Введение
Актуальность темы исследования. В числе проводимых в современной России преобразований одно из первых мест занимает проблема реформирования системы органов государственной власти и совершенствования деятельности политических институтов. Достижение указанной цели могло бы существенным образом повысить качество нормативных правовых и правоприменительных актов, сблизить политическую элиту и граждан, способствовать дальнейшему развитию и процветанию России.
После принятия и вступления в силу Конституции Российской Федерации 1993 года заметно возросла роль законодательных и исполнительных органов власти субъектов Российской Федерации. Тенденция децентрализации политического управления и сменивший ее процесс усиления роли и влияния федеральных органов государственной власти, поставили перед юридической наукой новые исследовательские задачи, решение которых имеет важнейшее научное и практическое значение.
Право субъектов Федерации принимать правовые акты по предметам совместного с Российской Федерацией ведения в порядке опережающего нормотворчества, подкрепленное правоприменительной практикой Конституционного Суда Российской Федерации1, привело не только к позитивным, но и к ряду негативных последствий. Прежде всего, это проявилось в увеличении массива региональных нормативных правовых актов, которое сопровождалось изъянами в их качестве. Кроме того, наблюдалась эскалация противоречий между правовыми актами
1 См., например: Определение Конституционного Суда Российской Федерации от 1 октября 1998 года "По запросу Законодательного Собрания Нижегородской области о проверке конституционности части первой статьи 6 Кодекса РСФСР об административных правонарушениях"// Собрание законодательства Российской Федерации, 1998, № 49, ст. 6102.
федерального и регионального уровней, приводившая в конечном итоге к серьезным затруднениям в правоприменительной практике.
Отмеченная проблема в определенной мере относится и к реализации предметов исключительного ведения субъектов Федерации. С формальной точки зрения правовые акты региональных органов власти, принятые по предметам исключительного ведения субъектов Федерации, не могут войти в противоречие с нормами федерального законодательства. Однако несовершенство механизма разграничения предметов ведения между Федерацией и субъектами Федерации усиливает необходимость устранения противоречий между нормативными правовыми актами различных уровней публичной власти. В подобных условиях неизбежно возрастает роль и значение прокурорского надзора как наиболее эффективной формы восстановления законности в сфере государственной деятельности .
Отмеченные особенности функционирования законодательной и исполнительной власти субъектов Федерации порождают важную в научном и практическом плане проблему определения места института прокуратуры в этой системе, выявления политико-правовых механизмов ее взаимодействия с региональными органами публичной власти, основанных на принципах демократического и правового государства. Нынешнее состояние законодательства и правоприменительной практики во многом не ^ соответствует требованиям времени, тогда как новые модели разрешения поставленной проблемы еще не получили качественного развития.
Практика показывает, что прокурорский надзор за деятельностью законодательных и исполнительных органов субъектов Федерации уже не может ограничиваться формальным сравнением конкурирующих правовых норм, а должен опираться на базовые конституционные ценности и
2 См.: Париевский В, Туманова Л. Заявления прокурора в суде о законности нормативных актов// Законность, 1998, № 7, с. 33. Беркович Е. Местное самоуправление и прокурорский надзор// Законность, 1998, № 11, с. 2. Винокуров А. Проверка законности правовых актов органов местного самоуправления// Законность, 1998, № 9, с. 13.
одновременно учитывать политические процессы в регионе. Кроме того,
взаимодействие прокуратуры с государственными органами субъектов
.А
Федерации не исчерпывается выполнением надзорной функции. Этот процесс должен развиваться как взаимный, требующий разумного баланса между самостоятельностью субъектов Федерации и федеральным вмешательством в региональную политическую деятельность.
Политико-правовой характер взаимодействия прокуратуры с региональными государственными органами обусловлен также и тем, что большинство конституций (уставов) и законов субъектов Федерации регулируют преимущественно сферу политических отношений, касающихся организации системы власти и функционирования ее институтов, регламентации выборов и референдумов и т.п.
