Ильин образно понимает такие методы, формы построения публичной власти как свобода выбора, общего интереса, общей воли, «корпорация (кооперация) начинается с индивидуума: с его мнения, изволения, решения, с его «свободы» и интереса» - подчеркивает ученый. И здесь уместно заметить, что некоторыми авторами, в частности Е. И. Колюшиным , предлагается ввести в законодательство о местном самоуправлении понятие «корпорации публичного права». Само понятие корпорация публичного права отражает частно-публичные стороны в регулировании местного самоуправления, в частности органов местного самоуправления, и их взаимодействия с коммерческими организациями. Воронин А. Г. рассматривая методы муниципального управления, замечает, что из двух основных составляющих этого понятия -властной и хозяйственной - в местном самоуправлении в отличие от государственной власти преобладает хозяйственная. Эти составляющие очень тесно взаимообусловлены и требуют подбора собственных специфических методов управления3.
Г. Н. Алимурзаев по этому поводу отмечает, что дальнейшая реализация потенциала местного самоуправления во многом зависит от осознания носителями последнего его объективной двойственной природы, ... муниципальное образование, с одной стороны, является объектом публичной власти, а с другой
1 Ильин И. А. Наши задачи, историческая судьба и будущее России. Статьи 1948-1954 гг.: в 2х томах. T.I.- М., 1992. С-94.
2 См.: Актуальные проблемы формирования местного самоуправления в Российской Федерации. Материалы «Круглого стола» в Институте государства и права РАН. // Государство и право. № 5. 1997. С.35.
3 См.: Воронин А. Г. Стимулы и рычаги. // Муниципальная власть. 2000. № 3. С. 12. |
