Введение
Одной из важнейших задач государства является обеспечение необходимых условий для самостоятельного функционирования общества. Непременным условием эффективного поддержания законности и правопорядка является наличие у государства специальных правоохранительных органов, действующих на постоянной основе.
Актуальность темы определяется особой значимостью исторического опыта создания системы правопорядка, законности и обеспечения общественной безопасности в переломный период, отличавшийся быстрой сменой политического режима, экономических и социальных отношений. В современной России налицо недооценка роли милиции в жизни общества, понижен её статус, происходит выпячивание ошибок и недостатков. Исследование особенностей процесса становления и развития региональных органов милиции как одного из наиболее важных подразделений системы органов внутренних дел, накопивших немалый опыт правоохранительной деятельности, в том числе и в Новгородской области, позволит своевременно усилить позитивные направления ее работы, избежать допущенных ошибок. Милиция Новгородской области имеет свою историю и этапы развития, изучение которых даёт возможность лучше понять её нынешнее положение, выработать обоснованный инструмент научной политики в области прогнозирования тенденций развития и совершенствования системы правопорядка и обеспечения общественной безопасности. Ее деятельность в значительной степени является критерием оценки функционирования государственной системы в целом.
Важно изучить механизм управления органами внутренних дел из одного центра на достаточно удаленных от него территориях в связи с предложением о новации в административно-территориальном делении Российской Федерации и ее субъектов.
Изучение исторического прошлого во всей его полноте, безусловно, имеет значение для возрождающегося патриотического воспитания молодёжи. В ело-
4
жившейся в России ситуации знание исторического пути органов внутренних дел приобретает и актуальное политическое и гражданское звучание.
Регионом исследования избрана Новгородская губерния, а также новгородские округа и районы Ленинградской области.
Во исполнение декрета СНК РСФСР от 27 января 1918 года в июне того же года Белозерский, Кирилловский, Тихвинский, Устюженский и Череповецкий были выделены в самостоятельную Череповецкую губернию. В соответствии с постановлением президиума ВЦИК РСФСР от 1 августа 1927 года Новгородская губерния была ликвидирована, её территория была разделена на два округа - Новгородский (19 районов) и Боровичский (13 районов). В составе Ленинградской области в 1930 году округа были ликвидированы, и районы вошли в прямое подчинение областному центру.
Процессы формирования и деятельности советской милиции имели общие тенденции по стране в целом, но им были присущи региональные особенности. Одной из особенностей Новгородской губернии являлась традиционная, исторически сложившаяся связь со столицей. Объединительное начало проявилось при вхождении губернии в Союз коммун Северной области с центром в Петрограде и завершилось созданием обширной Ленинградской области. Объединительные аспекты присутствовали и в создании и деятельности правоохранительных органов региона, в том числе милиции и уголовного розыска.
Хронологические рамки исследования определены с 1917 по 1934 год, что обусловлено двумя обстоятельствами. Во-первых, семнадцатилетний опыт формирования и построения регионального аппарата советской милиции позволяет определить устойчивые тенденции в её развитии, выделить характерные проблемы в её организации и деятельности, подчеркнуть особенности формирования и становления новгородской милиции. Во-вторых, с декабря 1934 года произошли коренные изменения в определении задач и направлений деятельности органов внутренних дел. Создание колоссального аппарата НКВД СССР и принятие чрезвычайного законодательства означало иные, чем в предыдущий период, условия работы милиции.
5
Историография. Анализ исследований данной темы позволяет сделать выводы о степени её научной разработанности.
С конца 1950-х годов при определенных внутриполитических изменениях повысилась научная значимость трудов и их объективность в освещении сложных процессов общественного развития. Расширению и углублению знаний способствовало обращение историков к фондам государственных и ведомственных архивов.
В работах Б. Н. Морозова, Е. Г. Гимпельсона, И. И. Минца, Е. Н. Городецкого раскрыты проблемы становления советской государственности и милиции как ее составной части1.
М. П. Ирошниковым проанализирован состав центрального советского государственного аппарата по данным переписи 1918 года, в том числе Народного комиссариата внутренних дел. Основой для изучения правового положения милиции в первые годы советской власти являются его подсчёты, что в числе декретов, принятых с лета 1918 года по весну 1920 года, 8,1% составляли акты, посвященные вопросам охраны революционного порядка, законности и правосудия, всего 155 документов2.
