Введение.
Актуальность исследования и степень разработанности проблемы.
Актуальность исследования, связанного с административной ответственностью юридических лиц продиктована логикой экономической перестройки в процессе реформ и последовавших за ними конституционных изменений, в том числе и законодательства, предусматривающего ответственность хозяйствующих субъектов в сфере предпринимательской деятельности. Одним из направлений развития современного законодательства является институт административной ответственности юридических лиц. Административная ответственность юридических лиц развивается и существует в современном российском законодательстве уже более восьми лет. Датой её возникновения в новейшем административном праве условно можно считать принятие в 1991 году Верховным Советом "Земельного кодекса РСФСР",1 которым впервые была установлена административная ответственность юридических лиц за правонарушения законодательства о земле.
Именно с начала 90-х годов начинается бурное развитие законодательства об административной ответственности юридических лиц. В дальнейшем вопросы административной ответственности юридических лиц были затронуты в других нормативных актах и к настоящему времени административная ответственность юридических лиц регулируется десятками специальных законов, указов, постановлений, как федерального уровня, так и уровня субъектов Федерации, которые, за некоторым исключением, почти ничего не говорят о вине, сроках давности, порядке привлечения к ответственности и многих иных общих условиях наступления ответственности. По-прежнему имеет место несовершенство и разбросанность законодательства об административной ответственности юридических лиц, во многих случаях наступление административной ответственности регулируется
ведомственными нормативными актами.
Ведомости Съезда н\д и Верховного Совета РСФСР, 1991, №22, ст.768.
Нетрудно заметить, что "законодательство об административной ответственности организаций еще не представляет собой систему, сложившуюся на основе четкой концепции законодателя..действуют пока лишь отдельные акты, либо их нормы, содержащиеся в разных законах."2 Качественная сторона развития законодательства в целом идет медленно и противоречиво, вне четкой законодательной концепции, на уровне субъектов Федерации и частично федеральном законодательном уровнях, имеет даже место некоторая бессистемность законодательства об административной ответственности. Очевидно, что в отношении административной ответственности юридических лиц эта концепция еще только формируется.
Призыв административистов к кодификации законодательства об административной ответственности юридических лиц, так и оставался лишь призывом и только в последние годы с принятием Таможенного, Налогового кодексов и разработкой и принятием в первом чтении проекта Кодекса об административных правонарушениях Российской Федерации стал возможен некоторый прогресс в данной области. Действующая законодательная база по административной ответственности юридических лиц хаотична и выходом из сложившейся ситуации могла бы стать кодификация законодательства, которая бы привела правовое регулирование административной ответственности юридических лиц в систему, устраняя пробелы и противоречия, значительно сокращая и упорядочивая ведомственное нормотворчество.
Наука административного права не дает должного ответа на вопросы теории административной ответственности юридических лиц, выдвигаются положения о финансовой, экологической, земельно-правовой и иных видах ответственности, хотя все это суть и разновидности одного и того же правового явления — административной ответственности. Отсутствует единое понятие административного правонарушения, в одинаковой степени применимое и к физическим и юридическим лицам. Однако имеются
2 Максимов И.В., Административный штраф, дисс.к.ю.н., Саратов, 1995, стр. 63.
определения правонарушений в отдельных отраслях и сферах деятельности: строительства и производства стройматериалов, санитарно-эпидемиологического надзора, охраны окружающей среды, сбора налогов и иных обязательных платежей. Все это, на наш взгляд искажает определение административного правонарушения как единого основания административной ответственности, в том числе и юридических лиц. Недостаточно раскрытой остается субъективная сторона административной ответственности, открыт вопрос о вине и ее формах относительно юридических лиц, во многом определение вины организаций заимствовано из гражданского права. На наш взгляд, теория административного права нуждается в формулировании своей концепции и определения вины юридического лица.
