ВВЕДЕНИЕ
Актуальность темы исследования. Конституцией Российской Федерации установлено, что единственным источником власти в Российской Федерации является ее многонациональный народ, который осуществляет свою власть непосредственно, а также через органы государственной власти и органы местного самоуправления. Местное самоуправление является одной из основ конституционного строя Российской Федерации. В качестве наиболее приближенной к населению власти местное самоуправление обеспечивает защиту тех интересов граждан, которые основаны на совместном их проживании на определенной территории. Оно становится неотъемлемой частью основ конституционного строя Российской Федерации, действительно превращаясь в институт выражения воли и интересов народа.
Поэтому вполне объясним общественный и научный интерес к вопросам законодательной политики в области местного самоуправления. Конституционно закрепленный институт местного самоуправления занимает важное место в системе конституционного права как ведущей отрасли российского права.
Суть проводимых в нашей стране политико-правовых реформ; создаваемой структуры власти в целом соответствует демократической модели. А она, как известно, основана на юридически гарантированном, полноценном, политически осознанном участии граждан в управлении государством.
Неоднозначность местного самоуправления, которое является и местным управлением (т.е. должно выступать как проводник общегосударственной политики), порождает двойственность его целей. Оно призвано и защищать права и свободы населения от диктата центра, и доводить упорядочивающую волю центра до населения.
Важность развития местного самоуправления в России определяется рядом обстоятельств. Оно может и должно способствовать формированию демократического режима, инициируя его "снизу". Ведь демократия -не только
формальное учреждение необходимого набора избирательных процедур, но и социальное партнерство, личное участие каждого в делах того социума, частью которого он является. Местное самоуправление помогает найти оптимальное сочетание общегосударственных интересов с интересами отдельного муниципального образования. Местные сообщества могут стать опорой федеральной власти, т. к. заинтересованы в сильном центре, видя в нем гаранта своего статуса. Как показывает мировой опыт, местное самоуправление создает реальный противовес сепаратистским настроениям региональных элит и способствует укреплению принципов федерализма.
Система местного самоуправления, самостоятельно решая выделенный по принципу субсидиарности спектр вопросов, непосредственно связанных с жизнедеятельностью местных сообществ, позволяет сконцентрировать усилия федеральных и региональных органов власти на естественных для них функциях общего руководства, координации и контроля. А поскольку именно муниципальной власти приходится удовлетворять основные потребности населения, то эта система, обеспеченная финансово-экономическими гарантиями, может стать стабилизирующим фактором, способным предотвращать всплески социальных кризисов.
Наибольшую роль в управлении местными делами играет местная администрация как исполнительно-распорядительный орган.
Несмотря на значительное количество законодательных актов, принятых по вопросам местного самоуправления, осталось очень много проблем. Сегодня существуют пробелы в федеральном, а особенно в региональном законодательстве. Практика применения ряда принятых правовых актов выявила их недостатки, требующие устранения. К сожалению, региональное законодательство зачастую ущемляет право населения на местное самоуправление. Местное самоуправление становится своеобразной псевдодемократической декорацией, "встроенной" в региональное политическое пространство таким образом, чтобы исключить любые его попытки стать полноправным субъектом политической и экономической жизни
регионов.
Актуальность темы обусловлена и необходимостью повышения эффективности организационного и правового обеспечения функционирования муниципальной администрации. Имеется в виду как использование уже имеющихся средств и приемов, направленных на повышение эффективности управленческого труда на местном уровне, так и разработка новых методик.
На уровне местного самоуправления не действует принцип разделения властей. Однако в современных российских условиях, когда традиционная идеология руководителя - "одного хозяина" далеко не преодолена, достигнуть демократического баланса при осуществлении нормотворческих и исполнительных функций невозможно, если допустить их соединения в одном органе.
Являясь предметом общетеоретического и отраслевого научного исследования, вопросы организации муниципальной власти на уровне города, тем не менее, объективно требуют своего изучения в первую очередь в рамках конституционного права.
Но в литературе эти вопросы рассматриваются, как правило, несколько односторонне, с позиций отдельных элементов, в связи с организацией и функционированием представительных органов местного самоуправления. А проблемы организации исполнительной власти на местном уровне, к сожалению, в имеющихся исследованиях не получили всестороннего и глубокого изучения.
Совершенствование правовых механизмов функционирования исполнительных органов местного самоуправления представляется необходимой, поскольку именно эти органы исполняют законы Российской Федерации и ее субъектов, правовые акты представительных органов местного самоуправления, непосредственно решают все вопросы местного значения.