Значительное число исследований посвящено истории становления и развития советской милиции в первые годы советской власти в целом по стране. В одних организация и деятельность милиции изучаются в историческом аспекте (А. Е. Трусов, В. Н. Прокопенко, В. М. Романов, А. П. Максименко, С. В. Би-ленко, В. В. Власенков, Г. И. Резниченко и др.)3, а в других - в историко-
1 Морозов Б. Н. Создание и укрепление советского государственного аппарата (ноябрь 1917 - март 1919 гг.). М., 1956; Гимпельсон Е. Г. Из истории строительства советов (ноябрь 1917 - июль 1918 гг.). М., 1958; Его же. Формирование советской политической системы, 1917-1923 гг. М., 1975; Минц И. И. История Великого Октября. В 3-х т. Т. 3. М., 1979; Городецкий Е. Н. Рождение советского государства. 1917-1918. М., 1987.
2 Ирошников М. П. Председатель Совета Народных Комиссаров В. Ульянов (Ленин): Очерки государственной деятельности в 1917-1918 гг. Л., 1974; Его же. Во главе Совнаркома. Государственная деятельность В. И. Ленина в 1917-1922 гг. Л., 1977; Его же. Председатель Совнаркома и Совета Обороны В. И. Ульянов (Ленин): Очерки государственной деятельности в июле 1918-марте 1920 гг. Л., 1980; Его же. Рождённое Октябрём: очерки истории становления советского государства. Л., 1987.
3 Трусов А. Е. Организация и деятельность уголовного розыска (1917-1934 гг.). М., 1957; Прокопенко В. Н., Романов В. М. Советская милиция (1917-1920 гг.). М., 1965; Максименко А. П. Из истории развития аппаратов уголовного розыска (1917-1925 гг.). М., 1968; Биленко С. В. Советская милиция России. Организация советской рабоче-крестьянской милиции РСФСР и её деятельность по охране
6
правовом аспекте (В. П. Портнов, М. М. Славин, Л. А. Смирнова, Р. С. Мулу-каев, А. Я. Малыгин, И. С. Карпикова, М. А. Уваров, С. В. Недобежин, В. М. Шамаров, П. Ю. Кучеров, В. В. Макеев и др.)1- В этих работах всесторонне рассмотрены вопросы становления советской милиции: её организационно-правовые основы, основные этапы развития, структура, кадры, условия труда и быта милиционеров, их профессиональная подготовка, политико-воспитательная работа, основные направления оперативной и административной деятельности, укрепление связей с общественностью в деле охраны правопорядка.
В ряде исследований (А. Т. Скилягин, М. И. Еропкин, Л. Л. Попов, Н. П. Максименко, Е. А. Слепнев, Ф. X. Ахмадеев, Н. Н. Карташов, и др.) первое десятилетие советской милиции занимает особое место и рассматривается как первый этап, заложивший основы для развития милиции в последующем2.
революционного порядка (1917-1920 гг.). М., 1976; Власенков В. В., Малыгин А. Я. Деятельность советской милиции по охране общественного порядка в первые годы советской власти (1917-1920 гг.). М., 1981; Резниченко Г. И. Становление и развитие милиции в условиях формирования политической монополии партии большевиков на власть: Автореф. дис. ... канд. ист. наук. СПб., 1994 и др.
1 Портнов В. П., Славин М. М. Некоторые вопросы истории советской милиции (1917-1920 гг.) // Проблемы государства и права на современном этапе. Вып. 7. М., 1973. С. 83-90; Смирнова Л. А. Развитие правотворческой компетенции местных советов по установлению социалистического общественного порядка и созданию органов его охраны (ноябрь 1917 - июль 1918 гг.) // Тр. Омск. высш. шк. МВД СССР. Вып. 18. Омск, 1975. С. 160-176; Мулукаев Р. С. Организационно-правовые основы становления советской милиции (1917-1920 гг.). М., 1975; Его же. Организация управления советской милиции в 1917-1920 гг. М., 1976; Его же. Организационно-правовые проблемы становления советской милиции (1917-1920 гг.): Автореф. дис. ... д-ра юрид наук. М., 1979; Мулукаев Р. С, Малыгин А. Я. Советская милиция: этапы становления. М., 1985; Малыгин А. Я. Развитие кадровой функции органов милиции в период строительства социализма в СССР (1917-1936 гг.): Автореф. дис. ... канд. юрид. наук. М., 1980; Его же. Государственно-правовой статус милиции РСФСР в период проведения НЭП (20-е годы): Автореф. дис. ... д-ра юрид. наук. М., 1992; Карпикова И. С. Принцип социалистической законности и деятельность советской милиции в 1917-1920 гг. // Проблемы укрепления социалистической законности и правопорядка. М., 1982. С. 53-59; Прокофьев В. Ф. Становление и развитие форм взаимодействия молодежных организаций и органов внутренних дел в охране общественного порядка (1917-1941 гг.): Автореф. дис. ... канд. юрид. наук. М., 1991; Уваров М. А. Развитие организационно-правовых основ финансирования и материального обеспечения российской милиции (1917-1931 гг.): Автореф. дис. ... канд. юрид. наук. М., 1993; Недобежин С. В. Организационная структура основ милиции РСФСР в условиях становления федеративного государства (1917-1920 гг.) // Октябрьская революция в России: проблемы государства и права. М., 1998. С. 61-67; Шамаров В. М. Государственная служба в милиции НКВД РСФСР (становление и развитие правовых и организационных основ). М., 1999; Кучеров П. Ю., Макеев В. В. Основные формы государственного и общественного контроля за деятельностью милиции в период её организационно-правового восстановления и первых лет функционирования (1918-1925 гг.). Ростов н/Д. 2000 и др.