Таким образом, актуальность диссертационного исследования обусловлена тем, что происходящие в стране политические преобразования требуют качественно новых правовых решений, направленных, с одной стороны, на сохранение и усиление единства федерального правового пространства, с другой - учитывающих специфику функционирования политико-правовых систем субъектов Федерации. Данная задача связана не только с приведением в соответствие правовых актов субъектов Федерации с Конституцией Российской Федерации и федеральными законами. Она касается также и внутрирегионального правового регулирования. Контроль за соблюдением четкой иерархии между властными предписаниями различных субъектов является одной из основополагающих задач прокуратуры в современном российском государстве, которая не может разрешаться одними лишь надзорными методами.
Все это актуализирует необходимость анализа теоретических проблем и и практического опыта деятельности органов прокуратуры, разработку
г
предложений по совершенствованию регулирования сложного и
многогранного процесса функционирования органов власти субъектов Федерации.
Степень разработанности темы. В результате произошедших в России политических преобразований во многом изменились приоритеты государственного строительства. По названной причине ряд фундаментальных работ отечественных правоведов и политологов не может в полной мере удовлетворять потребностям развития современного российского общества, что, однако, не умаляет их научной ценности и возможности использования на практике.
Вопросам анализа демократических отношений, места органов государственной власти в политической системе общества посвятили свои работы такие ученые, как С.А.Авакьян, М.В.Баглай, Ю.С.Васютин, А.А.Вешняков, Г.А.Гаджиев, Л.Б.Ескина, Т.Д.Зражевская, В.Т.Кабышев, В.Н.Кудрявцев, М.И.Кукушкин, О.Е.Кутафин, Е.А.Лукашева, Р.Х.Макуев, Ю.А.Тихомиров, Б.Н.Топорнин, В.А.Туманов, Т.Я.Хабриева, Н.Ю.Хаманева, В.Е.Чиркин, Е.Н.Щендригин, Б.С.Эбзеев.
Проблемы сущности и механизма прокурорского надзора исследовали такие видные авторы, как В.И.Басков3, В.Г.Бессарабов4, С.И.Герасимов5, Ю.А.Дмитриев6, В.В.Долежан7, В.Д.Ломовский8, М.Н.Маршунов9, В.П.Рябцев, А.Я.Сухарев10, В.С.Тадевосян11, И.Е.Фарбер12, А.А.Чувилев13.
3 См.: Басков В И. Курс прокурорского надзора. М., 1998.
4 См.: Бессарабов ВТ. Прокуратура России в системе государственного контроля. М., 1999. Бессарабов ВТ. Прокуратура и контрольные органы России. М., 2000. Бессарабов ВТ. Прокуратура и контрольные органы зарубежных стран. М., 2000.
i См.: Герасимов СИ. Правозащитная функция российской прокуратуры// Прокуратура в России, и за рубежом. Сравнительное исследование/ Под ред. С.И.Герасимова. М., 2001. Герасимов СИ. Модельный закон о прокуратуре. М., 2000. Организация работы городской (районной) прокуратуры/ Под ред. С.И.Герасимова. М., 2001.
6 См.: Ряйцев В.П., Дмитриев Ю.А. Законы о прокуратуре СНГ и Балтии. М., 1995.
7 См.: Долежан ВВ. Проблемы компетенции прокуратуры. Диссертация на соискание ученой степени доктора юридических наук. М., 1991.
8 См.: Ломовский БД. Прокурорско-надзорные правоотношения. Ростов на Дону, 1997..
9 См.: Маршунов М.Н. Прокуpope ко-надзорное право. СПб, 1991.
10 См.: Сухарев А.Я. Историческая судьба российской прокуратуры. М., 2001. Сухарев А.Я. Державное «око» в осаде. М., 2001.
11 См.: Тадевосян ВС. Прокурорский надзор в СССР. М., 1956.
