ВВЕДЕНИЕ
Актуальность исследования- Анализ развития федерализма в Российской Федерации в 1992-1998 годах предполагает рассмотрение сложившихся к началу этого периода отношений между Россией и субъектами Российской Федерации, определение юридической природы этих отношений и правового статуса их участников, а также оценку практики их урегулирования при помощи правовых механизмов.
Одной из составных частей сложного взаимодействия органов государственной власти Российской Федерации и ее субъектов в процессе упорядочения различных видов общественных отношений является законодательная деятельность субъектов Российской Федерации. Эта деятельность, основанная на положениях Конституции Российской Федерации, конституций и уставов ее субъектов, привлекает к себе особое внимание. Выравнивание в новой Российской Конституции статуса всех субъектов Российской Федерации и как следствие - равное право законотворчества субъектов Российской Федерации по предметам их ведения - одна из доминант современного российского федерализма.
Уникальность Российской Федерации состоит в том, что она является полиструктурным многонациональным государством. С конституционно-правовой точки зрения это означает, что наряду с федеральными законодательными органами на конституционно-правовом поле России создаются и действуют законодательные органы восьмидесяти девяти субъектов Российской Федерации. Такого большого количества законодательствующих субъектов не имеет ни одна другая федерация в мире.
Федеративные отношения в Российской Федерации в период с 1917 года до конца 1990-х годов были сугубо формальными. По сути дела РСФСР оставалась унитарным государством. Правда, по Конституции РСФСР 1937 года автономным республикам (АССР) были предоставлены отдельные полномочия в области законодательной деятельности и урегулированы некото- J
I
рые формы их взаимоотношений с федеральным центром, однако масштабы этой деятельности были довольно скромными. На протяжении полувека автономные республики, хотя во многих из них законодательная деятельность началась с лета 1938 года, так и не смогли в должной мере стать реальными участниками законотворчества. Причинами этого были и подчиненность законодательной власти республик КПСС, и недостаточная правовая основа их законодательной деятельности, и робость республиканских органов во взаимоотношениях с центром.
Федеративный характер современного Российского государства обусловливает специфику и особенности законодательной деятельности на уровне как Федерации в целом, так и ее субъектов. Эта деятельность разворачивается в правовом поле, очерченном нормами Конституции Российской Федерации, федеральных конституционных законов, федеральных законов, договоров (соглашений) между органами государственной власти Российской Федерации и органами государственной власти ее субъектов, а также конституций и уставов субъектов Российской Федерации.
Особенностью законодательной деятельности в России на современном этапе является не только большое количество субъектов законотворчества, но и то, что эта деятельность происходит одновременно с созданием правовой основы, необходимой для ее осуществления, что не может не оказывать существенного влияния на содержание и качество законодательной деятельности на обоих уровнях — федеративном и региональном.
С принятием Конституции Российской Федерации 1993 года во многих областях жизни общества произошел значительный сдвиг. Наиболее ощутимым он оказался именно в сфере законодательной деятельности. Федеральный законодатель должен был создавать правовую основу как для собственной деятельности, так и для законотворчества субъектов Российской Федерации. Впервые получившие по Конституции Российской Федерации право на собственное законотворчество органы государственной власти
I
краев, областей, городов федерального значения, автономной области, авто- /
1
ф номных округов, тотчас начали его активно реализовывать.
В ходе российских реформ проявились не только положительные, апробированные и подтвержденные практикой позитивные стороны сложного (- и многогранного процесса оформления и реализации законотворческих пол-
номочий России и 89 ее субъектов, но и острые проблемы. В последние пять лет в России наблюдается настоящий бум законотворчества. Этот процесс, слабо координируемый со стороны федерального центра, осложняется еще и тем, что до настоящего времени не приняты многие необходимые для регламентации законодательной деятельности и на федеральном уровне, и на уровне субъектов федерации нормативные правовые акты. К их числу можно отнести федеральные законы о механизме реализации предметов совместного ведения Российской Федерации и субъектов Российской Федерации, об участии субъектов Российской Федерации в федеральном законодательном процессе, о порядке разрешения коллизий в правовой системе России, о порядке разработки, согласования и подписания договоров (соглашений) между органами государственной власти Российской Федерации и органами государственной власти субъектов Российской Федерации по разграничению предметов ведения и полномочий в соответствии с частью 3 статьи 11 Конституции Российской Федерации, о нормативных правовых актах и некоторые другие.