2 Мулукаев Р. С. Советская милиция и исправительно-трудовые учреждения. М., 1965; Мулукаев Р. С, Скилягин А. Т. История советской милиции: Хронологический справочник. Л., 1976; Мулукаев Р. С, Карташов Н. Н. Милиция России (1917-1993 гг.): Историко-правовой очерк. Орёл. 1995;
7
Большое число архивных документов по организации и деятельности милиции в первое десятилетие советской власти было введено в научный оборот в работах В. Н. Прокопенко, В. М. Романова, М. И. Еропкина, Л. Л. Попова, Р. С. Мулукаева, С. В. Биленко1.
В последние годы появилось немало публикаций, в которых органы внутренних дел России рассматриваются в широкой исторической ретроспективе, начиная с XVII века или даже с IX века. История советской милиции в 1917— 1927 годах, а также с 1928 по 1934 год выделяется как важные и самостоятельные этапы в истории органов внутренних дел. Особо подчёркивается уникальность деятельности милиции по сравнению с другими этапами существования правоохранительных органов2.
Основная группа исследований освещает опыт регионального строительства советской рабоче-крестьянской милиции в первое десятилетие советской власти. Подробно изучены особенности ее организации и деятельности в Петрограде (Ленинграде) и Москве3. Значительное число архивных документов по
Еропкин М. И. Развитие органов милиции в советском государстве. М., 1967; Еропкин М. И., Попов Л. Л. Административно-правовая охрана общественного порядка. Л., 1973; Биленко С. В., Максимен-ко Н. П. Этапы развития советской милиции. М., 1972; История советской милиции / Под ред. Н. А. Щелокова. В 2-х т. М., 1977; История органов внутренних дел советского государства (Вопр. методологии и историографии). М., 1981; Советская милиция: история и современность. 1917-1987 гг. / Под ред. А. В. Власова. М., 1987; Полубинский В. И. Из истории советской милиции. М., 1987; Слепнев Е. А. Развитие организационно-правовых форм взаимодействия советской милиции с органами общественной самодеятельности по охране общественного порядка: Автореф. дис. ... канд. ист. наук. М, 1992; Ахмадеев Ф. X., Катаев Н. А., Хабибулин А. Г. Становление и развитие органов советской милиции и исправительно-трудовых учреждений. Уфа. 1993 и др.
1 Прокопенко В. Н., Романов В. М. Советская милиция (1917-1920 гг.); Еропкин М. И. Развитие органов милиции в советском государстве; Еропкин М. И., Попов Л. Л. Административно-правовая охрана общественного порядка; Мулукаев Р. С. Организационно-правовые основы становления советской милиции; Биленко СВ. Советская милиция России.
2 Полиция и милиция России: (Очерки истории) / Сост. А. Н. Дугин, А. Я. Малыгин. М., 1993; Полиция и милиция России: Страницы истории / (А. Н. Борисов, А. Н. Дугин, А. Я. Малыгин и др.). М., 1995; Органы и войска МВД России: Краткий исторический очерк / В. Ф. Некрасов, А. В. Борисов, М. Г. Детков и др. М., 1996; Мулукаев Р. С, Епифанов А. Е., Чабан О. К. История отечественных органов внутренних дел в материалах их информационных подразделений: МВД - 200 лет. Волгоград. 1997; Проценко Е. Д. Профессиональное образование в органах и войсках МВД России: история, теория, практика. СПб., 1998; Деришев Ю. В. Органы предварительного расследования России: прошлое, настоящее, будущее... Омск, 1998; Гонюхов С. О., Горобцов В. И. Очерки истории внутренних дел России. Красноярск, 1998; Березнев А. Т. История органов внутренних дел: в 2-х частях. Воронеж, 1998; История органов внутренних дел: Курс лекций / В. В. Перфильев, А. В. Лучинин, А. В. Шиловцев и др. Екатеринбург, 1998 и др.
