ВВЕДЕНИЕ
Актуальность темы исследования. Проблема реализации законности в деятельности органов государственной власти и органов местного самоуправления в современной России является наиболее дискуссионной и имеет большое теоретическое и практическое значение в силу проводимых административных реформ местного самоуправления. В связи с тем, что Конституция Российской Федерации в ст. 7 закрепляет положение о том, что Россия есть «социальное государство, политика которого направлена на создание условий, обеспечивающих достойную жизнь и свободное развитие человека», проблема деятельности государственного аппарата и органов местного самоуправления приобретает особую актуальность. 'Тенденции государственного развития нашей страны таковы, что дальнейшее поступательное движение вперед может оказаться невозможным без опоры на законодательство, без установления законности и правопорядка на всей территории государства.
За последние четыре года укрепление законности рассматривалось как важнейшая государственная задача, но ее решение нельзя считать в полной мере последовательным и эффективным. В целях активизации работы органов государственной власти и органов местного самоуправления по укреплению законности в теории государства и права возрастает значение исследования деятельности этих органов по обеспечению прав и свобод человека и гражданина. Большинство государственных и муниципальных служащих добросовестно и квалифицированно исполняют свои должностные обязанности, но есть и факты прямого нарушения закона, игнорирования жалоб и заявлений гражданина, что порождает недоверие населения к органам публичной власти в целом, и, следовательно, к государству. Причины этих негативных явлений обусловлены как объективными, так и субъективными факторами, связанными с неоднозначностью точек зрения в теории государства и
права по проблемам законности и с практикой обеспечения законности в деятельности органов власти.
Новейшая юридическая научная и учебная литература свидетельствует об отсутствии единого понимания законности среди ученых. В силу этого тема диссертационного исследования представляется чрезвычайно важной как с теоретической, так и с практической точек зрения, поскольку непосредственно затрагивает вопросы построения в России развитого открытого гражданского общества, правового и социального государства, обеспечения широких демократических прав и свобод человека и гражданина, всех участников общественных отношений. Изучение этих проблем напрямую связано с обобщением действующего законодательства, правоприменительной практики, анализом острых вопросов нарушения законности государственными и муниципальными служащими. В силу этого актуальными являются предложения по совершенствованию всего механизма правоприменения в системе органов государственной власти и органов местного самоуправления.
Степень разработанности проблемы. Вопросам теоретического обоснования и практической реализации принципов законности в современных условиях посвящены работы: П.П. Баранова, А.Д. Бойкова, Ю.И. Гревцова, С.Г. Дробязко, И.А. Иванникова, В.Н. Кудрявцева, В.В. Макеева, Е.А. Пуш-карева, Ю.А. Тихомирова и др.
Проблемы, связанные со взаимодействием органов государственной власти и органов местного самоуправления, отдельные аспекты их функционирования рассматривались в трудах таких видных ученых, как: Г.В. Ата-манчук, Г.В. Барабашев, Ф.М. Бородкин, Н.С. Бондарь, В.Н. Кудрявцев, O.K. Кутафин, А.В. Лагуткин, Г.В. Мальцев, А.Я. Слива, Ю.А. Тихомиров, Б.Н. Топорнин, В.И. Фадеев и др.
Надо отметить, что многие авторы затрагивают проблемы законности в деятельности всего механизма государства (Г.В. Атаманчук, Ю.А. Тихомиров) или отдельных его органов: органов внутренних дел (П.П. Баранов, В.В. Макеев, Е.А. Пушкарев и др.), прокуратуры (А.Я. Сухарев), судебной вла-
сти (А.Д. Бойков, В.Д. Зорькин и др.). В диссертации М.А. Еремеева, посвященной реализации принципа законности в деятельности государственного аппарата современной России, цель исследования не соответствует названию и отрицает социально-политические, а не правовые проблемы функционирования государственного аппарата. Однако комплексного исследования на монографическом уровне, затрагивающего деятельность органов государственной власти и органов местного самоуправления в условиях построения в России социального государства еще не было.