Административная ответственность юридических лиц разрабатывалась в советском праве целым рядом крупных ученых-административистов (Студеникин С.С., Галаган Й.А., Лунев А.Е., Бахрах Д.Н., Попов Л.Л., Шергин А.П., Козлов Ю.М., Веремеенко И.И., Юсупов В.А.). В работах этих ученых административная ответственность юридических лиц рассматривалась не в качестве самостоятельного объекта исследования, а в рамках развития общей теории административной ответственности. На наш взгляд, в существующих работах раскрываются важные, но все же отдельные стороны рассматриваемой проблемы.
По существу, анализу административной ответственности юридических лиц в комплексе посвящено два диссертационных, несколько опубликованных монографических исследований, а также отдельные научные статьи.3 Некоторые из этих статей написаны тогда, когда административная
3 Дымченко В.И., Административная ответственность организаций, дисс. к.ю.н., Пермь,
1981.
Дымченко В.И., Административная ответственность юридических лиц, Владивосток, 1994.
Петров М.П., Административная ответственность организаций (юридических лиц),
Саратов, 1998.
Новоселов В.П., Административная ответственность юридических лиц, Сов.юстиция,
№23.1981., Минашкин А.В., Проблемы административной ответственности юридических
лиц, Журнал российского права, 1998, № 7, Овчарова Е.В., Материально-правовые
проблемы административной ответственности юридических лиц, Государство и право,
1998, №7.
ответственность юридических лиц в законодательстве носила фрагментарный характер, и не учитывают современных реалий. Можно констатировать недостаточную разработанность проблемы административной
ответственности юридических лиц в отечественной науке административного права и в прошлом, и в настоящем. Это обстоятельство тормозит дальнейшее совершенствование системы научных воззрений на институт административной ответственности юридических лиц. Вместе с тем проблема имеет большую практическую значимость, особенно в современных условиях, когда она получает все более широкое распространение. Тем не менее, теоретические и законодательные проблемы административной ответственности юридических лиц не решены на необходимом уровне ни законодательной практикой, ни наукой административного права.
Актуальность настоящего исследования состоит в попытке автора проанализировать теоретические и практические проблемы административной ответственности юридических лиц в современных условиях, дать более полную теоретическую оценку этому явлению.
Цель и задачи исследования.
Главная цель работы заключается в рассмотрении с теоретических позиций административной ответственности юридических лиц как целостного, самостоятельного, особенного правового института и выработке соответствующих выводов, предложений и рекомендаций по совершенствованию законодательства в этой области и практики его применения.
Задачами работы являются:
1) Отражение развития института административной ответственности юридических лиц в истории отечественного административного права и права некоторых иностранных государств.
2) Исследование административной ответственности юридических лиц и выработка ее определения в рамках общей теории административной ответственности. Исследование места института административной
ответственности в комплексе административно-правового принуждения. Создание теоретической модели административной ответственности юридических лиц.
3) Выявление и анализ особенностей элементов состава административного правонарушения, совершенного юридическим лицом, а именно:
особенности субъектного состава правонарушения, понятие юридического лица как совокупности, обозначающей множественность субъектов административной ответственности данного вида в различных организационно-правовых формах;
исследование субъективной стороны правонарушения, совершенного юридическим лицом, характеристика особенностей конструкции вины юридического лица при совершении административных правонарушений, формулировка вины юридического лица как комплексного явления, посредством анализа различных ее сторон, но в рамках традиционного понимания вины как продукта психической деятельности людей.
4) Анализ современной системы мер административной ответственности, применяемых к юридическим лицам.
5) Выявление особенностей порядка производства по делам об административной ответственности юридических лиц.
В качестве теоретической основы для выполнения данной работы использованы труды видных отечественных административистов от начала новейшей истории России: Бахраха Д.Н., Власова В.А., Веремеенко И.И., Елистратова А.И., Евтихиева А.Ф., Евтихиева И.И., Еропкина М.И., Козлова Ю.М., Лунева А.Е., Овсянко Д.М., Петрова Г.И., Попова Л.Л., Студеникина С.С., Студеникиной М.С., Туманова Г.А., Шергина А.П, Юсупова В.А., Ямпольской Ц.А. и других исследователей науки административного права по проблемам административного принуждения и административной ответственности, а также труды исследователей общей теории права, гражданского и трудового права Братусь С.Н., Бенедиктова А.В., Малеина
Н.С., Матвеева СВ., Путинского Б.И., Самощенко И.С., Фарукшина М.Х., и других.