3 Старцев В. И. Очерки по истории Петроградской Красной Гвардии и рабочей милиции. М.-Л., 1965; Дела и люди ленинградской милиции: Очерки истории / А. Т. Скилягин и др. Л., 1967; Гутман М. Ю.
8
перестройке аппарата и деятельности ленинградской милиции в 1930-е годы введено в научный оборот в работах Н. С. Крапивиной1. Раскрыты процессы становления и развития органов милиции и в других регионах страны2. Публикации позволяют достаточно широко представить особенности развития органов милиции, а также увидеть схожие проблемы в их организации и деятельности, что важно использовать при сравнении с материалами Новгородской губернии, а в дальнейшем округов и районов Ленинградской области.
Петроградская рабоче-крестьянская милиция в годы иностранной интервенции и гражданской войны (1918-1920 гг.): Автореф. дис. ... канд. ист. наук. Л., 1975; Его же. Петроградская рабоче-крестьянская милиция в первые годы советской власти 1917-1920 гг. Л., 1978; Дугин А. Н. Органы московской городской милиции в 1917 - 1930 гг.: Автореф. дис. ... канд. ист. наук. М., 1988; Московская Краснознамённая милиция: страницы истории / Отв. Ред. П. С. Богданов. М., 1988; Слободин В. П. Становление московской милиции (1917-1920 гг.). М., 1998; Галкин В. В. Московская милиция в годы НЭПа (1921-1928 гг.). М., 1998; Крапивина Н. С. Ленинградская милиция в предвоенное десятилетие. СПб., 1998; Ее же. Реорганизация органов охраны общественного порядка в 1930-е годы и её воплощение в ленинградской милиции. Историко-правовой аспект // Учён. зап. Рос. тамож. акад. им. В. Б. Бобкова. 1998. № 1. С. 287-301; Белозёров Б. П., Крапивина Н. С. Ленинградская милиция в 1930-е годы: историко-правовой аспект // Правовед. Вып. 1. Новгород, 1998; Суслин Э. В. Об участии трудящихся в охране правопорядка: историко-правовой аспект (1917-1936 гг., Петроград-Ленинград) // Актуальные проблемы правоохранительной деятельности органов внутренних дел. Сборник научных трудов. Вып. 1. 1993. С. 194-201; Гусев Р. А., Питеркин И. В. Государственная автомобильная инспекция Санкт-Петербурга и Ленинградской области. 1936-1996. СПб., 1996.
1 Крапивина Н. С. Ленинградская милиция в предвоенное десятилетие; Ее же. Реорганизация органов охраны общественного порядка в 1930-е годы. С. 287-301.
2 Николаев П. Ф. Организация и деятельность советской милиции Сибири в период военного коммунизма и перехода к новой экономической политике (август 1919 -декабрь 1922 гг.): Автореф. дис. ... канд. ист. наук. Томск, 1965; Румянцев Е. Д. Рабочая милиция и Красная гвардия Поволжья в борьбе за власть Советов: Автореф. дис. ... канд. ист. наук. Казань. 1971; Пензин Г. Г. Октябрь и становление аппарата охраны революционного порядка и законности в Сибири (конец 1917 - начало 1920 гг.) // Учен. зап. Новосиб. пед. ин-т. Вып. 102. Новосибирск, 1974. С. 3-16; Шеронов В. С. Партийное руководство формированием и укреплением советской милиции на Дальнем Востоке в годы социалистического строительства, ноябрь 1922-1933 гг.: (на материалах Хабаровского, Приморского краев, Амурской и Читинской области): Автореф. дис. ... канд. ист. наук. Иркутск. 1985; Хориноев Г. Н. Организация и деятельность рабоче-крестьянской милиции Бурятской АССР в период построения социализма (1917-1937 гг.): Автореф. дис. ... канд. ист. наук. Иркутск, 1985; Неймарк В. Годы становления: (Документальные очерки по истории костромской милиции). Ч. 1. Кострома, 1987; Тимофеев
B. Г. Правоохранительные органы Чувашии и продовольственный вопрос (1917-1923 гг.). Чебоксары, 1993; Его же. Органы милиции Чувашии в период становления и укрепления командно-административной системы Управления страной: организация и основные направления деятельности (1917-1941 гг.): Автореф. дис. ... д-ра юрид. наук. Нижний Новгород, 1997; Ходасевич П. П. Отблеск истории: (О дальневосточной милиции 1917-1945 гг.). Хабаровск. 1993; Карпов И. Е. Некоторые особенности становления милиция Самарской области в 1917-1918 годах //Личность. Общество. Государство: Сб. тр. мол. учёных. Самара, 1996. С. 100-107; Шабельникова Н. А. Милиция Дальнего Востока России (1922-1930 гг.). Владивосток, 2000; Климова О. Г. Организация и структура милиции Сибири в 1917-1925 гг. // Вестник Воронеж, ин-та МВД России. 2000. № 1. С. 135-140; Очерки истории органов внутренних дел земли Псковской: с древнейших времен до наших дней / Под ред.