Правовая база, в рамках которой осуществляется регулирование взаимоотношений субъектов законодательной деятельности в Российской Федерации, включает нормы различных правовых актов: Конституции Российской Федерации, Регламентов палат Федерального Собрания Российской Федерации, указов Президента Российской Федерации и постановлений Правительства Российской Федерации. Однако специальные законодательные акты, призванные регулировать такое взаимодействие, так до сих пор и не приняты, что препятствует упорядочению законодательной деятельности в Российской Федерации в целом.
В сложившейся ситуации субъекты Российской Федерации создают /
свою собственную законодательную базу, часто отличающуюся от федеральной, посредством законодательной инициативы пытаются участвовать в создании федерального законодательства, и одновременно через договоры по разграничению предметов ведения и полномочий определить собственный объем полномочий в сфере законотворчества.
В результате в законодательной деятельности субъектов Российской Федерации выявились проблемы, связанные, во-первых, с неопределенностью той правовой "ниши", в рамках которой должно осуществляться законотворчество субъектов Российской Федерации по предметам совместного ведения, и, во-вторых, с нерешенностью на федеральном уровне вопросов о порядке и сроках приведения в соответствие с федеральными законами законов субъектов Российской Федерации. Кроме того, субъекты Российской Федерации в ходе реализации законодательной деятельности по предметам совместного ведения нередко принимают законы, расходящиеся с нормами соответствующих федеральных законов. Притязания субъектов Российской Федерации на часть правового поля федерального законодательства нередко связаны с неоправданным сужением федеральными законами правового пространства нормотворчества субъектов Российской Федерации.
Таким образом, сложившаяся ситуация настоятельно требует осмысления и оценки деятельности субъектов Российской Федерации как по созданию собственного законодательства, так и по вопросам взаимодействия с федерацией в рамках законодательного процесса.
Все это и определило выбор темы диссертационного исследования.
Состояние научной разработанности темы. Вопросы правового статуса субъектов Российской Федерации, их полномочий в сфере нормотворчества, иерархия нормативных правовых актов в Российской Федерации закреплены в Конституции Российской Федерации. Однако практическая реализация ряда конституционных положений при отсутствии законодательного регулирования механизма их осуществления, делает актуальным системный и целенаправленный анализ проблем законотворчества субъектов Российской J
8 J
Федерации на современном этапе.
В процессе написания диссертации автор опирался на работы С.А. Авакьяна, Г.В. Александренко, С.С. Алексеева, Л.И. Антоновой, Г.В. Ата-манчука, М.В.Баглая, Г.В. Барабашева, И.Л. Бачилло, А.А. Белкина, СВ. Бо-ботова, С.А. Богомолова, Л.Ф. Болтенковой, М.И. Брагинского, В.И. Васильева, А.Б. Венгерова, Б.Н. Габричидзе, В.Г. Графского, Б.В. Дрейшева, С.Э. Жилинского, А.В.Зиновьева, Д.Л. Златопольского, С.Л. Зивса, Н.В. Витрука, В.Б. Исакова, Д.А. Керимова, Б.М. Лазарева, И.Д. Левина, Е.А. Лукашевой, Г.В. Мальцева, А.В. Мицкевича, В.В. Оксамытного, Л.А. Окунькова, В.П. Орловского, А.С. Пиголкина, Т.Н. Рахманиной, М.С. Студеникиной, В.М. Сырых, А.А. Тилле, Ю.А. Тихомирова, А.А. Ушакова, В.Е. Чиркина, О.И. Чистя-- кова, К.Ф .Шеремета и др.