В работе также использованы многочисленные нормативно-правовые акты, устанавливающие административную ответственность юридических лиц, анализ материалов судебной и арбитражной практики, публикации в периодической печати, (обобщенные данные практики применения административных взысканий).
Методологическую основу исследования составляют общенаучные и частнонаучные методы исследования: исторический, формально-логический, сравнительно-правовой, структурно-системный, статистический и другие, широко применяемые в юридических и гуманитарных науках. В работе используются философские категории формы и содержания, возможности и действительности, количества и качества, единичного и общего и другие.
Научная новизна диссертации состоит в том, что она является одной из первых научных работ, в которой на основе комплексного и междисциплинарного подхода с использованием фундаментальных положений науки административного права, а также некоторых положений теории государства и права, гражданского и трудового права, осуществлена попытка осмысления теоретических и практических проблем административной ответственности юридических лиц, выявления особенностей правоотношений данного вида, сформулирована конструкция вины юридического лица, как необходимого условия ответственности, с позиции понимания вины исключительно в качестве продукта психической деятельности. В- работе также проанализирован комплекс мер административной ответственности, применяемых к юридическим лицам, и выявлены некоторые особенности применения к ним административных взысканий.
Положения, выносимые на защиту:
1) Прав о отношения, возникающие по поводу административной ответственности юридических лиц, в какой бы отрасли управления они не возникали, являются неотъемлемой частью административного права
2) Понимание института административной ответственности юридических лиц как органической части более общего института административной ответственности со всеми присущими последнему свойствами, признаками, основаниями наступления.
3) Определение административной ответственности юридических лиц, как средства обеспечения выполнения ими своих обязанностей перед государством в лице полномочных органов, из чего следует вывод о наличии двух целей, которые преследует административная ответственность юридических лиц: а) наказание в виде наложения административного взыскания, б) обеспечение выполнения юридическим лицом своих обязанностей перед государством с целью соблюдения установленных условий деятельности.
4) Понимание термина «юридическое лицо» как многовариантного, собирательного субъекта административной ответственности, имеющего свойства индивидуального, но не «коллективного» субъекта права, реализующего свою право- и дееспособность посредством деятельности собственной администрации, но оставаясь при этом полностью и самостоятельно правосубъектным.
5) Отличительные черты производства по делам об административных правонарушениях, совершенных юридическими лицами, заключаются в том, что административная юрисдикция в отношении организаций осуществляется преимущественно во внесудебном порядке и на основе кодифицированных актов -кодексов, но с конкретизацией положений последних в ведомственных нормативных актах и актах субъектов Федерации, носящих вторичный характер. Важной современной чертой производства по делам об административных правонарушениях является возможность производства как
10
в судебном порядке, так и во внесудебном, на стадии непосредственного исполнения актов государственных юрисдикционных органов.
Выводы, предложения и рекомендации, сформулированные в диссертации, могут быть использованы при подготовке учебных пособий и учебников по тематике административной ответственности,
административного принуждения, в учебном процессе, в научных работах по административной ответственности, а также при подготовке проектов нормативных актов по вопросам административной ответственности юридических лиц.
Апробация результатов исследования:
Диссертация подготовлена на кафедре административного права Московской государственной юридической академии (МГЮА), где автор выступал с докладами по теме работы. Материалы и основные положения диссертации использовались в процессе преподавания курсов «Административное право» и «Административная ответственность». Основные положения диссертации нашли отражение в публикациях автора.
Структура работы. Работа состоит из введения, двух глав, содержащих пять параграфов, заключения и списка использованной литературы.
и
ГЛАВА 1. Понятие и основания административной ответственности
юридических лиц. Параграф 1. Административная ответственность юридических лиц —
краткий исторический и сравнительно-правоведческий анализ.
