ВВЕДЕНИЕ
Актуальность темы исследования. Осуществляемые в России радикальные перемены в социально-политической и экономической жизни государства, демократизация всех сторон общества, возросшая активность граждан Российской Федерации (РФ) во многом меняют представления о взаимоотношениях между личностью и государством, гарантиях обеспечения прав и свобод граждан, ставят проблемные вопросы, требующие поиска путей их научного разрешения.
В настоящее время на смену приоритету общественных и государственных интересов над личными приходит концепция приоритета личности. Нынедействующая Конституция Российской Федерации закрепила подлинный приоритет прав и свобод человека в обществе и государстве, провозгласив, что «человек, его права и свободы являются высшей ценностью. Признание, соблюдение и защита прав и свобод человека и гражданина - обязанность государства»1. Признаются и гарантируются права и свободы человека и гражданина в Российской Федерации согласно общепринятым принципам и нормам международного права .
Гарантированность прав и свобод является своеобразным внешним механизмом ограничения власти, которая стремится к саморасширению и усилению своего присутствия во многих сферах человеческой жизни. Вместе с тем проблемы реальной гарантированности прав и свобод граждан РФ, их защиты в российском государстве остаются задачей первостепенной важности. Основным условием реализации гарантий прав и свобод граждан
'Конституция Российской Федерации. - М.,1993.Ст.2.
2Всеобщая декларация прав человека: проблемы совершенствования российского законодательства и практики его применения // Материалы межвузовской региональной конференции. - М.: Академия управления МВД России, 2000.
является поддержание такого уровня и качества жизни населения, который обеспечивал бы национальное согласие в стране, общественно-политическую стабильность. В связи с этим, реализация основных прав граждан РФ, а значит, и социальная стабильность в стране зависят от всесторонне продуманной государственной политики.
Целесообразно подчеркнуть, что процессы демократизации общества происходят на фоне осложнения криминогенной обстановки. Криминальный фактор относится к основным деструктивным элементам социальной жизни, поэтому особую значимость в этих условиях приобретает обеспечение надежной охраны общественного порядка. Складывающаяся неблагоприятная обстановка с охраной общественного порядка в стране настоятельно требует значительного укрепления взаимодействия органов внутренних дел с населением.
В системе мер по защите конституционных прав и свобод граждан РФ ведущее место принадлежит органам внутренних дел, а также их важнейшей составной части — подразделениям милиции общественной безопасности, призванным защищать жизнь, здоровье, права и свободы граждан от преступных и иных противоправных посягательств, осуществлять охрану общественного порядка в стране. В своем выступлении на расширенном заседании коллегии МВД 26.12.2002г. Президент Российской Федерации подчеркнул: «Сегодня МВД в первую очередь должно стать одним из инструментов надежной защиты прав и законных интересов граждан и их личной безопасности, именно на это направлена проводимая нами судебная реформа, законодательные и политические инициативы в других сферах, именно этот подход определил идеологию реформ самого МВД»1.
Для современной России проблема реализации административно-правового статуса граждан РФ правоохранительными органами является
Вестник МВД России. 2002 г., №2.С7.
одной из ключевых, поскольку только на ее основе можно осуществлять меры по развитию и совершенствованию как общества, так и государства в целом. Вся деятельность органов внутренних дел должна быть обращена к человеку, его интересам и выражаться в юридической охране его прав, то есть иметь правовую форму гарантий их осуществления.
Теоретическая разработка проблемы реализации административно-правового статуса граждан РФ органами внутренних дел необходима и потому, что закрепляемые в законе гарантии не в силах автоматически обеспечить реальность прав граждан, поскольку эти гарантии не снабжены действенными средствами претворения их в жизнь. Диссертант разделяет точку зрения профессора В. Н. Бутылина, который считает, что органы внутренних дел до недавнего времени не имели современной теоретико-методологической концепции, которая бы позволила разработать стратегию охраны и защиты, основных прав на обозримый период1.
Актуальность названной проблемы обусловливается тем, что в конституционном праве еще не сложилась целостная концепция государственно-правового механизма охраны прав граждан. В результате такого несоответствия теории и реальной практики обеспечения конституционных прав российские граждане не чувствуют себя защищенными. При этом государство по-прежнему рассматривается как репрессивный орган, осуществляющий в основном государственное принуждение. В итоге в обществе усиливаются правовой нигилизм и равнодушие.