Отдельные вопросы нормотворчества субъектов Российской Федерации исследованы в работах Р.Г. Абдулатипова, А.Г. Ахвердова, Н.А. Бобровой, В.М. Власова, Т.Д. Зражевской, С.А. Комарова, B.C. Крылова, В.А. Малют-кина, Н.А. Михалевой, А.Т. Рагимова, И.А. Умновой и др.
Вместе с тем в силу значительной динамики законодательной деятельности в Российской Федерации в последние годы проблемы законотворчест- ва субъектов Российской Федерации еще не получили в российской правовой литературе необходимой комплексной разработки.
Пытаясь определить рамки законодательной деятельности субъектов Российской Федерации в условиях единого правового пространства России на основе существующей правовой базы, диссертант предпринял попытку комплексного системного подхода к исследуемой теме, опираясь на опыт законодательной деятельности Республики Коми. Это позволило обосновать необходимость совершенствования взаимодействия центра и субъектов Федерации в сфере законотворчества, предложить конкретные пути оптимиза-" ') , ции законодательной деятельности в Российской Федерации в целом.
Объектом исследования служат правовые аспекты определения статуса субъектов Российской Федерации, законодательная деятельность субъек-
4.
тов Российской Федерации, вытекающая из конституционно-правовых норм, взаимодействие центра и субъектов Федерации в сфере законотворчества.
Предметом исследования является становление законодательной деятельности субъектов Российской Федерации в рамках федеративного госу-^ дарства.
Выбор предмета исследования объясняется тем, что:
- во-первых, законодательная деятельность субъектов Российской Федерации не нашла непосредственного отражения в Конституции Российской Федерации, кроме фрагментарных норм о законах и иных правовых актах субъектов Российской Федерации (статьи 72, 76);
- во-вторых, в соответствии с нормами Конституции Российской Феде-^ рации значительно расширился круг субъектов законодательной деятельности за счет включения в него краев, областей, городов федерального значе-
"*" ния, автономных округов, автономной области;
- в-третьих, существует потребность в разработке и принятии правовых актов, регулирующих порядок участия субъектов Российской Федерации в федеральном законодательном процессе.
Цель диссертационного исследования - анализ законодательной дея-V тельности субъектов Российской Федерации с теоретических и практических
позиций, определение новых подходов к выявлению специфики этой деятельности в субъектах Российской Федерации с учетом региональных особенностей и возможностей конкретного субъекта Федерации - Республики Коми.
Исходя из этого, автор ставит перед собой следующие задачи:
- определение места и роли законодательной деятельности в механизме государственной власти;
- выявление специфики и особенностей законодательной деятельности ^-• v в федеративных государствах;
- системный и сравнительно-правовой анализ создания и совершенствования правовой основы для законодательной деятельности субъектов Рос-
10
.
сийской Федерации в 1918-1992 годах, в том числе определение возможностей в сфере законотворчества автономных республик РСФСР;
- изучение правовой основы законотворчества субъектов Российской Федерации после выравнивания их правового статуса;
- анализ и обоснование основных направлений законодательной деятельности в Республике Коми в 1990-1998 годах;
- разработка конкретных предложений по оптимизации объема полномочий Российской Федерации и ее субъектов в сфере законотворчества.
- определение путей совершенствования участия субъектов Российской Федерации в законодательной деятельности на федеральном уровне.
Решение указанных задач - необходимое условие выработки конкретных научных и практических и рекомендаций по избранной теме.
Методологическая основа исследования. В ходе диссертационного исследования и при написании работы использовались как общенаучные методы познания: диалектический, системный, логический, социологический, так и вытекающие из общих частнонаучные методы: конкретно-исторический, сравнительно-правовой, структурно-функциональный, нормативно-логический, технико-юридический, лингвистический и др.
Многогранность проблемы исследования обусловила необходимость привлечения научной литературы по философии, социологии, общей теории права и государства, отечественному и зарубежному государствоведению и управлению. Использованы многочисленные материалы федеральных и региональных органов государственной власти, информационно-аналитические бюллетени Совета Федерации и Государственной Думы Российской Федерации.