В административном праве зарубежных государств административная ответственность юридических лиц практически не имеет места в силу различного понимания сущности административного права в отечественной и зарубежной науке. В странах континентальной и англосаксонской правовых систем, административное право в общем плане понимается как совокупность норм и правил, регламентирующих деятельность административных учреждений. Так, в административном праве Французской Республики значительное место занимают вопросы ответственности и вины государственной администрации перед частными лицами, ответственность частных лиц и коммерческих организаций перед государством не входит в предмет административного права.4 В США отношения государственных органов и коммерческих организаций носят квазисудебный характер и сводятся к осуществлению полномочий, связанных с регуляцией лицензирования, надзора за исполнением законов и нормативных актов.5 Административная ответственность юридических лиц, хозяйствующих субъектов в том значении, какое придается ей в российской правовой системе, в США отсутствует.
Вместе с тем, административную ответственность юридических лиц не следует рассматривать как правовое явление, эозникшее только на российской почве. В законодательстве зарубежных государств, в основном в бывших странах народной демократии, имеется некоторое количество нормативных правовых актов, в том числе законодательных, устанавливающих административную ответственность юридических лиц. Например, в Республике Болгарии в соответствии с законом «О хозяйственной деятельности
4Брэбан Г., Французское административное право, М.,1988, стр.237
Общие сведения об административном праве Франции, 1993. 5 Никеров Г.И., Административное право США, М., 1977, стр. 98.
12
иностранцев и защите иностранных инвестиций» за осуществление хозяйственной деятельности без разрешения с хозяйствующего субъекта взыскивается штраф в размере двукратной прибыли, а за несвоевременную регистрацию инвестиций уплачивается штраф в размере её десятой части. Болгарский закон «О патентах» также содержит некоторые нормы относительно административной ответственности юридических лиц. В Республике Югославии нарушение юридическими лицами положений закона «О бухгалтерском учете», закона «О торговле» влечет за собой наложение административного штрафа. Одним из видов административных взысканий, применяемых в зарубежном праве к юридическим лицам, является также отзыв или приостановление лицензии на право осуществления юридическим лицом банковской деятельности. Такую меру ответственности предусматривает закон Республики Болгарии «О банках и кредитном деле».6 Нарушение норм закона «О народном банке Югославии» предусматривает временное или полное запрещение совершения банковских операций. В государствах, чьи системы законодательства предусматривают административную ответственность юридических лиц, такая ответственность, как правило, устанавливается за административные правонарушения в области хозяйственной деятельности, законодательства о налогах, финансового и природоохранительного законодательства.
В отечественной правоприменительной практике административная ответственность юридических лиц существовала всегда. Развитие и становление института административной ответственности юридических лиц в отечественном административном праве можно рассматривать на фоне трех периодов его законодательного оформлеция и усовершенствования. Первый период от 1917 по 1961 г.г., второй период от 1961 по 1981 г.г., третий с 1981 до 1991 г.г.7. Временной отрезок от 199! года по настоящее время также представляет собой отдельный этап развития законодательства об
6 Подробнее см. Минашкин А.В., Проблемы административной ответственности юридических лиц, ЖРП, 1998, № 7, стр.50-51.
13
административной ответственности юридических лиц, характеризующийся наиболее бурным и динамичным законодательным обособлением норм об административной ответственности субъектов данного вида. Нетрудно заметить, что большинство действующих нормативных актов об административной ответственности юридических лиц принято в период с 1991 по 1995 год. В субъектах же Российской Федерации, например, в городе Москве, этот процесс начался позже, с 1993-94 г.г. и продолжается в настоящее время. В целом же, как замечено наукой административного права, «советское законодательство об административном правонарушении в течение многих лет развивалось как сумма разрозненных нормативных актов об ответственности за отдельные виды проступков.»8
Первый этап развития законодательства об административной ответственности юридических лиц связан прежде всего с введением свободы предпринимательской деятельности. В условиях "новой экономической политики" установление административной ответственности для юридических лиц приобретало особую значимость и необходимость. С введением нэпа стало осуществляться административно-хозяйственное регулирование деятельности юридических лиц, предусматривающее в отношении их некоторые принудительные административные меры. Первоначально регулирование осуществлялось посредством функционирования разрешительной системы: Инструкцией СНК РСФСР "О порядке открытия и производства всякой торговли" от 19 июля 1921 года устанавливался разрешительный порядок открытия торговых предприятий и производства торговли. 26 апреля 1922 года разрешительный порядок открытия и производства торговли был отменен и уступил место заявительному. При этом отказ в регистрации патента недопускался и производился немедленно.9 Специальными узаконениями регулировалась торговля алкогольной продукцией,
7 Петров М.П., Административная ответственность организаций (юридических лиц), автореферат к.ю.н., Саратов, 1998, стр. 7.