Таким образом, важность решения проблем в сфере охраны и защиты милицией прав граждан очень велика, более того, эта проблема приобрела
1 Бутылин В. Н. Милиция в государственно-правовом механизме охраны конституционных прав и свобод граждан: Автореф.дис...канд.юрид.наук. -М.: Академия управления МВД России, 2001. С.5.
6
общероссийский характер. Данный фактор определил выбор темы диссертационного исследования, а также обусловил ее актуальность и значимость.
Степень разработанности темы исследования. Права и свободы гражданина, его правовой статус, гарантии их реализации неоднократно были предметом исследований. Традиции рассмотрения этих вопросов с позиций формирования правового государства были заложены известными юристами России: Л. И. Петражицким, П. И. Новгородцевым и другими российскими учеными. Отличительной особенностью их российской государственно-правовой школы можно считать приоритет обеспечения и защиты прав граждан, гарантий в деятельности государственных органов, органов местного самоуправления, общественных объединений, их должностных лиц.
В трудах отечественных ученых-юристов С. С. Алексеева,
A. Г. Бережного, С. Н. Братуся, Н. В. Витрука, В. А. Кучинского,
B. В. Лазарева, А. В. Малько, Н. И. Матузова, В. А. Патюлина, Ф. М. Рудинского содержатся теоретические исследования правового статуса граждан, гарантий их прав и свобод. Формирование гражданского общества, правовой государственности как предпосылки полноценного осуществления провозглашенных Конституцией Российской Федерации прав и свобод исследовано в трудах ученых-административистов Д. Н. Бахраха, Ю. М. Козлова, Е. А. Лукашевой, Л. А. Николаевой, В. П. Сальникова, Н. Ю. Хаманевой.
Важное место в научной разработке проблем охраны общественного порядка занимают исследования В. М. Безденежных, И. И. Веремеенко, В. В. Власенкова, А. 3. Гливинского, М. И. Еропкина, А. Г. Елагина, Л. Н. Игнатова, Н. В. Караханова, И. Ш. Килясханова, Л. М. Колодкина, Ф. Е. Колонтаевского, А. П. Коренева, С. П. Ломтева, А. Ф. Майдыкова, В. С. Обидина, Ю. Н. Ольховникова, Л. Н. Околовича, Л. Л. Попова,
7
Ф. С. Разаренова, В. М. Редкоуса, Л. М. Розина, М. И. Рябова, А. В. Серегина, Ю. П. Соловья, Г. А. Туманова, Б. Ф. Швецова, А. П. Шергина, А. Ю. Якимова и других. Значительное внимание при исследовании административно-правовых проблем охраны общественного порядка и обеспечения общественной безопасности в работах вышеназванных авторов уделено вопросам их взаимосвязи с защитой личной безопасности граждан, исходя из того, что в административно-правовой деятельности органов внутренних дел (милиции) по поддержанию надежного общественного порядка акцент переносится на реализацию прав, свобод и законных интересов граждан, создание условий для их правомерного поведения. На первый план в соответствии с Конституцией Российской Федерации, Всеобщей декларацией прав и свобод человека и гражданина, требованиями законодательства о милиции выдвинута задача обеспечения личной безопасности граждан, создания благоприятных условий для реализации их прав и свобод.
В последние годы вышли в свет монографии ученых В. Н. Бутылина, А. С. Мордовца, А. С. Прудникова, И. В. Ростовщикова, посвященные вопросу исследования механизма охраны и защиты прав и свобод граждан.
Объектом исследования являются общественные отношения, связанные с реализацией административно-правового статуса граждан РФ в сфере государственного управления.
Предмет исследования составляют юридические основы административно-правового статуса граждан РФ, а также функции органов внутренних дел по обеспечению его реализации.
Цель диссертационной работы заключается в комплексном изучении административно-правовых основ статуса граждан РФ, а также раскрытии основных функций органов внутренних дел по обеспечению его реализации.
Данное исследование предполагает решение следующих задач:
- дать определение административно-правового статуса граждан РФ;
8
- охарактеризовать механизм гарантий реализации прав и свобод граждан РФ с учетом особенности деятельности органов внутренних дел;
- проанализировать систему обеспечения органами внутренних дел личной безопасности граждан, зашиты их жизни, здоровья, прав и свобод от противоправных посягательств;
- выработать предложения и рекомендации по совершенствованию нормативно-правового регулирования и организации деятельности органов внутренних дел по обеспечению административно-правового статуса граждан РФ.