Цель и задачи исследования. Цель диссертационного исследования состоит в проведении целостного, системного и обобщающего анализа проблемы реализации принципа законности в деятельности органов государственной власти и органов местного самоуправления в условиях построения в России социального правового государства. Для реализации указанной цели в работе поставлены и решаются следующие задачи:
- выявить сущность законности в современной юридической доктрине;
- исследовать гарантии и принципы реализации законности в деятельности органов государственной власти;
- рассмотреть роль и место прокурорского надзора и административноого контроля в системе обеспечения законности в деятельности органов местного самоуправления;
- обозначить пути совершенствования механизма контрольно-надзорной деятельности на муниципальном уровне;
- проанализировать соблюдение законности органами местного самоуправления Российской Федерации;
- предложить механизм совершенствования юридической ответственности органов местного самоуправления за нарушение законности.
Объектом диссертационного исследования выступают общественные отношения, составляющие сферу реализации законности в России органами государственной власти и органами местного самоуправления.
Предметом диссертационного исследования являются особенности реализации законности в условиях построения в России социального государства.
Методологической базой исследования является диалектический метод научного познания, метод восхождения от абстрактного к конкретному и такие общенаучные методы, как сравнительно-правовой, статистический, системный, анализа и синтеза. . ¦
Научная новизна диссертационного исследования состоит в разработке концептуального подхода к проблеме реализации принципов законности в деятельности органов государственной власти и органов местного самоуправления в современных условиях.
На защиту выносятся следующие положения, содержащие, по мнению автора, определенные элементы теоретической новизны:
1. Законность есть развивающиеся явление и процесс одновременно, выражающие сущность нормативно-правовых актов в ходе их реализации. Сущность законности заключается в поддержании динамизма правопорядка в результате согласованной деятельности всей системы государственных органов и органов местного самоуправления России.
2. Нельзя поставить приоритеты среди гарантий законности, так как выпадение хотя бы одного элемента из системы гарантий влечет за собой фактически ее ничтожность. В итоге проблема укрепления законности является не только правовой, но и общесоциальной. Изменения, происходящие в России с 1990-х годов по настоящее время в социальной структуре общества, в правовой системе страны, привели к проблемам реализации принципов законности в системе органов государственной власти и органов местного самоуправления.
3. Одной из причин недостаточного использования потенциала прокурорского надзора за соблюдением законности в действиях органов местного самоуправления является превращение прокурорских органов в контролирующие ведомства.
4. Надзор и контроль государственных органов в сфере местного самоуправления нуждается в теоретических обобщениях. Залогом успеха надзорных мероприятий органов прокуратуры по установлению законности является деятельность органов государственного контроля по выявлению и устранению нарушений законов в различных сферах общественных отношений.
5. Закрепление Конституцией Российской Федерации 1993 года института местного самоуправления как самостоятельного уровня публичной власти, обособленного от системы органов государственной власти, является одной из причин нарушения принципов правовой законности в деятельности органов местного самоуправления. Необходимо закрепить в федеральном законодательстве положения, реализующие порядок приостановления действия незаконных нормативных актов органов и должностных лиц местного самоуправления до их рассмотрения и признания недействительными судом.
Научная и практическая значимость исследования. Выводы и предложения, содержащиеся в диссертации, дополняют и развивают ряд разделов общей теории государства и права, имеют методологическое значение для отраслевых юридических наук. Выводы и предложения, сформулированные по смежным проблемам, могут быть использованы в исследовании проблем функций и принципов права, заключаются в разработке рекомендаций по совершенствованию правовых и научных основ практической деятельности субъектов законности. Приведенный в диссертации анализ различных взглядов и подходов к проблемам законности, правотворчества и правотворческой политики позволяет использовать полученные в результате диссертационного исследования выводы при решении проблем функционирования органов государственной власти и органов местного самоуправления, при разработке и совершенствовании соответствующих нормативных актов и в процессе дальнейших научных исследований, а также в преподавании курсов «Теория государства и права», «Муниципальное право», «Административное право», «Конституционное право».