C. Е. Матвеева. Псков, 2002; Белюков Д. А. Особенности организации и деятельности псковской губернской милиции (1917-1927 гг.): Автореф. дис. ... канд. ист. наук. Великий Новгород, 2003 и др.
9
Процесс организации новгородской милиции исследован в книгах М. Н. Петрова. Первым специальным исследованием была работа «На страже законности и правопорядка»1. В ней были определены основные этапы развития и деятельности новгородской милиции по борьбе с преступностью за период с 1917 года, рассмотрены основные документы органов центральной власти по формированию милиции, а также нормативные акты губернских советских учреждений по организации милиции; приводились впервые архивные документы и материалы. В следующей книге «Детектив длиною в жизнь»2 проблемам формирования и деятельности милиции на Новгородской земле был посвящен раздел. Наиболее значимым изданием является сборник документов «Новгородские полиция, милиция и органы внутренних дел: 1733-2000 годы»3, которым в научный оборот введен большой массив документов из местных и центральных архивохранилищ.
Отметим также публикации А. С. Минченкова, посвященные участию милиции в борьбе с бандитизмом и террористическими формированиями, осуществлявшими рейды по территории Псковской и Новгородской губерний в 1922 году4.
Необходимо отметить, что научные работы, опубликованные вплоть до конца 1980-х годов, проходили жесткое редактирование и выводы авторов заведомо не могли расходиться с положениями официальной истории КПСС и СССР. Лишь в последние полтора десятилетия возникли условия для ломки господствовавших идеологических догм и стереотипов, введение в научный оборот ранее закрытых для публикации документов с грифом «Секретно», осмысление противоречивого пути органов внутренних дел.
1 Петров М. Н. На страже законности и правопорядка. Новгород, 1987.
2 Петров М. Н., Матюшкин В. А., Черноус В. В. Детектив длиною в жизнь. Новгород, 1997.
3 Новгородская полиция, милиция и органы внутренних дел. 1733-2000 годы: Сб. документов и материалов / Авторы-сост. А. К. Богданов, М. Н. Петров. Великий Новгород, 2001.
4 Минченков С. А. «Произвели вооруженное вторжение из-за границы...» (О борьбе с бандитизмом в пограничных районах Псковщины в 20-е годы) // «Псков». № 11. 1999. С. 170-177; Его же. Холмский «инцидент» 1922 г. // Правоохранительная деятельность в Псковской области: история и современность. Псков, 1999. С. 40-42.
10
Обзор историографии исследуемой темы позволяет сделать вывод о том, что достаточно изучены проблемы становления советской государственности, сложности становления и этапы развития милиции в первое десятилетие советской власти, изменения структуры, решение кадровых вопросов, условий труда и быта милиционеров, их профессиональной подготовки и политического воспитания, основные направления оперативной и служебной деятельности. Обобщен опыт деятельности милиции в период существования советского государства и первое десятилетие рассматривается как важнейший этап, заложивший основы для развития милиции.в последующем. Освещен опыт регионального строительства советской рабоче-крестьянской милиции в период её организационного оформления. В то же время процессы реформирования органов охраны порядка в период с 1927 года по 1934 год подробно и детально в исследованиях не рассматривались.
Анализ научного изучения истории новгородской милиции в 1917-1927 годах позволяет сделать вывод о достаточном уровне исследования ее развития, в то же время недостаточно исследован период деятельности и реформирования милиции с 1928 года по 1934 год. Ряд крупных проблем и частных вопросов нуждается в комплексном историческом исследовании.