Методологическая база и методы исследования. Методологическую базу исследования составляет диалектический метод научного познания социальных явлений. Исследования проводились с использованием частных методов научного познания (наблюдение, анкетирование, изучение документов, практического материала), предполагающих реализацию возможностей сравнительно-правового, конкретно-социологического, исторического, логического анализа.
Эмпирическую базу исследования составляют: международно-правовые документы по правам человека, Конституция РФ, Декларация прав и свобод человека и гражданина, нормативные правовые акты Президента и Правительства РФ, КоАП РФ от 31.12.2001 г., а также ведомственные нормативные акты, материалы периодической печати и практика деятельности ОВД по обеспечению административно-правового статуса граждан РФ. Автором изучена научная литература по общей теории права, конституционному, административному и другим отраслям права, относящаяся к теме диссертационного исследования.
Научная новизна исследования заключается в осуществлении комплексного анализа содержания административно-правового статуса граждан Российской Федерации, отражающего приоритетный характер защиты прав и свобод граждан в правоохранительной деятельности.
9
Новизной отличается сформулированное автором уточненное определение административно-правового статуса граждан РФ, включающее не только права, обязанности и ответственность граждан в сфере управления, но и их гарантированность в деятельности государственных органов.
Элементы новизны носят результаты анализа и систематизации функций органов внутренних дел по обеспечению реализации административно-правового статуса граждан, которые расширяют научные познания административно-правового регулирования по защите прав и свобод граждан.
Новизной характеризуются также содержащиеся в диссертации предложения и рекомендации по совершенствованию административно-правового регулирования и организации деятельности органов внутренних дел по защите прав и свобод граждан.
На защиту выносятся следующие основные положения:
1. Административно-правовой статус граждан - это установленная Конституцией РФ, законами и другими нормативно-правовыми актами, регулирующими общественные отношения в сфере государственного управления, совокупность прав, обязанностей и ответственности граждан, основанная на приоритете признания, соблюдения и защиты прав и свобод граждан, гарантирующая их реализацию в деятельности государственных органов.
2. Проведение в жизнь системы гарантий обеспечения реализации административно-правового статуса граждан является одновременно приоритетным направлением деятельности ОВД по охране общественного порядка, созданию необходимых условий соблюдения прав и свобод человека. Механизм гарантий реализации административно-правового статуса состоит из:
- выполнения юридических обязанностей по обеспечению реализации конституционных прав и свобод граждан;
10
- создания необходимых условий для их реализации;
- постоянного наблюдения и контроля за их реализацией;
- охраны прав и свобод граждан;
- применения санкций в случае их нарушения.
3. Сущность административно-правовой деятельности органов внутренних дел по реализации административно-правового статуса граждан - звено единой системы юридического механизма по обеспечению прав и свобод граждан и заключается в:
- обеспечении личной безопасности граждан, защиты их жизни, здоровья, прав и свобод от противоправных посягательств;
- осуществлении в чрезвычайных ситуациях предусмотренных законом мер, связанных со спасением людей, защитой их здоровья, собственности;
- оказании в пределах полномочий милиции содействия гражданам в осуществлении их прав и законных интересов.
4. Предложения и рекомендации по совершенствованию законодательства и ведомственных нормативных правовых актов обеспечения реализации административно-правового статуса граждан Российской Федерации включают:
- принятие Федеральных законов «Об обращениях граждан», «Об участии граждан Российской Федерации в охране общественного порядка»;
- уточнение названия проекта Федерального закона «О профилактике преступлений» наименованием «О профилактике административных правонарушений и преступлений» с включением в него не только положений о реализации уголовной политики по предотвращению преступлений, но и о формировании государственной административной политики в этой сфере правоохранительной деятельности;
- обновление основных ведомственных нормативных актов, регламентирующих организационную деятельность дежурных частей,
11
подразделений патрульно-постовой службы, дорожно-патрульной службы, участковых уполномоченных милиции, инспекций по предупреждению правонарушений среди несовершеннолетних. Ф Обоснованность и достоверность результатов исследования
определяются комплексным характером исследования и базируются на научно-методическом, нормативно-правовом и эмпирическом материале. Автором были использованы различные методы исследования, соблюдался принцип сопоставления и анализа сведений, взятых из разных литературных источников и материалов практической деятельности органов внутренних дел (милиции) по реализации административно-правового статуса граждан РФ.