Апробация результатов исследования. Все положения диссертации отражены в 4 опубликованных научных статьях автора. Основные положения диссертации неоднократно докладывались на заседаниях кафедры теории государства и права Ростовского государственного университета путей сообщения, а также на научно-практических конференциях: региональной научно-практической конференции «Славяне на Северном Кавказе: проблемные вопросы» (г. Ростов-на-Дону, ИППК РГУ, декабрь 2004 г.), всероссийской научно-практической конференции «Государственность и право славянских народов» (г. Ростов-на-Дону, РГУПС). Результаты научного исследования внедрены в учебный процесс, используются при чтении курсов «Теория государства и права», «Муниципальное право Российской Федерации» и «Трудовое право».
Структура диссертационной работы. Работа состоит из введения, восьми параграфов, объединенных в три главы, заключения и литературы.
Глава I. ОСНОВНЫЕ ПОЛОЖЕНИЯ ТЕОРИИ ЗАКОННОСТИ
§ 1. Понятие, основные принципы и гарантии законности
В недавнем прошлом отечественная юридическая наука анализировала законность прежде всего с позиции требования всеобщего уважения к закону и обязательного его исполнения всеми субъектами права. Это было правильное понимание, однако оно однобоко отражало содержание и сущность данного явления. В данном случае требование законности распространялось лишь на граждан и организации, непосредственно реализующие свои права и обязанности. Деятельность же органов, обеспечивающих правовое регулирование, находилась вне ее содержания. Традиционная трактовка законности предопределялась тем, что любой нормативный акт, исходящий от государства, в том числе и антигуманный, считался «правом» и, соответственно, требовал неукоснительной реализации. В современных подходах широкого понимания права все чаще речь ведут о «правовой законности», которая представляет собой точное и неуклонное соблюдение и исполнение требований не любого закона, а правового закона субъектами права.
Л.А. Морозова полагает, что «законы и другие акты могут быть неправовыми, в то время как они должны воплощать важнейшие человеческие ценности - идеи справедливости, свободы человека, равноправия людей. Следовательно, законность предполагает оценку содержания закона и других актов»1.
Одним из распространенных аргументов против использования в теории и практике понятий «правовой закон» и «неправовой закон» служит суждение о том, что это ослабляет регулятивную роль закона, создает препятствия государству и его институтам в выполнении правоохранительной функции, формирует нигилистическое отношение к закону и праву. Однако
Морозова Л.А. Теория государства и права. М., 2002. С. 348.
9
согласиться с подобными выводами нельзя, и, прежде всего потому, что при различении права и закона как раз и становится очевидной регулятивная роль не закона как такового, а именно права, которое закон должен выражать адекватно. Противоречащий праву закон не должен быть источником правового регулирования, а использование государством для регулирования общественных отношений «неправовых» законов находится в прямом противоречии с его правоохранительной функцией1.
Еще одним из аргументов против подразделения законов на правовые и неправовые считают также отсутствие четких критериев для этого, поскольку признаки равенства, свободы и справедливости при характеристике права носят абстрактный характер и допускают неоднозначное толкование. Однако в данном случае имеются в виду формальное равенство, единый масштаб и равная мера свободы для участников общественных отношений, всеобщая справедливость как правовые категории, позволяющие различить право и закон. Эти признаки должны находить выражение в нормах действующего права, выступающего в качестве объективного критерия для правоприменителя.
Существенным признаком законности должно быть не верховенство закона, а верховенство права. Признание закона несоответствующим Конституции влечет устранение его из правового пространства, что означает отнесение закона к разряду неправовых.
Характерным в этом смысле уже по названию является постановление Пленума Верховного Суда Российской Федерации «О некоторых вопросах, возникающих при рассмотрении дел по заявлениям прокуроров о признании правовых актов противоречащими закону»2. Сам термин «правовой акт» зву-
1 См.: Сорокин В.В. О проблеме «неправа» в переходный период // Современное право. 2003. № 9. С. 29.