Отдельные аспекты проблемы взаимодействия государственных органов нашли отражение в работах следующих авторов: Р.Г.Абдулатипов, Г.В.Атаманчук, М.И.Байтин, Д.Н.Бахрах, А.Д.Бойков, Н.С.Бондарь, Г.И.Бровин, Ю.Е.Винокуров, В.В.Гаврилов, К.Ф.Гуценко, В.З.Гущин, Л.М.Давыденко, Г.В.Дашков, А.И.Демидов, В.Г.Демин, Т.М.Добровольская, Н.В.Жогин, М.П.Журавлев, Д.Л.Златопольский, И.И.Карпец, В.А.Карташкин, В.Н.Карташов, Е.И.Козлова, С.А.Комаров, А.А.Кондрашев,
Ю.В.Кореневский, Н.М.Коркунов, Б.В.Коробейников, Н.И.Костенко, В.Ф.Котик, С.С.Кравчук, В.Н.Кудрявцев, Б.М.Лазарев, В.В.Лазарев, Н.И.Лазаревский, В.В.Лаптев, И.Д.Левин, А.И.Лепешкин, В.Д.Ломовский, В.О.Лучин, А.В.Малько, Н.И.Матузов, Н.В.Мельников, М.А.Миткжов, Н.В.Муравьев, Г.А.Мурашин, С.И.Некрасов, В.С.Нерсесянц, С.Г.Новиков, В.И.Новоселов, В.Н.Осипкин, С.А.Осипян, В.С.Основнин, Г.И.Петров, М.Ю.Рагинский, Ф.С.Разаренов, Ю.С.Решетов, Н.В.Руденко, В.П.Рябцев, В.М.Савицкий, А.П.Сафонов, Н.А.Селиванов, Ю.И.Скуратов, А.Ф.Смирнов, А.Б.Соловьев, М.С.Строгович, О.П.Темушкин, Э.С.Тенчов,
В.Н.Точиловский, А.Г.Халиулин, Р.О.Халфина, А.В.Чурилов, М.А.Шапкин, ИЛ.Шрага, В.А.Юсупов, В.Б.Ястребов.
Вклад перечисленных авторов в развитие политологического и юридического знания является существенным и не вызывает сомнения. Однако в настоящее время отсутствует целостное комплексное исследование, которое охватывало бы круг вопросов, связанных с ролью прокуратуры в процессе совершенствования политико-правовых процессов, особенно на уровне субъектов Российской Федерации. В большинстве случаев исследовательская задача ограничивается изучением прокурорского надзора в масштабах всего государства. Это повышает значимость анализа сложных
12 См.: Фарбер И Е. Конституционные основы прокурорского надзора в Советском государстве// Советская прокуратура на страже законности. Саратов, 1973.
13 См.: Прокурорский надзор в Российской Федерации. М., 1999.
проблем взаимодействия института прокуратуры с законодательными и исполнительными органами субъектов Федерации.
Нормативная база исследования. Для решения поставленной научной проблемы к исследованию привлекались нормы Конституции Российской Федерации, федеральных конституционных и федеральных законов, указов Президента Российской Федерации и постановлений Правительства Российской Федерации. Соискателем использовались также положения конституций, уставов и законов субъектов Федерации, подзаконных нормативных правовых актов государственных органов субъектов Федерации и органов местного самоуправления.
Объектом исследования является взаимодействие института прокуратуры с законодательными и исполнительными органами государственной власти субъектов Российской Федерации, направленное на реализацию Конституции Российской Федерации и иных нормативно-правовых актов.
Предметом исследования служат политико-правовые механизмы * реализации задач и функции прокуратуры по оптимизации деятельности
законодательных и исполнительных органов государственной власти субъектов Российской Федерации.
Цель исследования состоит в изучении политического содержания и f правового регулирования деятельности прокуратуры и органов государственной власти субъектов Федерации; в выявлении тенденций дальнейшего развития процесса взаимодействия этих органов; в выработке рекомендаций по совершенствованию федерального и регионального законодательства в данной области публично-правовых отношений.
Для достижения указанной цели в диссертационном исследовании I, решаются следующие научные задачи:
- изучить политическое и правовое содержание деятельности прокуратуры в период становления демократической государственности в Российской Федерации;
- исследовать место института прокуратуры в системе вертикального и горизонтального разделения государственной власти;
проанализировать сущность, специфику и направления совершенствования деятельности прокуратуры по предупреждению нарушений законности в региональном нормотворческом процессе;
- выявить роль законодательной инициативы органов прокуратуры в обеспечении эффективности правового регулирования в субъектах Российской Федерации;
- выделить приоритеты деятельности прокуратуры в процессе реализации полномочий региональной исполнительной власти;
- исследовать проблемы и разработать комплекс организационно-правовых мер по оптимизации прокурорского надзора за функционированием исполнительных органов субъектов Федерации.