Цель диссертации - изучить законодательную базу центральных и местных органов управления и на основе анализа правовых актов выяснить регламент формирования, а в последующем и перестроек аппаратов милиции и уголовного розыска, построение деятельности органов охраны общественного порядка, порядок и принципы формирования кадров. Необходимо рассмотреть взаимоотношения этих аппаратов с Главным управлением рабоче-крестьянской милиции, Народным комиссариатом внутренних дел, Объединенным государственным политическим управлением, судом и прокуратурой. В области административного строительства изучить отношения милиции с советскими и партийными учреждениями; рассмотреть процесс формирования роли РКП(б) -ВКП(б) в деятельности милиции. В сфере кадровой политики необходимо исследовать особенности подбора кадрового состава при отсутствии преемствен-
11
ности с полицией дореволюционной России и народной милицией Временного правительства, выявить роль и последствия проводимой кадровой политики. Представляется немаловажным установление причин высокой текучести кадров, уровня профессиональной подготовки сотрудников милиции и уголовного розыска. Нужно подробно изучить процессы реорганизации и перестройки аппаратов милиции и уголовного розыска в период с 1927 по 1934 годы, когда Новгородчина входила в состав Ленинградской области в связи с недостаточным исследованием указанного периода. Важно исследовать принципы подбора кадров, уровень профессиональной подготовки личного состава, а также уровень финансового обеспечения деятельности милиции и уголовного розыска. Изучение особенностей формирования милиции и уголовного розыска позволило сделать выводы о направлениях их формирования, перестройки и реорганизаций, правового обеспечения их деятельности, роли и месте в системе правоохранительных органов.
Решение поставленной цели потребовало привлечение широкой источни-ковой базы, различных по характеру опубликованных и неопубликованных материалов и документов. Информативны по своему содержанию опубликованные документы, отражающие вопросы организации и деятельности советской милиции или затрагивающие их в масштабах всей страны и Новгородской губернии1.
Периодические издания центральных органов власти - «Административный вестник», «Бюллетень НКВД РСФСР», «Вестник Комиссариата внутренних дел», «Власть Советов. Периодическое издание НКВД РСФСР», «Известия ЦИК СССР», «Сборник приказов и циркуляров Главного управления РК мили-
1 Инструкция дружиннику революционной наружной охраны Союза коммун Северной области. Петроград, 1918; За 8 лет. Материалы по истории советской рабоче-крестьянской милиции и уголовного розыска за 1917-1925 гг. Л., 1925; Инструкция волостному милиционеру с постатейными к ней разъяснениями. М., 1927; Инструкция участковому надзирателю с постатейными к ней разъяснениями. М., 1927; Действующие распоряжения по милиции. Постановления, циркуляры, приказы и положения. М., 1928; Действующие распоряжения по уголовному розыску. М., 1928; Дисциплинарный устав РКМ. М., 1931; Положение о политорганах РК милиции. М., 1932; Декреты советской власти. Т. 1-13. М., 1957-1989; Милиция России: Документы и материалы. Т. 1. Саратов, 2001; Становление и развитие в системе органов внутренних дел аппаратов по борьбе с преступностью в период строительства социализма (1917-1936 гг.). Сб. документов. М., 1986.
12
ции при СНК РСФСР», «Сборник приказов и циркуляров Главного управления рабоче-крестьянской милиции», Собрание законов и распоряжений рабоче-крестьянского правительства СССР, Собрание узаконений и распоряжений рабоче-крестьянского правительства РСФСР несут в себе богатый фактический материал и отражают своеобразие эпохи1. Анализ их документальной базы позволил дополнить выводы об особенностях процесса формирования и правового обеспечения деятельности новгородской милиции.
Ценным источником являются «Исторические очерки новгородской милиции», составленные в 1922 году начальником губернского управления рабоче-крестьянской милиции Морозовым. В очерках рассматривается процесс построения новгородской милиции за время с октября 1917 года по конец 1922 года с позиций очевидца и активного участника событий .
Основной группой источников стали неопубликованные документы, находящиеся в Государственном историческом архиве Новгородской области (ГИАНО), Государственном архиве новейшей истории Новгородской области (ГАНИНО), Отделе специальных фондов Информационного центра Главного управления внутренних дел Санкт-Петербурга и Ленинградской области (ОСФ ИЦ ГУВД).
В диссертации использованы неопубликованные документы, выявленные автором по 31 фонду и десяткам дел отдельного хранения.
В ГИАНО исследованы документы фондов Новгородского губернского исполнительного комитета совета рабочих, крестьянских и красноармейских депутатов, Новгородского и Боровичского окружных исполнительных комитетов, административного отдела Новгородского губисполкома, административных отделов Новгородского, Маловишерского, Старорусского и Демянского уездных исполкомов, административного отдела Новгородского окружного ис-
1 Административный вестник. 1928-1929 гг.; Бюллетень НКВД РСФСР. 1925-1930 гг.; Вестник Комиссариата внутренних дел. 1918 г.; Власть Советов. 1918-1922 гг.; Известия ЦИК СССР. 1927 г.; Сборник приказов и циркуляров Главного управления рабоче-крестьянской милиции. 1931-1932 гг.; СЗ СССР. 1924-1935 гг.; СУ РСФСР. 1917-1932 гг.