Нормативную основу исследования составляют тексты Конституций РСФСР 1918, 1925, 1937,1978 годов, Конституции Российской Федерации 1993 года, Федеративный договор, текущее законодательство, проекты ряда федеральных законов, законодательство Коми АССР, включая Конституции 1937 и 1978 годов, а также Конституция Республики Коми 1994 года; норма-
11
тивные правовые акты, регулирующие законодательную деятельность (регламенты палат Федерального Собрания Российской Федерации, регламенты Верховного Совета и Государственного Совета Республики Коми); законодательные акты ряда субъектов Российской Федерации: Республики Карелии, Вологодской, Архангельской, Псковской, Новгородской, Ленинградской, Калининградской областей, города федерального значения Санкт-Петербурга. Большое внимание уделено материалам научных, научно-практических, международных, всероссийских и региональных конференций, семинаров по данной проблематике.
Работа выполнена также на основе личного опыта диссертанта по участию в законоподготовительной деятельности Республики Коми.
Научная новизна исследования. Диссертация является одной из первых попыток проведения комплексного монографического исследования актуальных проблем законотворчества в субъектах Российской Федерации; автором исследованы становление правовой основы законотворчества бывших автономных республик, а также проанализировано ее современное состояние и тенденции совершенствования, определены перспективы выработки механизма реального влияния субъектов Российской Федерации на федеральный законодательный процесс, в первую очередь по предметам совместного ведения Российской Федерации и субъектов Российской Федерации. Основные положения, выносимые ня защиту.
1. В процессе осуществления Российским государством своих функций законотворчество объективно выдвигается на первое место среди правовых форм его деятельности. Оно является первоисточником, на базе которого происходит институциализация и правовое регулирование исполнительной и правоохранительной деятельности. Обеспечивая создание правовой основы для всех ветвей государственной власти, законодательная деятельность становится основополагающим направлением деятельности государства, а законодательная власть - первой среди равных ей ветвей государственной власти.
12
2. Законы как результат законодательной деятельности должны иметь свой предмет. Нуждается в определении круг общественных отношений, требующих именно законодательного регулирования. К ним бесспорно относятся: установление прав и обязанностей органов государственной власти; определение правового статуса субъектов Российской Федерации; разграничение полномочий между федеральным центром и субъектами Российской Федерации; бюджетный процесс - распределение бюджетных средств по отраслям и программам; установление, изменение и отмена налогов и сборов; нормы, непосредственно затрагивающие интересы граждан Российской Федерации, их права, обязанности и свободы, и ряд других. Предметы, требующие законодательного регулирования, необходимо закрепить в специальном федеральном законе, что позволит четко установить пределы подзаконного нормотворчества, введет его в четко определенные рамки.
3. Федеративной природой Российского государства обусловлена двухуровневая система законодательства. Законотворчество осуществляется как Российской Федерацией в целом, так и каждым из ее субъектов. Это вызывает необходимость обеспечить, с одной стороны, единство правового поля России, а с другой - учет характера регулируемых отношений на основе норм Конституции Российской Федерации, касающихся разграничения предметов ведения Российской Федерации, предметов совместного ведения Российской Федерации и субъектов Российской Федерации, предметов самостоятельного ведения субъектов Российской Федерации.
4. Начатое Федеративным договором и продолженное Конституцией Российской Федерации разграничение предметов ведения между субъектами законотворчества не должно подрывать внутреннего единства, целостности российского законодательства, обусловленного единством Российской государственности. Правовое поле России характеризуется единством законодательства и его дифференциацией в рамках этого единства. Оно включает в качестве своих неотъемлемых элементов законодательство не только Российской Федерации, но и всех ее субъектов. Последние могут самостоятель-
13
но осуществлять правовое регулирование любых вопросов, кроме тех., которые относятся к предметам ведения Российской Федерации, и с определенными ограничениями - вопросов, которые принадлежат к совместной компетенции Российской Федерации и ее субъектов.