' Методологическую и теоретическую основу исследования
составили методы познания, применяемые в юридической и политической науке, в частности, диалектический, сравнительно-правовой, системно-структурный, исторический, логический. В процессе проведения •*• исследования использовался ряд монографий, научных статей, диссертационных работ, учебных пособий по политологии, теории государства и права, а также по конституционному, административному, уголовно-процессуальному, гражданско-процессуальному и другим отраслям права. Многогранность объекта диссертационного исследования обусловила необходимость привлечения не только материала политико-правового 1} характера, но и источников, относящихся к другим наукам (социальная
философия, социология).
10
Эмпирическую базу исследования составили аналитические материалы, касающиеся взаимодействия института прокуратуры и органов государственной власти субъектов Федерации; протесты прокуроров на противоречащие закону правовые акты региональных государственных органов, которые были удовлетворены либо обжалованы в суде. Также к работе над исследованием автором привлекались материалы
международных, всероссийских и региональных научно-практических конференций, посвященных вопросам совершенствования взаимодействия прокуратуры с региональными органами публичной власти.
Новизна диссертационной работы определяется кругом исследуемых проблем и нетрадиционным подходом к их решению. В диссертации впервые:
в результате комплексного анализа механизма правового регулирования надзорной деятельности органов прокуратуры установлена их ключевая роль в совершенствовании политических процессов на уровне субъектов Федерации;
- проанализированы правомерные и противоправные ценности депутатов законодательных (представительных) органов власти субъектов Федерации, которые существенным образом влияют на качество нормотворческого процесса;
- выявлены и систематизированы причины и факторы деформации правосознания государственных служащих, которые приводят к нарушению законности в исполнительно-распорядительной деятельности субъектов Федерации;
- определены пути совершенствования федерального законодательства и законодательства субъектов Федерации, которые могли бы способствовать устранению противоречий между нормативными правовыми актами, наличие которых характерно для современного состояния правовой системы России;
11
высказаны предложения, направленные на оптимизацию правоприменительной практики судов по протестам органов прокуратуры на противоправные правовые акты государственных органов субъектов Федерации.
На защиту выносятся следующие основные выводы и положения:
1. Институт прокуратуры в условиях становления демократической государственности приобретает особое политическое содержание, заключающееся в необходимости руководствоваться принципом верховенства прав и свобод человека и гражданина. Его деятельность должна опираться на такие фундаментальные политические ценности демократии, как народный суверенитет и целостность государственного устройства. Политико-правовая система государства и его субъектов, контроль за формированием и функционированием которой осуществляют органы прокуратуры, призвана создать условия, обеспечивающие достойную жизнь и свободное развитие человека. Сложность реализации этой задачи заключается в том, что среди приоритетов прокурорского надзора выделяются, с одной стороны, обеспечение единства политического, правового и экономического пространства государства, а с другой - защита идеологического и политического многообразия, многопартийности, индивидуальной свободы и частной собственности; гарантирование равенства всех перед законом и судом.
2. Органы прокуратуры по своей политико-правовой природе не входят ни в одну из трех "классических" ветвей власти. Для прокуратуры характерно осуществление самостоятельного вида государственной деятельности, что и определяет специфику ее положения в системе публичной власти.
Статья 71 Конституции Российской Федерации, относящая "прокуратуру" к исключительному ведению Федерации, не может быть истолкована как запрещающая регулирование правового статуса органов прокуратуры в законах субъектов Федерации, дополнительно к
12
регулированию этого статуса в федеральных законах. Однако, это не противоречит тому, что органы прокуратуры относятся исключительно к системе федеральных органов государственной власти и не входят в систему государственных органов субъектов Федерации.
3. Основным средством предупреждения нарушений законности в региональном законодательном процессе остается прокурорский надзор, сущность которого заключается в обеспечении строгого соблюдения права субъектами нормотворчества. Вместе с тем, совершенствование нормотворческого процесса в региональных органах власти связано с участием представителей прокуратуры в заседаниях законодательных (представительных) органов субъектов Федерации; в работе комитетов, комиссий, фракций и депутатских групп; в проведении консультаций с депутатами, должностными лицами и специалистами аппаратов законодательных органов субъектов Федерации, в организации публичных депутатских слушаний, научных конференций и других мероприятий. В этом сложном процессе органам прокуратуры следует шире использовать методы убеждения депутатов, добиваться понимания, принятия и воплощения ценностей правового государства и гражданского общества в их законотворческой практике.