2 Государственный исторический архив Новгородской области (далее - ГИАНО). Ф. Р-262. Оп. 1. Д. 655. Л.244-276.
13
полнительного комитета, отдела управления Новгородского губисполкома, Новгородского губернского управления рабоче-крестьянской милиции, новгородского губернского прокурора, управлений рабоче-крестьянской милиции города Малая Вишера, Мстинского района Новгородского округа, Боровичской уездной и городской милиции, 1-го и 2-го отделений милиции Новгорода, 33-ей Новгородской отдельной милиционной бригады, управлений промышленной милиции Маловишерского и Старорусского районов, управлений ведомственной милиции торфоразработок станции Чудово, лесозавода № 21 станции Волхов и фабрики «Пролетарий», управления новгородской железнодорожной и речной милиции. Фонды включают в себя документы, относящиеся к непосредственной деятельности милиции, личные дела сотрудников, делопроизводство.
В этих фондах выявлены и исследованы различные акты центральных и местных органов власти: приказы, циркуляры, разъяснения, постановления, резолюции съездов, инструкции, циркулярные письма. Информативны материалы внутриведомственного делопроизводства органов милиции: отчёты о деятельности, акты ревизионных проверок, статистические сведения, переписка по служебным вопросам, наряды приказов, циркуляров, отношений, рапорты начальников, статистические сводки и сводки об оперативном положении обслуживаемых местностей, заключения проверок и обследований, протоколы заседаний, выводы различного рода служебных комиссий, планы политпросветра-боты, сметы доходов и расходов, анкеты и списки личного состава, сведения о заработной плате сотрудников, данные об их вооружении и нормах снабжения, договора на формирование ведомственной милиции, протоколы собраний коллективов милиции и др.
В ГАНИНО были исследованы документы фондов Новгородского губернского комитета РКП(б) - ВКП(б), Новгородского и Боровичского окружных комитетов ВКП(б), Новгородского, Боровичского, Валдайского, Маловишерского, Крестецкого, Старорусского, Демянского уездных комитетов РКП(б) -ВКП(б), Чудовского районного комитета ВКП(б). Важной составляющей стали резолюции партийных конференций, протоколы заседаний партийных органов,
14
переписка комитетов РКП(б) - ВКП(б) с милицией и уголовным розыском, указания губкома партии укомам по вопросам работы с милицией, резолюции губкома, протоколы собраний ячеек РКП(б) - ВКП(б) губернской, уездных, городских, районных, окружных управлений и отделов милиции, отношения, доклады о деятельности милиции и уголовного розыска, информационные сводки милиции, справки органов госбезопасности о состоянии милиции и др.
В ОСФ ИЦ ГУВД были исследованы документы из фонда начальника административного отдела Ленинградского областного совета рабочих, крестьянских и красноармейских депутатов, уполномоченного НКВД РСФСР по Ленинградской области, управления РКМ Ленинградской области. К делам этих категорий исследователи новгородской милиции, как правило, ранее обращались эпизодически.
В фонде выявлены и исследованы приказы об установлении или изменении структуры областного и низовых аппаратов милиции, о правах и обязанностях административных отделов и отделений, о результатах обследования деятельности районных и окружных управлений милиции, об утверждении штатного расписания и введении новых должностей, порядке приема на службу в милицию, поощрении и премировании сотрудников, установлении ставок заработной платы, порядке привлечения их к дисциплинарной и уголовной ответственности, о формировании новых отделов и перестройке отдельных звеньев милицейского аппарата, о недочетах в деятельности управлений, об объявлении нормативных актов центральных органов власти и порядке их выполнения, о разделении полномочий, о порядке организации и деятельности ведомственной милиции, о подготовке личного состава. Для изучения деятельности милиции огромное значение имеет изучение инструкций, детально регламентирующих производство отдельных действий или направлений деятельности, по дознанию, делопроизводству, ведению учетов преступлений, порядке заключения договоров по ведмилиции. Особое значение имеют акты областного управления, регламентирующие порядок реорганизации низовых милицейских аппара-
15
тов при проведении изменений в административно-территориальном делении страны.
Эти документы позволили значительно расширить источниковую базу, ввести в научный оборот новые материалы, сделать выводы об особенностях организации и основных направлениях деятельности новгородской милиции.
Методологическим принципом исследования является общенаучный диалектический метод познания. Главные методы определялись целями и задачами исследования и характером привлекаемых источников. Проблемно-исторический и сравнительно-исторический метод использован для характеристик общего и особенного в масштабах страны и региона, поиска закономерностей в ходе исторического развития, выявления причинно-следственных связей. Для обработки наиболее распространённых и типовых видов источников использовался статистический метод.