8 СтуденикинаМ.С, Законодательство об административных правонарушениях, М., 1981, стр. 5.
9 См. Елистратов А.И., Административное право РСФСР, Ленинград, 1925, стр.160.
14
медикаментами, печатными машинами и произведениями печати, охотничьим оружием. Соответственно игнорирование правил торговли и открытия производств могло влечь за собой применение принудительных мер со стороны государственных органов, прежде всего губернских отделов милиции.
Правом организации предприятий также обладали Народные комиссариаты просвещения, здравоохранения, земледелия и социального обеспечения РСФСР и автономных республик, а также краевые, областные, губернские, окружные и уездные исполнительные комитеты. Права юридического лица такие предприятия приобретали с момента регистрации.10
К тому времени отечественное административное право ещё не выработало понятия административной ответственности, классификации мер административного принуждения, поэтому под применением к субъектам административных взысканий, понималось использование всех мер административного принуждения за нарушения обязательных предписаний. "Административные взыскания, как мера административного воздействия, определенно связываются с нарушением обязательных постановлений, право издания каковых на местах было закреплено за исполкомами...",11 -- отмечал видный теоретик административной науки А.И.Елистратов. По свидетельству другого ученого-административиста того времени, А.Ф. Евтихиева, "административные взыскания применялись в трех группах правоотношений: 1) за нарушение нормативных актов администрации, 2) в делах так называемого "казенного управления", 3) в борьбе с антисоциальными элементами."12 Понятие административной ответственности еще не вошло в терминологию науки административного права. Административные комиссии губисполкомов налагали взыскания за нарушения "обязательных постановлений" этих органов, касающихся благоустройства, ремесел и т.д. Нарушение таможенных правил и распоряжений таможенных органов, мелкие виды контрабанды, невнесение налогов и налоговых платежей влекли
10 См. подробнее Декрет ВЦИК и СНК РСФСР от 10 мая 1926г (СУ РСФСР, 1926, №31, ст.237)
11 Елистратов А.И., указ. соч., стр.57.
15
наложение административных взысканий. Так, в соответствии с Постановлением ВЦПК и СНК РСФСР, утвердившего «Сводный закон о конфискации имущества»13, предусматривалось, что «конфискация производится... в случаях задержания контрабандных товаров», причем к контрабандным товарам приравнивались всякого рода иностранные товары, как запрещенные к свободному обращению, так и не запрещенные, но перевозимые с нарушением таможенных правил или неоплаченные акцизами. Закон различал конфискацию в судебном порядке и конфискацию в административном порядке. Административная конфискация применялась для контрабандных и неоплаченных акцизами товаров.
Неисполнение требований финансовых органов по делам промыслового налога государственными трестами, синдикатами, комбинатами, акционерными и смешанными обществами, обществами взаимного кредита, банками и союзами кооперативов, а также за уклонение от обязанностей по подоходному налогу правлениями кооперативов и обществ, нарушение обязательных постановлений о косвенных налогах, также влекли административную ответственность. В сфере земельных отношений также действовали административные органы государства — земельно-судебные комиссии. Считалось, что "земли трудового пользования находятся по существу в эксплуатации юридических лиц — дворов и земельных обществ."14 За хищническое использование земли, невнесение своевременно удобрений, по ходатайству земельного общества или по инициативе земельных органов, возможно лишение юридических лиц права пользования земельным участком судебно-земельными комиссиями на срок не более одного севооборота, без замены их другими землями (ст. 62 Земельного кодекса УССР 1922 г).