2 Постановление Пленума Верховного Суда Российской Федерации «О некоторых вопросах, возникающих при рассмотрении дел по заявлениям прокуроров о признании правовых актов противоречащими закону» от 27.04.1993 г. № 5 (ред. 24.04.2002).
10
чит двусмысленно, поскольку словосочетанию в силу лингвистического значения, возможно придать тот смысл, что акт соответствует праву. В то же время такой акт подлежит проверке на предмет соответствия закону, который сам может быть неправовым. Фактически же в названном постановлении речь идет о проверке судами по заявлениям прокуроров нормативных и индивидуальных юридических актов на предмет их соответствия требованиям права.
Юридическое правопонимание требует от арбитражных судов и судов общей юрисдикции при рассмотрении дел о защите конкретных прав или дел о признании недействительными нормативных актов сопоставлять применяемые и проверяемые акты на предмет их соответствия праву, которое включает в себя Конституцию Российской Федерации, федеральный конституционный закон, федеральный закон, общепризнанные принципы и нормы международного права, международные договоры Российской Федерации, конституцию (устав) субъекта Российской Федерации, закон субъекта Российской Федерации (ст. 15 Конституции Российской Федерации и п. 3 ст. 5 Федерального конституционного закона «О судебной системе Российской Федерации»).
Причем суды обязаны принимать решения в соответствии с правовыми положениями, имеющими наибольшую юридическую силу, и особую сложность при этом вызывает уяснение небуквального соответствия нормативных актов различного уровня. Обнаружить текстуальное несовпадение в нормативных актах, регулирующих конкретную фактическую ситуацию, не так уж сложно. Гораздо сложнее сделать вывод об их соответствии самому смыслу, содержанию и принципам права, в котором основной закон страны, имеющий прямое действие, провозглашает абсолютный приоритет прав и свобод человека и гражданина, определяющих смысл, содержание и применение законов .
1 См.: Пехтерев А.Ф. О правозаконности в условиях реформирования законодательства// Современное право. 2003. № 10. С. 25.
11
Существуют многочисленные определения законности. Е.А. Лукашева считает, что «законность - это совокупность многообразных, но однородных требований, связанных с отношением к законам и проведению их в жизнь»1. Ею выделены три главных требования:
1) точное и неуклонное соблюдение законов теми, кому они адресованы;
2) соблюдение иерархии законов и иных нормативных актов;
3) никто не может отменить закон, кроме органа, который его издал.
В юриспруденции законность понимают в трех различных значениях, таких как метод, принцип или режим.
Такой методологический подход обусловил ряд проблем в определении понятия законности.
Во-первых, понятие законности как производной от понятия закона не могло отразить его содержания. Более того, любая оценка закона с содержательной точки зрения всеми, кроме законодателя, исключалась.
Во-вторых, характеристика законности только как неуклонного и точного исполнения юридических норм по существу сводила ее исключительно к общеобязательности, являющейся объективным свойством права.
В-третьих, в общей теории права существовало некоторое противопоставление понятий законности как принципа, системы нормативных требований и как режима, состояния.
Важное изменение в понимании законности связано с восприятием в России и закреплением в Конституции Российской Федерации 1993 г. идеи правового государства. В свете последней законность - это не просто исполнение законов, но и подзаконность деятельности государства, обязательность законов для всех государственных органов. Кроме того, в понятие законность включаются и требования общества к государству по обеспечению прав, сво-
1 Лукашева Е.А. Законность и правопорядок // Проблемы общей теории права и государства / Под ред. B.C. Нерсесянца. М., 1999. С. 465.
12
бод человека и гражданина, правопорядка. Отсутствие этих неотъемлемых элементов свидетельствует и об отсутствии законности.