Актуальность темы, ее недостаточная научная разработанность определили выбор темы исследования.
Степень разработанности темы исследования. Проблемы, связанные с
организацией местного самоуправления, всегда привлекали внимание не только юристов, но и философов, политологов, социологов. Многие дискуссионные Ф сегодня проблемы (такие, как природа местного самоуправления, его
соотношение с государственным управлением и др.) были в свое время исследованы с использованием зарубежного и отечественного муниципального : опыта в фундаментальных научных трудах В. П. Безобразова, А. И.
Васильчикова, Б. Б. Веселовского, А. Д. Градовского, Н. И. Лазаревского, Н. М. Коркунова, В. Н, Лешкова, М. И. Свешникова и др. Разработкам этих ученых, их методологии диссертант уделяет особое внимание, полагая, что многие теоретические выводы, положившие начало осмыслению природы местного самоуправления не утратили своей актуальности и сегодня.
Интерес к исследуемой тематике в последние годы особенно возрос. Это обусловлено тем, что с начала 90-х гг. в Российской Федерации проводится реформа организации местного самоуправления. Появилось немало публикаций, основной темой которых является анализ новейшего законодательства о местном самоуправлении и практики его применения, а также анализ накопленного опыта организации местного самоуправления за рубежом. Значительный вклад в развитие муниципального права внесли С. А. Авакьян, Г. В. Барабашев, Е. С. Шугрина, А. И. Коваленко, С. В. Королев, В. И. Васильев, Ю. Д. Казанцев, А. Н. Писарев, Е. И. Колюшин, О. Е. Кутафин, Ю. А. Дмитриев, К. Ф. Шеремет, Е. И. Козлова, А. И. Черкасов, М. А. Краснов, В. И. : Фадеев и др. В своих трудах эти авторы высказывали конструктивные идеи и
I предложения, которые могли бы способствовать дальнейшему
| совершенствованию правовой базы организации местного самоуправления и
| его эффективности. Однако анализ научной и специальной литературы, а также
! диссертационного материала показал, что вопросы организации
исполнительной власти на уровне местного самоуправления практически не ¦¦щ рассматривались. Правовые аспекты порядка организации и деятельности
городских администраций не нашли глубокого и всестороннего изучения.
Широкий круг вопросов, связанных с проблемой организации работы
местных администраций, их соотношения с местными представительными органами остается до сих пор неразработанным и поэтому нуждается в научном осмыслении. Научная разработка этих аспектов представляется необходимой, поскольку эффективность функционирования местных администраций во многом зависит от четкой правовой регламентации осуществления ими своих функций.
Цель исследования. Основная цель диссертационной работы состоит в комплексном анализе теоретических и практических проблем правового регулирования организации местного самоуправления и, прежде всего, местных администраций как исполнительных органов. Автор стремился разработать теоретические рекомендации и предложения по совершенствованию правового регулирования местного самоуправления, по разрешению существующих проблем в области организации местного самоуправления, по совершенствованию деятельности исполнительно-распорядительных органов местного самоуправления, их структуры. Для достижения указанной цели необходимо решить следующие задачи:
• исследовать действующую систему нормативных правовых актов, регулирующих организацию местного самоуправления в Российской Федерации;
• проанализировать основные теоретические концепции о природе местного самоуправления и накопленный международный опыт организации местного самоуправления; ' • ;
• раскрыть сущность и правовую природу местного самоуправления, обосновать вывод о том, что местное самоуправление входит в систему государственной власти;
• сформулировать и ввести в научный оборот новое понятие -"исполнительно-распорядительный орган местного самоуправления";
• дать классификацию полномочий администраций города;
• сформулировать выводы и предложения по дальнейшему совершенствованию правового регулирования организации местного
самоуправления и по совершенствованию деятельности городских администраций.
Предметом исследования является деятельность органов государственной власти, направленная на обеспечение прав местного самоуправления, деятельность органов местного самоуправления в городах и, прежде всего, местных администраций.
Методологическую базу диссертации составляет комплекс общенаучных (системный, социологический) и специальных методов познания правовой действительности. Наиболее полно использованы системный, историко-юридический, сравнительно-правовой методы, а также метод перехода от абстрактного к конкретному, от общего к частному. Общенаучные методы использовались при рассмотрении и анализе понятий и политико-правовой природы местного самоуправления, органов местного самоуправления, раскрытия сущности исполнительно-распорядительной функции местного самоуправления. Сравнительно-правовой метод применялся в процессе анализа законодательства об организации местного самоуправления. Большое значение при разработке темы имела идея демократического правового государства, основанная на юридически гарантированном, полноценном, политически осознанном участии граждан в управлении государством.