В послевоенное время, до Указа Президиума Верховного Совета СССР от 21 июня 1961 года "О дальнейшем ограничении применения штрафов,
12 Евтихиев А.Ф., Основы советского административного права, Харьков, 1925, стр.306.
13 СУ РСФСР, 1927, № 38,ст.248.
14 Евтихиев А.Ф., указ. соч. , стр.242.
16
налагаемых в административном порядке"15, административная ответственность юридических лиц в СССР существовала наряду с ответственностью граждан, лиц без гражданства и иностранцев, должностных лиц. Так С.С.Студеникин, давая определение административного правонарушения, писал: «...нарушение гражданином, учреждением, организацией или должностным лицом административно-правовой нормы, взыскание за которое налагается властью органа государственного управления (должностного лица), а не в судебном порядке, называется административным правонарушением.»16 Действительно, как указывалось учеными того времени до издания общесоюзного Указа Президиума Верховного Совета от 21 июня 1961 года «допускалась возможность применения штрафа к юридическим лицам.»17 Правом наложения административных штрафов обладали Главный санитарный инспектор СССР и его заместитель, главные санитарные инспекторы республик, краев, областей, округов, городов, крупных строек или промышленных объектов, вместе с заместителями; инспекция государственного пробирного надзора, органы рыбоохраны и некоторые другие органы. В исследованиях других авторов об административной ответственности юридических лиц не говорилось с достаточной определенностью, сам термин «административная ответственность» не был выделен из комплекса принудительных мер и не употреблялся. Тем не менее, некоторые меры административного принуждения применялись к организациям, однако на сегодняшний день такие меры не могут быть причислены к мерам административной ответственности. Так, административно-правовые принудительные меры в отношении организаций считались предупредительными мерами либо мерами «обеспечивающими выполнение органами управления возложенных на них обязанностей», каковыми считались административно-медицинские и санитарные меры, административно-технические меры, административно-финансовые и иные
15 Ведомости Верховного Совета , 1961,
16 Советское административное право, М.,Госюриздат, 1949.
17
меры административного принуждения.18 (3 принудительных мерах административного воздействия в отношении виновных юридических лиц, об административных взысканиях, как составляющих меры ответственности, подробно не упоминалось.
К юридическим лицам в тот период применялись следующие виды административно-технических мер, не являющихся мерами ответственности: приостановка работы предприятий органами Госпожнадзора и инспекциями по котлонадзору, прекращения эксплуатации линий связи и радиотрансляционных узлов органами Министерства связи, прекращение строительства и снос самовольно возведенных зданий органами коммунального хозяйства, начальники морских торговых портов имели право удалять из мест общего пользования грузы за счет грузовладельцев. Министерство финансов и финотделы на местах могли применять к организациям так называемые административно-финансовые меры бесспорного взыскания: арест и изъятие наличных денег и денежных документов из касс, списание на счет бюджета сумм, имеющихся на расчетном или текущем счету недоимщика в кредитном учреждении, так и сумм, которые будут получены в будущем, арест товаров и иного имущества плательщика с последующей продажей (данная мера применялась только с разрешения Министерства финансов), погашение недоимки за счет бюджетного финансиров ания.19
Проблема применения к юридическим лицам мер административного принуждения и мер ответственности до 1961 года была упомянута А.Е. Луневым. В числе мер административного взыскания, применяющихся к организациям, им назывались административные штрафы, налагаемые на транспорте согласно Уставу железных дорог, Уставу внутреннего водного транспорта и Воздушному кодексу за нарушения правил перевозки грузов,
17 Комментарий к законодательству о штрафах, налагаемых в админстративном порядке,
под ред. Власова В.А., М., 1968, стр. 61.
1S Студеникин С.С, Власов В.А., Евтихиев И.И., Советское административное право, М.,
1950," стр. 173.
19 Студеникин С.С, Власов В.А., Евтихиев И.И.,указ. соч., стр.189-190. |