Научная новизна диссертации заключается в том, что на основе целостного поискового подхода к проблеме и новизны источниковой базы определены и изучены вопросы регионального опыта организации и правового обеспечения деятельности милиции в 1917-1934 годах. Существующие работы базируются на методах исторического исследования. В настоящей работе дается анализ деятельности, формирования милиции с учетом анализа законодательства, действовавшего в исследуемый период. В работе проанализировано правовое обеспечение процессов формирования милиции, проводимых реорганизаций и перестроек милицейских аппаратов, подбора и формирования кадров, финансового обеспечения деятельности и личного состава. Подробно рассмотрены особенности правового положения советской милиции на Новгородчине в 1917 году, особенности процесса ее реформирования в 1918-1920 годы. Изучены пути формирования органов охраны общественного порядка в период с 1921 года по 1927 год, особенности регионального строительства милицейского аппарата. Подробно рассмотрены процессы, происходившие в аппаратах милиции и уголовного розыска в период с 1927 года по 1934 год во время проведения изменений в административно-территориальном делении страны и их положительные
16
и негативные последствия в деятельности органов охраны общественного порядка в регионе. Подробно изучены принципы подбора кадрового состава, мероприятия по улучшению качества кадров и последствия их проведения, а также проводимой кадровой политики. Исследована проблема отсутствия правопреемственности между советской милицией и правоохранительными органами дореволюционной России, последствия проводимой кадровой политики по вытеснению из органов милиции лиц, служивших в правоохранительных органах до революции. Исследовано влияние уровня финансового обеспечения на состояние личного состава, его уровень профессиональной подготовки, последствия проводимой финансовой политики в отношении органов охраны общественного порядка Новгородчины.
Практическая значимость исследования определяется тем, что его выводы могут быть использованы при изучении общих вопросов становления и развития милиции в масштабах страны, в качестве составной спецкурса по истории, правовому положению правоохранительных органов и личного состава, при подготовке курсантов в учебных заведениях МВД РФ, студентов исторической и юридической специальностей в университетах и институтах, в пропаганде исторических знаний.
Апробация результатов исследования проведена в выступлениях на региональных научных конференциях «XX век. Политическая история Новгородской области», Великий Новгород, 2001 год, «Документальное наследие Новгорода и Новгородской земли. Проблемы сохранения и научного использования», Великий Новгород, 2002 год, «Правоохранительная деятельность в Новгородской области. История и современность», Санкт-Петербург, Великий Новгород, 2004 год, «Прошлое Новгорода и Новгородской земли», Великий Новгород, 2004 год. Основное содержание диссертации опубликовано в пяти статьях. Ряд документов, выявленных автором, использованы в сборнике «Новгородская полиция, милиция и органы внутренних дел. 1733-2000 годы».
17
Глава 1. Формирование, правовые основы организации и деятельности
новгородской милиции
§ 1. Создание рабочей милиции
Октябрьская революция привела к ломке всего уклада общественно-экономической и политической жизни России. В стране утверждалась диктатура пролетариата, политической формой которой явилась республика Советов. Одной из важнейших задач стало обеспечение общественного порядка.
Уже 4 ноября 1917 года1 председатель Совнаркома В. И. Ленин обратился к населению с призывом сплотиться вокруг советов и «установить строжайший революционный порядок», беспощадно подавлять «попытки анархии» со стороны врагов революции2.
До создания аппарата НКВД многие его функции выполняли военно-революционные комитеты, в ведении которых находилась охрана революционного порядка.
8 ноября 1917 года в Новгороде так же был создан военно-революционный комитет, который выпустил листовку о том, что «принял на себя охрану личной и имущественной безопасности граждан, порядка в городе и его окрестностях», и предупредил, что контрреволюционные организаторы и агитаторы, хулиганы, погромщики, спекулянты, картёжники, скупщики и продавцы краденого, продавцы спиртных напитков и другие преступники «будут преследоваться мерами беспощадной революционной строгости без всякого снисхождения». В частности, за продажу спиртных напитков предусматривался штраф или принудительные работы на две-четыре недели. Кража, продажа и покупка казённых вещей карались тюремным заключением либо принудительными работами на срок от одного месяца до полугода; за грабёж эта мера увеличивалась вдвое3. Военно-революционный комитет осуществлял охрану порядка, личной и иму-
1 Даты до 1 февраля 1918 года даются по юлианскому календарю.
2 Декреты Советской власти. T.I. M., 1957. С. 50-52.
3 Петров М. Н. На страже законности и правопорядка. С. 5. |