В работах современных исследователей настоятельно обосновывается необходимость нового понимания законности, приобретающего первостепенное значение в условиях переходного периода. Констатируется «системный кризис законности», потребность разработки общей теории законности1. Актуальность проблемы обусловливает неослабевающее стремление исследователей полнее раскрыть данное понятие. Изучение современного состояния правовой науки по этому вопросу позволяет констатировать, что на смену социалистической приходит новая по сути законность, которая находится в стадии становления.
Термин «законность» используется и зарубежными правоведами, и законодателями. Но концептуальная проработанность данного сложного политико-правового явления практически отсутствует. Во многом это объясняется тем, что, например, западная юридическая доктрина преимущественно оперирует двумя другими терминами - «верховенство закона» и «правовое государство», которые включают в себя и понятие законности.
Исходя из российского правопонимания, необходимо отметить, что законность - это не абстрактные требования, предъявляемые к исполнению правовых норм. Посредством осуществления в государстве режима законности правовые предписания реально претворяются в жизнь. Поэтому законность можно рассматривать как неотъемлемую составляющую правовой системы, как принцип организации и деятельности общества и государства.
Право как регулятор общественных отношений выполняет свои функции прежде всего в процессе соблюдения, исполнения, использования и применения юридических норм общественной практикой, поэтому законность
1 См.: Сухарев А.Я. Актуальные проблемы законности в условиях реформ и роль прокуратуры в ее обеспечении // Законность в Российской Федерации. М., 1998. С. 109.
13
существует, пока существует право, является правовым режимом общественных отношений.
В западной литературе такое состояние стали называть правозаконно-стью, что свойственно обществу с развитыми гражданскими и демократическими институтами, считая, что соблюдение принципов правозаконности ярко свидетельствует об особенностях жизни в свободных странах, отличающихся от стран с авторитарным режимом. Концепция правозаконности сознательно разрабатывалась лишь в либеральную эпоху и стала одним из ее величайших достижений, послуживших не только признаком свободы, но и отлаженным юридическим механизмом ее реализации.
Закрепленному в основном законе страны юридическому правопони-манию противостоит легизм, отождествляющий право и закон и рассматривающий право как систему общеобязательных норм, охраняемых силой государственного принуждения, безотносительно к содержанию нормативных установлений. При юридическом правопонимании также не подвергается сомнению, что право для выполнения регулятивных и охранительных функций опирается на авторитет и силу государства, воля которого, однако, ограничивается, поскольку при принятии и применении законов государство в лице его органов законодательной, исполнительной и судебной власти обязано действовать не по субъективному усмотрению, а в соответствии с объективными требованиями права,
Несмотря на то, что основной закон страны в качестве одного из элементов правовой системы предусматривает именно юридическое правопони-мание, в теории и судебной практике возникающие в связи с этим вопросы воспринимаются неоднозначно.
Прежде всего, иногда справедливо отмечается, что правовое государство в условиях существующей реальности - всего лишь прогрессивная идея, выступающая в роли ориентира при государственном строительстве. Такой же вывод делается и в отношении существующей в стране правовой системы с констатацией необходимости постепенного создания системы гуманисти-
14
ческого права и связанных с ним институтов государственной власти. При этом проблема о типе правопонимания становится как бы неактуальной, поскольку право явно отождествляется с законодательством, а система права -с системой законодательства, что есть все тот же прежний легизм.
Вместе с тем практические результаты построения правового государства и развития современного законодательства непосредственного отношения к проблеме соотношения права и закона не имеют. Более того, отсутствие ощутимых результатов как раз и делают чрезвычайно актуальным вопрос о необходимости не на словах, а на деле перехода на закрепленный в Конституции Российской Федерации тип правопонимания, поскольку это дает возможность использовать реальные механизмы не только для устранения неправовых законов из системы законодательства и повышения эффективности правосудия, но и для совершенствования деятельности самих законодательных органов1.