Федеральное законодательство призвано обеспечить единство правовой системы России, создать незыблемую юридическую базу для реализации на всей ее территории гарантированных Конституцией прав и свобод личности; региональное законодательство позволяет произвести необходимую дифференциацию правового регулирования с учетом специфики того или иного субъекта Российской Федерации, повысить уровень социальной и правовой защищенности населения, восполнить пробелы в федеральном законодательстве, определить приоритеты в правовом регулировании отдельных видов общественных отношений на территории соответствующего субъекта Федерации.
Двухуровневая система законодательства России обусловила необходимость четкого определения границ федерального законодательства и законодательства субъектов Российской Федерации, создания единого механизма законотворчества в России. С этой целью предлагается, во-первых, более четко разграничить уровни законотворчества - федеральный и региональный, во-вторых, установить конкретное содержание законотворчества на каждом из этих уровней, четко определив, какие виды общественных отношений нуждаются в урегулировании федеральными или региональными законами.
5. В процессе реализации предметов совместного ведения Российской Федерации и субъектов Российской Федерации необходимо четко определить роль палат Федерального Собрания Российской Федерации, в частности Совета Федерации.
Закрепленный в статье 106 Конституции Российской Федерации перечень вопросов, законы по которым обязательно должны быть рассмотрены Советом Федерации, не в полной мере соответствует предназначению дан-
14
ной палаты.
В Конституции Российской Федерации следует закрепить норму, согласно которой все принятые Государственной Думой законы по предметам совместного ведения Российской Федерации и субъектов Российской Федерации в обязательном порядке подлежат рассмотрению Советом Федерации.
В целях упорядочения федерального законодательного процесса, конкретизации роли участников этого процесса: и субъектов права законодательной инициативы, и палат Федерального Собрания Российской Федерации, предлагается принять Федеральный закон "О Федеральном Собрании Российской Федерации", в котором должны быть определены права всех участников законодательного процесса на федеральном уровне.
6. Необходимо уточнить содержание статьи 71 Конституции Российской Федерации, исключив из нее те предметы ведения, которые должны реализовываться совместно Российской Федерацией и субъектами Российской Федерации либо самостоятельно субъектами Российской Федерации в процессе их собственной нормотворческой деятельности, что позволит снять противоречия между отдельными конституционными нормами (пункт "б" статьи 71 и часть 5 статьи 66; пункт "г" статьи 71, часть 4 статьи 4 и часть 2 статьи 17, часть 2 статьи 28 Федерального Конституционного закона "О судебной системе") и будет способствовать укреплению конституционной законности. Целесообразно дать легальное толкование используемого в статье 71 Конституции Российской Федерации понятия "ведение Российской Федерации" как термина, обозначающего исключительно полномочия федеральных органов государственной власти, реализуемые без участия субъектов Российской Федерации.
7. Действующее законодательство не предусматривает правового механизма, обеспечивающего реализацию предметов совместного ведения Российской Федерации и субъектов Российской Федерации, не раскрывает формы участия субъектов Российской Федерации в федеральном законотворчестве и не гарантирует их права на участие в законодательном процес-
15
се на уровне Российской Федерации при принятии законов по предметам совместного ведения.
В диссертации содержатся рекомендации по созданию правового механизма реализации прав субъектов Российской Федерации по предметам совместного ведения. По всем предметам совместного ведения предлагается установить процедуру предварительного согласования законопроектов, рассматриваемых Государственной Думой, с субъектами Российской Федерации.
8. Для оптимизации разграничения полномочий между центром и регионами представляется целесообразным передать ряд предметов совместного ведения, предусмотренных статьей 72 Конституции Российской Федерации, в ведение субъектов Российской Федерации. Это позволило бы более четко определить правовые рамки для развертывания нормотворчества субъектов Российской Федерации, способствовало бы росту их самостоятельности в решении вопросов, имеющих приоритетное значение для субъектов Российской Федерации, и повышению ответственности за надлежащее осуществление предоставленных им прав, привело бы к повышению эффективности законотворчества в целом, освободив Федеральное Собрание Российской Федерации от решения тех вопросов, которые не требуют общефедерального урегулирования, а в конечном счете способствовало бы укреплению российского федерализма.