Опираясь на результаты исследования, автор провела анкетирование граждан, а также сотрудников правоохранительных органов. Работа получила положительную оценку и экспериментальное внедрение в практическую деятельность сотрудников ОВД.
Теоретическая и практическая значимость исследования. Дано определение административно-правового статуса граждан РФ с учетом современных представлений о защите прав и свобод, рассмотрено не только Ш его содержание, но и показан механизм гарантированности
административно-правового статуса граждан РФ в деятельности органов внутренних дел. Выводы и предложения, сформулированные в работе, дополняют теоретическую базу о сущности административно-правового статуса граждан РФ и создают методические предпосылки для совершенствования деятельности органов внутренних дел.
Практическая значимость работы определяется совокупностью
выдвинутых предложений и рекомендаций по совершенствованию
! деятельности подразделений милиции по охране и защите прав и свобод
граждан административно-правовыми средствами. Результаты исследования
I могут быть использованы:
12
- в практической деятельности органов внутренних дел;
- в научно-исследовательской деятельности;
- в учебном процессе образовательных учреждений МВД России при изучении конституционного, административного права, а также административной деятельности ОВД, других специальных курсов, в частности «Обеспечение прав и свобод человека и гражданина в деятельности ОВД»;
- при совершенствовании административного законодательства, других нормативных правовых актов, раскрывающих административно-правовой статус граждан РФ;
Апробация результатов исследования и внедрение. Выводы и предложения получили практическое применение в практической деятельности ГУ ООП МВД России, ГУВД г. Москвы и Московской области, УВД городов Калуги и Тулы, что подтверждается актами о внедрении.
Положения диссертации были также внедрены в учебный процесс кафедры УДСОБ Академии МВД России. Материалы диссертационного исследования используются в качестве исходного материала в учебном процессе при чтении лекций, а также проведении семинарских и практических занятий по дисциплине «Административное право»: тема №5 -«Административно-правовой статус граждан», тема №6 - «Обеспечение органами внутренних дел административно-правового статуса граждан», а также по дисциплине «Управление административной деятельностью органов внутренних дел»: тема №4 - «Реализация органами внутренних дел административно-правового статуса граждан» и тема №6 «Взаимоотношение ОВД с государственными органами, учреждениями и организациями»
Основные материалы диссертационного исследования докладывались на заседаниях кафедры Академии управления МВД РФ. Отдельные положения диссертационного исследования изложены в ряде докладов на
13
научно-практических конференциях «Право XXI века: взгляд в будущее», «Контроль и надзор за деятельностью органов внутренних дел - важнейшая гарантия обеспечения прав человека» 2000 г.
Результаты научного исследования были отражены в четырех научных публикациях.
Структура и объем диссертации определялись целями и задачами исследования. Диссертация состоит из введения, двух глав, заключения, списка используемой литературы и приложений.
14
ГЛАВА1. АДМИНИСТРАТИВНО-ПРАВОВЫЕ ОСНОВЫ СТАТУСА ГРАЖДАН РОССИЙСКОЙ ФЕДЕРАЦИИ
§1. Понятие и содержание административно-правового статуса граждан Российской Федерации
Административно-правовой статус как правовая категория основывается на положениях общей теории права, теории государственного управления, конституционного, административного права, а также иных отраслей научного знания. Речь идет в первую очередь о таких правовых категориях, как правовое положение, правоотношение, механизм правового регулирования, соотношение права и законодательства.
Эти теоретические положения имеют важное в методологическом плане значение по отношению к более общим категориям (статус, правовой статус). По общему определению понятие «статус» (от лат. «Status» -положение, состояние), в праве означает определенное правовое положение (т.е. совокупность прав и обязанностей) гражданина или юридического лица.
Права и обязанности - система норм, установленных государством и регулирующих в нем общественные отношения. Установленные нормы получают выражение в виде законов. Статус гражданина РФ устанавливается Конституцией РФ, актами органов представительной власти, указами Президента РФ. В реализации данного статуса значительна роль органов исполнительной власти. Во многих случаях именно актами органов исполнительной власти конкретизируются права и обязанности, установленные Конституцией и отдельными законодательными актами.