Эмпирическую базу исследования составили результаты изучения данных социологических исследований, проводимых в Российской Федерации, опубликованных в научных изданиях; материалов судебной практики Конституционного Суда РФ. В ходе диссертационного исследования были использованы различного рода источники информации: Конституции РФ и ее субъектов; как действующее, так и отмененное законодательство о местном самоуправлении федерального и регионального уровней, локальный нормативный материал; нормативно-правовые акты Президента РФ, издаваемые по вопросам организации местного самоуправления; международно-правовые акты; публикации по вопросам местного
10
самоуправления в научных журналах, центральной и местной периодической печати, монографии и другие отдельные издания.
Теоретические, нормативные, социологические и прикладные источники, взятые в совокупности, стали той информационной базой, которая способствовала достижению научной обоснованности и достоверности формулируемых в диссертации положений.
Научная новизна исследования. Диссертация представляет собой практически одну из первых в отечественной правовой науке попыток всестороннего и комплексного исследования организационно-правовых основ деятельности исполнительно-распорядительных органов местного
самоуправления на уровне города. Автором обосновано положение о необходимости включения местного самоуправления в систему государственной власти Российской Федерации. В диссертационном исследовании анализируются организационно-правовые основы
функционирования и роль местных администраций на современном этапе политико-правового развития российского общества и государства, дается классификация их полномочий. Анализ действующего законодательства о местном самоуправлении и оценка практики его применения позволили диссертанту сформулировать рекомендации и предложения, направленные на совершенствование правового регулирования местного самоуправления и повышение эффективности его организации.
На защиту выносятся следующие основные положения и выводы:
1. Сущность местного самоуправления состоит в том, что это одна из правовых форм организации государственной власти.
2. Местное самоуправление определяется как право и реальная возможность населения в пределах закона управлять делами локального значения, осуществляемое в интересах муниципального образования через формируемые им органы, действующие на началах ограниченной автономии.
3. Система местного самоуправления представляет собой совокупность организационно-правовых форм, в которых на территории муниципального
11
образования осуществляется деятельность по решению вопросов местного значения с учетом местных интересов.
ф 4. Основными критериями отличия местного самоуправления от
общественного самоуправления являются следующие: а) местное самоуправление - обязательный, конституционно закрепленный элемент системы общественных отношений; б) за органами местного самоуправления конституционно закреплены определенные полномочия, которые при отсутствии данного института могут быть просто не реализованы.
5. Анализ понятия органы местного самоуправления позволил сделать вывод о необходимости выделения наряду с представительными и исполнительных органов местного самоуправления.
6. Основания классификации и виды полномочий местных администраций: а) отнесенные к их ведению Конституцией; б) отнесенные к их ведению федеральным законодательством; в) порученные государственные полномочия; г) полномочия, выполняющиеся в качестве государственной обязанности; д) собственные полномочия.
Теоретическая и практическая значимость диссертационного исследования определяется как самой постановкой малоизученной проблемы, так и новым подходом к ее рассмотрению. Сформулированные выводы и рекомендации могут быть полезны для дальнейшего совершенствования правового регулирования организации местного самоуправления в Российской Федерации, использоваться в процессе разработки региональных и местных нормативных актов, в практической деятельности органов государственной власти и местного самоуправления.
Научно-теоретическое значение диссертации состоит также в том, что ее основные положения и выводы могут быть использованы в дальнейшей научно-исследовательской работе при анализе актуальных проблем организации ф местного самоуправления; в процессе преподавания курсов конституционного,
муниципального права, специальных курсов по организации исполнительной власти; для подготовки учебных программ, методических рекомендаций,
учебных пособий для студентов.
Апробация результатов исследования. Основные положения, содержащиеся в диссертации, опубликованы в ряде научных статей, в тезисах научных сообщений, обсуждены с практическими работниками органов местного самоуправления. Автор докладывал результаты своих исследований на заседаниях кафедры конституционного и административного права Волгоградской академии государственной службы. Выводы, сформулированные в диссертации, использовались в процессе преподавания курсов "Конституционное право РФ", "Муниципальное право РФ", спецкурса "Теория и практика местного самоуправления в РФ".