Сформировавшийся понятийный аппарат юридической науки во многом исходит из отождествления права и закона, поэтому закрепленный в Конституции Российской Федерации тип правопонимания требует наполнения новым содержанием общепризнанных терминов, в частности, связанных с понятиями «право» и «закон». Прежде всего, это относится к рассматриваемому понятию «законность», которое нельзя сводить лишь к соответствию того или иного явления общественной жизни требованиям закона без сопоставления его с требованиями права. Реакцией на отождествление права и закона является и использование в теории и практике наряду с понятием «законность» понятий «конституционная законность» и «правовая законность»2.
1 См.: Кадыша И.А. Законность в сфере применения права // Вопросы государства и права: Сборник статей. М., 2001. С. 71.
2 Федосов М.Н. О понятии «конституционная законность» // Ученые записки МГСУ. 2001. № 6. С. 102.
15
В современных условиях в процессе формирования социального государства, перестройки правового сознания нашего общества важным становится определение основных тенденций в разработке теории законности:
1) проведение четких разграничений законности как режима и форм ее реализации (как метода государственного руководства обществом, как принципа деятельности социальных субъектов);
2) изучение законности в связи с другими социально-политическими явлениями (правотворчеством, демократией, правосознанием);
3) анализ законности в механизме правового регулирования, дающий возможность более четко отграничить ее от близких государственно-правовых явлений, исследовать ее структуру, т. е. состав элементов и связь между ними.
Как справедливо отмечается в литературе, направленность законности выражается в двух ее аспектах или сферах действия: нормотворческой и правоприменительной.
Законность в законотворческой сфере представлена как совершенство системы правовых норм (внутренняя их согласованность, соответствие общей системе норм права и требованиям общества, выражающим его потребности). В правоприменительной сфере законность выступает как соблюдение действующих законов и общепризнанных международно-правовых актов. Исполнение подзаконных нормативных актов охватывается данным понятием, поскольку при их соответствии законам последние соблюдаются. Если же подзаконные нормативные акты противоречат законам, то их исполнение будет нарушением законности.
Указанные сферы позволяют уточнить содержание принципа законности. В нормотворческой сфере он обеспечивает соответствие нормативных актов правовым началам, как с содержательной стороны, так и с формальной. Значение указания на содержательную сторону властных предписаний объясняется тем, что соблюдение процедуры законотворчества при принятии и изменении нормативных актов государства может и не обеспечить выраже-
16
ние в них права. Формально правомерные действия законодателя могут привести к принятию неправового установления. В правоприменительной сфере принцип законности предполагает исполнение действующих нормативных установлений должностными лицами и гражданами.
Следует отметить, что выделение этих сфер нельзя жестко связывать с деятельностью законодательных органов или судов, поскольку, с одной стороны, при принятии нормативных актов возможно «применение» норм законодательного процесса; с другой - правоприменительная деятельность может создавать правовые нормы (прецедент как источник права). Другими словами, основанием для выделения сфер служит не субъект, а характер деятельности. Сферы действия законности органически вытекают и конкретизируют ее функции: характеристику поведения субъектов и содержания, формы нормативных актов относительно права.
Представляет определенный интерес подход к сферам действия законности с позиции ее соотношения с категориями правового регулирования.
Под правовым регулированием понимается «осуществляемое при помощи системы правовых средств результативное, нормативно-организационное воздействие на общественные отношения с целью их упорядочения, охраны, развития в соответствии с общественными потребностями»1. Правовое регулирование осуществляется посредством определенного механизма, содержанием которого является реализация права (норм), а правоприменение выступает особой стадией реализации норм. В этой связи представляется более точным называть одну из сфер действия законности не правоприменительной, а сферой реализации права (правовых норм). В качестве способов реализации (осуществления) права указывают на соблюдение запретов, использование дозволений и исполнение предписаний.
В юридической литературе законность традиционно исследовалась в качестве режима и (или) в качестве принципа. С одной стороны, она высту-
1 Тагиев А.С. Некоторые актуальные проблемы законности и правопорядка в современной правовой науке // Право и политика. 2001. № 8. С. 12.
17 |