4. Повышению эффективности механизма правового регулирования в субъектах Российской Федерации могло бы способствовать наделение органов прокуратуры правом законодательной инициативы. Для этого требуется установление разрешающей нормы в Федеральном законе «Об общих принципах организации законодательных (представительных) и исполнительных органов государственной власти субъектов Российской Федерации» и ее последовательная реализация в регионах.
5. Прокурорский надзор за осуществлением исполнительной власти в субъектах Российской Федерации должен носить комплексный характер, учитывать правовые нормы в их системной взаимосвязи, исходя из смысла,
13
закладываемого законодателем и сложившейся правоприменительной практики. При этом его эффективность возможна лишь- при условии соответствия регионального законодательства правовым актам более высокой юридической силы.
6. Надзорные полномочия органов прокуратуры, как и предметы компетенции других органов государства, должны иметь четкие правовые пределы, устанавливаемые законом. Чрезмерный рост надзорных полномочий органов прокуратуры может приобрести характер негативной тенденции, подрывающей основы конституционного строя нашей страны, в частности, принцип самостоятельности субъектов Федерации по предметам их исключительного ведения.
Теоретическая значимость исследования определяется тем, что в нем обоснован комплексный подход к проблеме совершенствования политико-правового процесса взаимодействия института прокуратуры с органами государственной власти субъектов Российской Федерации, позволяющий повысить его продуктивность и эффективность.
Практическая значимость. Работа может быть полезна всем, кто занимается научными исследованиями по проблемам совершенствования политических явлений и процессов, работникам органов прокуратуры, депутатам, выборным должностным лицам, государственным и муниципальным служащим. Материалы диссертации могут быть использованы в нормотворческой и исполнительно-распорядительной деятельности государственных органов субъектов Федерации и органов местного самоуправления. В учебном процессе результаты диссертационного исследования могут использоваться при изучении таких дисциплин, как "Конституционное право Российской Федерации", "Политология", Ь "Административное право Российской Федерации", "Региональное право",
"Муниципальное право", "Прокурорский надзор".
14
Апробация результатов исследования. Основные положения диссертации излагались автором в научных публикациях, докладывались на научных и научно-практических конференциях. Материалы работы нашли свою реализацию в непосредственной деятельности прокуратуры Орловской области, направленной на совершенствование нормативных правовых актов Губернатора Орловской области, Орловского областного Совета народных депутатов, Коллегии администрации Орловской области, а также органов местного самоуправления в Орловской области.
Структура работы определяется объектом, предметом, целью, задачами исследования и включает в себя введение, три главы, состоящие из шести параграфов, заключение и библиографический список использованной литературы.
15
Глава 1. Институт прокуратуры в демократическом государстве:
теоретико-методологический аспект
1.1. Политическое содержание и правовые основы деятельности прокуратуры в условиях демократии
Приступая к исследованию политико-правовой сущности органов прокуратуры в период становления демократической государственности в России, мы прежде всего должны обратить особое внимание на проблему взаимоотношений прокуратуры и граждан. Культура демократии предполагает признание человека высшей ценностью, а защиту его прав -главной обязанностью всякого органа публичной власти (статья 2 Конституции Российской Федерации). Именно поэтому в развивающемся демократическом обществе крайне важным становится изменение форм и методов работы государственных органов в их взаимодействии с рядовыми гражданами. Иное, по меткому выражению И.Г.Фихте, ведет к "узаконенной несправедливости"14.
Данная проблематика всегда интересовала исследователей, в том числе и дореволюционной России. Так, известный русский юрист П.И.Новгородцев писал о том, что "свобода, отрицающая начала общей связи и солидарности всех членов общения, приходит к самоуничтожению и к разрушению основ государственной жизни"15. Как наглядно видно, П.И.Новгородцев придает общей связи и солидарности членов сообщества настолько серьезное значение, что невыполнение данного требования может повлечь, по его мнению, глубоко разрушительные последствия.