'¦¦¦¦¦.-. ' ' ¦¦•¦¦.. . ¦. ¦ '¦'¦¦'¦•; ' ' ,'¦:.. '. 13 ¦
Глава!. Понятие и система местного самоуправления в городах
^ § 1. Понятие местного самоуправления
Термин "самоуправление" (selfgoverment) появился в Англии в конце XVII века, после Английской революции. Прежде всего, им обозначалось состояние английского народа, самоуправляющегося с помощью местных представительных органов, не знающих административной опеки со стороны правительственного аппарата и его чиновников. Муниципалитеты никогда не отрывались от государственной формы организации власти на Британских островах. Если верховная власть всегда была прежде всего властью законодательной, то местная территориальная власть была и есть властью исполнительной. Именно по этой причине в конституционном праве Англии применяется термин "самоуправление" для муниципалитетов. Этот термин ввел в науку юрист Рудольф Гнейст, идеализировавший британскую систему организации власти. Он применил его к германской действительности XIX века, хотя она меньше всего соответствовала этому термину. Гнейст называл английские муниципалитеты местным самоуправлением и автоматически переносил это наименование на прусские земства и городское местное управление, которое никак нельзя назвать самоуправляющимися. Этот термин — местное самоуправление (selbstverwaltimg), быстро: прижился в Германии, а затем и в дореволюционной русской юридической литературе. В Японии этот уровень организации территориального управления назывался "местной | автономией", а во Франции "муниципальной властью" или "территориальной
децентрализацией"1. В юридической литературе советского периода большинство авторов называли этот институт буржуазным муниципальным управлением. Принцип самоуправления - один из наиболее древних и ф универсальных среди тех, что применяются в управлении. Он отвечал
1 См. Транин А.А. Местные органы Франции. Сб. Местные органы в политической системе капитализма. -М., 1985. -С 118-143.
потребностям человеческого общества, начиная с самых ранних стадий его развития, оставаясь до определенного времени единственным средством
ф социальной организации. По мере развития общества нарастает его взаимное
отчуждение с государством, усложняются задачи управления. Роль самоуправления и способы его институционального оформления начинают существенно меняться, попадая во все большую зависимость от форм и методов управления. Основные мировые цивилизации имеют разные фундаментальные принципы жизни и социальной организации. Уже давно замечены и изучены два основных типа соотношения элементов управления обществом, которые ассоциируются, как правило, с восточной и западной
. моделями общественно-политического развития. Принято считать, что целью
управления в первом случае является поддержание системы, тогда как во втором - обеспечение автономии индивида. В конце XX века о самоуправлении говорят, имея в виду его частные проявления, главным из которых является местное самоуправление. Традиционно оно воспринимается, как один из оплотов демократии. Именно на уровне местного самоуправления формируется чувство общего интереса и ответственность местных жителей, которые привыкают не только самостоятельно решать свои дела, но и контролировать деятельность избранных им чиновников. Самоуправление в практическом и теоретическом смысле тесно связано с такими способами организации власти и управлешм, как централизация и децентрализация. Одно из первых в мировой науке исследований в этой области принадлежит Алексису деТоквилю1. Наряду с другими видами централизации (экономическая, моральная) он выделял правительственную (политическую) и административную. При первом типе власть сосредотачивается в едином центе для защиты общих для всех слоев общества интересов (установление общих законов и взаимоотношение с иностранцами). При втором подобная же концентрация власти происходит для
,ф защиты интересов отдельных слоев общества, например, тех или иных
действий и начинаний общины. В XIX веке французский юрист А. Батби писал,
1 См. Токвиль А. Демократия в Америке. - М., 1992. - С. 83.
15
что при политической и административной централизации центр высасывает из окраин все интеллектуальные соки. В XX веке о той же стороне централизации говорил В. Жискар д'Эстен, считающий, что века централизации4давят на нас и мы обязаны им гипертрофией столиц и атонией некоторых провинций, избыточной регламентацией и отсутствием должной ответственности на местах1. Существует еще и понятие деконцентрации власти, означающее лишь передачу полномочий от вышестоящих органов государственной иерархии к нижестоящим. В России под ней понимают "передачу полномочий назначаемым из центра органам местной администрации"2. Оборотной стороной чрезмерной централизации становится патернализм и инертное население, жаждущее от власти решения всех его проблем. Токвиль считал, что доведенная до крайности централизация ослабляет у людей общинный дух. Это встретило полное понимание и поддержку у русских славянофилов. О том, что "централизация противна славянскому духу", писал А. Герцен3. Большинство либеральных ученых сходились в том, что увлечение централизацией не проходит даром ни для общества, ни для государства. Они разделяли мнение Токвиля о том, что централизация хороша в случаях, когда определенный этап общественного развития требует быстрой концентрации всех сил нации. В нормальных же условиях она сковывает творческий потенциал народа. Не все, однако, разделяли подобный скепсис в отношении
- ¦
централизации. Совершенно особую позицию занимал в этом вопросе выдающийся русский правовед Б.Н. Чичерин; Он считал, что только государство в состоянии руководить судьбой современных наций, высказывал как за административную, так и за правительственную централизацию, но не
Цит. по: Лаптева Л.Е. Российское самоуправление в контексте мирового опыта. // Местное самоуправление: современный российский опыт законодательного регулирования. - М., 1998. - С. 201-202.