9. В целш. обеспечения соответствия законов субъектов Российской Федерации федеральному законодательству предлагается считать не противоречащими законодательству Российской Федерации те акты субъектов Российской Федерации, которые: развивают положения федеральных законов в пределах полномочий субъектов Российской Федерации; не снижают установленного федеральными законами уровня правовых гарантий прав и свобод личности; повышают уровень и качество гарантий прав и свобод граждан по сравнению с федеральным законодательством; не противоречат императивным нормам Российской Федерации, принятым в пределах ее
16
компетенции.
10. Учитывая существующую практику "опережающего нормотворчества" субъектов Российской Федерации, которые при отсутствии федеральных законодательных актов по соответствующим вопросам нередко вынуждены в целях ликвидации правового вакуума принимать собственные законы по предметам совместного ведения, предлагается закрепить специальным федеральным законом право субъектов Российской Федерации при определенных условиях осуществлять такое "опережающее нормотворчество", установить его пределы, а также предусмотреть обязанность субъектов Российской Федерации в течение определенного, четко зафиксированного срока, например 6 месяцев после принятия федерального закона, привести региональное законодательство в полное соответствие с ним. В случае невыполнения этой обязанности субъектом в указанный срок, его закон, принятый в порядке "опережающего нормотворчества", должен считаться утратившим силу.
Реализация этих процедур позволит придать законодательной деятельности как федерального центра, так и субъектов Российской Федерации большую четкость и корректность, будет способствовать созданию в России правовой системы, присущей подлинно демократическому федеративному государству.
11. Интенсификация законотворческого процесса субъектов Российской Федерации требует интеграции регионального законодательства, чему способствует деятельность парламентских ассоциаций субъектов Российской Федерации. Они имеют своей задачей выработку совместных законодательных инициатив по принятию новых или изменению действующих федеральных законов и разработку проектов "модельных" законов по предметам совместного ведения для законодательных органов субъектов Российской Федерации. В целях определения правового статуса таких ассоциаций, имея в виду их важную роль в интеграции Российской Федерации, целесообразно на федеральном уровне узаконить их существование как органов, обладаю-
17
.
щих специальным статусом в федеральном законотворческом процессе, предоставив им право законодательной инициативы по предметам совместного ведения Российской Федерации и субъектов Российской Федерации.
Теоретическая значимость работы состоит в том, что сформулированные в ней выводы и предложения развивают и дополняют соответствующие разделы теории права и государства, а также конституционного права России. Они могут использоваться при разработке спецкурсов, в частности "Конституционное право Республики Коми" и аналогичных спецкурсов по конституционному праву других субъектов Российской Федерации.
Практическая значимость диссертации состоит в том, что в ней предложены реальные подходы к осмыслению законодательной деятельности в Российской Федерации, раскрытию роли и значения субъектов Российской Федерации как участников федерального законодательного процесса и как субъектов, которые самостоятельно осуществляют законодательное регулирование на своей территории в рамках, определяемых Конституцией Российской Федерации.
Результаты исследования использовались в нормотворческой деятельности органов государственной власти Республики Коми, при подготовке проекта Конституции Республики Коми, проектов ряда законов Республики Коми: "Об органах исполнительной власти в Республике Коми", "О местных представительных органах власти в Республике Коми", Кодекса Республики Коми о выборах и референдумах и многих других, а также в работе Северо-Западной парламентской ассоциации, в проведении лекционных и практических занятий по темам: "Законодательная власть в Республике Коми" и "Законодательная деятельность в Республике Коми" со слушателями Коми республиканской академии государственной службы и управления при Главе Республики Коми, с депутатами Государственного Совета Республики Коми, а также депутатами местных представительных органов.
Апробация результатов исследования. Основные положения диссертации нашли отражение в публикациях по теме проведенного исследования, в
18 |