Не меньшее внимание этим вопросам уделяют и современные авторы, хотя, по сравнению с точкой зрения П.И.Новгородцева, их позиции выглядят более осторожными. В частности, Г.В.Атаманчук в своей работе "Теория государственного управления" отмечает, что ответственность органов
14 См.: Фихте ИГ. Назначение человека// Немецкая классическая философия. Том 2. М., 2000, с. 478 -479.
15 См.: Новгородцев П. И. Демократия на распутье// Новгородцев П.И. Сочинения. М., 1995, с. 396.
16
государства перед обществом состоит не только в сознании долга, но и в оценке гражданами их деятельности1 . С точки зрения значимости указанных ценностей, Г.В.Атаманчук видит их одно-порядковыми, однако автор не говорит о том, что низкая оценка гражданами деятельности органов государственной власти может привести к полному разрушению существующего конституционного строя.
Таким образом, налаженный механизм взаимодействия прокуратуры и граждан - это далеко не второстепенная задача всей системы прокурорского надзора. Скорее напротив: органы прокуратуры должны стремиться, прежде всего, к высокому заслуженному авторитету среди населения, и лишь затем -к положительной оценке их деятельности со стороны других органов государства.
Следует признать, что в отечественной юридической литературе долгое время доминировала другая точка зрения. Предполагалось, что единственной эффективной формой ответственности является подотчетность нижестоящих органов вышестоящим17. Не умаляя несомненных достоинств указанной системы (особенно в сфере прокурорского надзора), мы должны подчеркнуть, что в современных условиях этого уже явно недостаточно. Более того, приоритеты между анализируемыми формами ответственности государственных органов должны поменяться прямо противоположным образом.
Проблемы взаимоотношений государственной власти и личности стали сравнительно чаще подниматься в ряде современных научных публикаций. Так, В.А.Карташкин отмечает, что "идеал свободной человеческой личности может быть достигнут только в том случае, если государством будут созданы такие социально-политические, экономические условия, при которых каждый человек может пользоваться всеми своими правами, как гражданскими и
14 См.: Атаманчук Г.В. Теория государственного управления. М., 1997, с. 302.
17 См.: Зражевская Т.Д. Ответственность по советскому государственному праву. Воронеж, 1980, с. 131.
17
политическими, так и социально-экономическими. Если в России за последние годы достигнут серьезный прогресс в области осуществления гражданских и политических прав, то сегодня мы наблюдаем значительные
1 й
трудности в сфере социально-экономических прав" .
Однако этот процесс не всегда сопровождается бесспорными научными обобщениями и выводами. Так, М.А.Кузьмин отмечает, что "с развитием государственно-правовых институтов, их теоретическим осмыслением, главным, сущностным вопросом правового государства становится проблема взаимоотношений государства и личности. Решение этого вопроса приводит к появлению идеи народного суверенитета, которая, по сути, и является главным признаком правового государства. Суверенитет народа означает, что только народ - источник всей той власти, которой располагает государство"19. При всей значимости проблемы взаимодействия государства и личности, мы не можем согласиться с тем, что это — основополагающий признак правового государства (главный признак - верховенство права). Кроме того, в демократическом обществе народный суверенитет ограничен ^ рядом условий конституционно-правового характера, в числе которых
важнейшее место занимает идея верховенства прав человека.
В целом следует сказать, что в современных исследованиях уделяется явно недостаточное внимание специфике взаимодействия органов * государства с гражданами. И крайне редко можно встретить отдельные суждения, касающиеся взаимодействия с гражданами органов прокуратуры. В целях восполнения образовавшегося пробела, а также с учетом требований статьи 2 Конституции Российской Федерации, мы можем предложить следующую модель такого взаимодействия: 1) реализация конституционных прав и свобод граждан; реализация иных прав и законных интересов
'* См.: Кирташкин В А. Всеобщая декларация прав человека и реализация ее положений в России// Права человека: пути их реализации: Материалы международной научно-практической конференции. Саратов, 1999, с. 27.
19 См.: Кузьмин М.А. Перспективы развития российского федерализма и идея правового государства// Проблемы федерализма в развитии российской государственности. Орел, 1999, с. 28. |