2 Конституционное право развивающихся стран. - М., 1992. - С. 271.
3 См. Герцен А.И. Русский народ и социализм. Письмо к Ж. Мишле. I/O
\ социализме. Избранное.-М., 1974.-696 с, ил.
i ...
16
возражал против делегирования известных полномочий центра местным представителям. За подобные взгляды Чичерин даже подвергал критике Чернышевского1.
Понятие децентрализация связывается прежде всего с функциями государства. По мнению А.Б. Венгерова, есть вопросы, при решении которых монополия центра не только неизбежна, но и полезна делу. Но есть и другие вопросы, где объективно необходима децентрализация государственных функций2. Централизованное управление должно быть достаточным для своевременного реагирования на чрезвычайные ситуации, но не должно блокировать самоуправление внутри системы в нормальных условиях. Сам термин "самоуправление" многозначен. С. Ожегов, например, в толковом словаре так определяет семантическое значение этого слова:
1. Право на внутреннее управление своими местными силами.
2. Право решать дела внутреннего управления по собственным законам, в пределах национально-территориальной единицы, автономии.
Семантический смысл рассматриваемого термина дает серьезные основания для разработки различных теорий и концепций местного управления. Так, прививая государственно-правовую природу английского местного управления на германскую почву, Р. Гнейст стал рассматривать его как неотъемлемый элемент правового государства. На этом выросла вся ппсола государственной теории местного самоуправления. Например, известный германский юрист Георг Еллинек понимал под самоуправлением государственное управление через лиц, не являющихся государственными должностными лицами. В противоположность последним они являются заинтересованными лицами. Все сторонники этой теории видели в местном самоуправлении часть государства. Оно призвано служить интересам государства, его назначение меньше всего состоит в решении дел местного
1 См. Чернышевский Н.Г. Г. Чичерин как публицист. // Сочинения в 2-х томах. Т. 1 / АН СССР, Ин-т философии.-М.,1986.-805 с.
2 См. Венгеров А. Б. Теория государства и права. - М., 1998. -622 с.
17
значения. Главный смысл местного самоуправления - не в обособлении от государства, а в службе его интересам и целям. Разработанная Р. Гнейстом, Л. Штейном, П. Лабандом, государственная теория имела приверженцев и в России. Среди них можно назвать таких выдающихся дореволюционных ученых-юристов, как А.Д. Градовский, Н.И. Лазаревский, В.П. Безобразов. Первым провозвестником ее в России стал публицист А.А. Головачев, который в серии статей "Десять лет реформ", опубликованных в 1870-е годы в журнале "Вестник Европы", подошел к проблеме сущности самоуправления с точки зрения его организации и практики. Критикуя деятельность земских учреждений, он считал, что последние не могут даже называться органами самоуправления, так как не обладают достаточно сильной исполнительной властью и их участие в деле государственного управления ничтожно. Эту мысль о земских учреждениях как "установлениях государственных" развивал и академик В.П. Безобразов. "Истинные органы самоуправления, возникнув на общественной почве под влиянием общественных интересов, тем не менее, не перестают быть государственными, и для этого должны входить, как звенья, в общую систему власти и управления в государстве. Это самоуправление не есть общественное самоуправление, образчики которого имеются в акционерных компаниях, ученых и других обществах, а оно есть такое же государственное управление, как и бюрократическое, личное управление, учреждения самоуправления совокупно с бюрократическими учреждениями суть двоякие органы одного и того же государственного организма, различные формы одной и той же власти"1. В 1880-е годы более других занимался теоретическими аспектами самоуправления профессор А.Д. Градовский. Он первым из русских ученых провел четкие грани между "децентрализацией" и "самоуправлением", выделив самоуправление из общего понятия децентрализации. Однако Градовский примыкал к сторонникам государственной теории самоуправления, так как считал, что особых местных дел, местных задач не существует. Все
1 Цит. по Абрамов В.Ф. Теория местного самоуправления на отечественной почве. //Полис. - 1998. - С. 153-154. |