Заметим, что статус гражданина в отличие от статуса личности основывается на правовом контакте с государством. Есть правовая норма, значит, мы можем быть носителями субъективных юридических прав и
15
обязанностей, то есть государство признает за нами способность быть участниками правоотношений. Особенностью административно-правовых отношений является следующее: стороны выступают как носители взаимных прав и обязанностей, установленных и гарантированных административно-правовой нормой. Именно способность, определяющая права граждан в сфере управления, называется правосубъектностью. Поскольку она определяет правовой статус, важно отметить, что правосубъектность включает три составляющих:
Правоспособность - способность обладать правами и нести обязанности. Содержание и объем административной правоспособности определяется законами и основанными на них актами управления. Конкретный объем прав и обязанностей граждан определяется рядом обстоятельств - это возраст, состояние здоровья, наличие образования и др. (например, семейные обстоятельства могут служить основанием для освобождения от воинской обязанности). Возникает эта способность гражданина с момента рождения и прекращается с их смертью. Административная правоспособность граждан не может быть отчуждаема и передаваема. Добровольный отказ от нее не имеет силы, и объем может изменяться только государством. В государственном управлении имеется институт ограничения правоспособности граждан. Частичное ограничение может осуществляться:
- в особых условиях, когда на граждан в нормативно-обусловленном порядке возлагаются дополнительные обязанности или нет возможности реализовать некоторые права (стихийные бедствия, эпидемии и т.д.);
- при совершении гражданином административных правонарушений на него также возлагаются дополнительные обязанности или он лишается отдельных прав.
16
Привлеченный к административной ответственности гражданин обязан исполнить постановление компетентного органа о применении к нему санкции.
Дееспособность - способность самостоятельно своими действиями осуществлять свои права, выполнять установленные обязанности и нести юридическую ответственность за свое поведение наступает с достижения определенного возраста. Частичная административная дееспособность у граждан наступает со школьного возраста (достигшие 14-летнего возраста граждане, обязаны иметь документ, удостоверяющий их личность). Полная дееспособность у граждан наступает по достижении 18-летнего возраста. На административную дееспособность влияет наличие у граждан заболевания, создающего по своему характеру невозможность возложения на данного гражданина некоторых администратвно-правовых обязанностей и использования некоторых прав (например, душевная болезнь, слабоумие).
Деликтоспособность - способность нести ответственность за совершенные правонарушения. Административная деликтоспособность наступает с 16-летнего возраста. Не подлежит административной ответственности лицо, которое во время совершения противоправного действия либо бездействия находилось в состоянии невменяемости, т.е. не могло отдавать себе отчет в своих действиях или руководить ими вследствие хронической душевной болезни и т.д.
Права граждан по степени возможности их реализации делятся на абсолютные и относительные.
Абсолютными считаются такие права, реализация которых зависит лишь от волеизъявления гражданина. Это право граждан: участвовать в управлении делами государства; на личную неприкосновенность; обращаться лично, направлять индивидуальные и коллективные обращения.
Относительными являются такие права, реализация которых зависит не только от волеизъявления граждан, но также от наличия фактических
17
возможностей для их осуществления в данном месте в данное время. К ним относится: право граждан на поступление в высшее учебное заведение (его реализация зависит от результатов сдачи вступительных экзаменов, наличия конкурса); право на вождение транспортного средства (зависит от состояния здоровья, сдачи экзаменов). По мнению А. П. Коренева, «по мере достижения успехов в хозяйственной и социально-культурной сферах многие относительные права могут стать абсолютными, но не во всех случаях. Реализация относительных прав часто зависит от личных качеств гражданина (состояния здоровья, наличия специального образования и т.п.), от времени (очередности) удовлетворения правомерной просьбы (скажем, установка телефона, предоставление жилой площади и Др.)»1.
Все обязанности абсолютны в отличие от прав. Государство возлагает на граждан только выполнимые обязанности. Эти обязанности носят социальный характер. Способы исполнения обязанностей различны. Они зависят от конкретного их содержания. Одни исполняются посредством активных действий, другие - воздержанием от действий, запрещенных нормами права. Методом обеспечения соблюдения гражданами обязанностей являются воспитание, формирование правосознания, а также меры общественного воздействия (обсуждение в трудовом коллективе, общественной организации и т.п.). Вместе с тем уклонение от исполнения обязанностей может повлечь применение уполномоченным на то органом или должностным лицом к нарушителю мер государственного принуждения (административную ответственность). Случаи и порядок их применения определены законодательством.
Мы охарактеризовали основные элементы, составляющие основу статуса, теперь представим точки зрения ученых-правоведов и ученых-
1 Коренев А. П. Административное право России. Московская академия МВД России, 4.1. М.2001.С.75. |
