Введение
Актуальность темы исследования
В условиях роста экономической активности в Российской Федерации задача обеспечения конституционного права граждан на условия труда, отвечающие требованиям сохранения жизни и здоровья работников в процессе их трудовой деятельности и в связи с ней, является одной из приоритетных для государственной политики в области труда и охраны труда. Государственные органы власти Российской Федерации и субъектов Российской Федерации за годы реформирования осуществили серьезную работу по созданию и обновлению законодательной и нормативной правовой базы охраны труда. Важными шагами в укреплении законодательства является принятие Федеральных законов «Об основах охраны труда в РФ» (1999 г.), «Об обязательном социальном страховании от несчастных случаев на производстве и профессиональных заболеваний» (1998 г.) и обновленного раздела «Охрана труда» в Трудовом кодексе РФ (2001 г.).
В субъектах Российской Федерации приняты законы об охране труда, в том числе принят «Закон об охране труда в Республике Татарстан» (1997 г.).
Существенно усилилась деятельность органов исполнительной власти в области охраны труда в субъектах Российской Федерации, создаются службы управления охраной труда в органах местного самоуправления. В Республике Татарстан сформирована государственная система управления охраной труда, включающая управление охраной труда на уровне местного самоуправления.
Заметно возрос масштаб обучения и переподготовки специалистов и организаторов производства по вопросам охраны труда. Активизировалась деятельность координационных советов на всех уровнях управления охраной труда; регулярно проводятся всероссийские и международные научно-практические конференции по проблемам охраны труда.
4
К сожалению, активная организационная деятельность не привела к существенному улучшению условий и охраны труда в Российской Федерации. Хотя снизились показатели производственного травматизма в расчете на 1000 работающих с 6,1 в 1996 г. до 5,0 в 2001 г., нет положительной тенденции в производственном травматизме со смертельным исходом. Этот показатель в расчете на 1000 работающих составил 0,155 в 1996 г., 0,142 в 1998 г.. 0,149 в 2000 г., 0,150 в 2001 г. Абсолютное количество погибших на производстве составило 4,36 тыс. чел. в 2001 г.
Остается высокой доля работающих в условиях, не отвечающих санитарно-гигиеническим требованиям: она увеличилась с 17,3% в 1991 г. до 18,8% в 2001 г.
Аналогична динамика показателей, характеризующих состояние условий и охрану труда в Республике Татарстан.
Ситуация в сфере условий и охраны труда свидетельствует о том, что необходимы дополнительные меры в управлении охраной труда с тем, чтобы преломить тенденцию стабильно сохраняющего неудовлетворительного уровня условий и охраны труда. В представленном диссертационном исследовании основное внимание уделено анализу причин, вызывающих производственный травматизм и профессиональные заболевания, изучению методов управления охраной труда, в том числе программно-целевого метода, и анализу управления на уровне органов местного самоуправления муниципальных образований, которые являются важными звеньями в системе органов управления охраной труда.
Степень изученности проблемы
Проблемы управления охраной труда исследовались в трудах ученых институтов труда и охраны труда, в том числе в Институте труда Минтруда России Макушиным В.Г., Ройком В.Д., Зубковой А.Ф., Соловьевым А.П., Кульбовской Н.К. Ведутся исследования в Научно-исследовательском институте проблем охраны труда и во Всероссийском центре охраны труда.
Цель исследования - разработка предложений по совершенствованию управления охраной труда в Российской Федерации, в том числе в Республике Татарстан, с целью преодоления тенденции сохранения неблагоприятного состояния условий труда, высокого уровня производственного травматизма и профессиональной заболеваемости.
Основные задачи исследования
Цель исследования обусловила постановку и решение следующих задач:
- проанализировать состояние условий и охраны труда в Российской Федерации и в том числе в Республике Татарстан; причины, определяющие неблагоприятных их уровень, подготовить предложения по ликвидации причин, препятствующих снижению производственного травматизма и профессиональной заболеваемости;
- исследовать особенности управления охраной труда и роль целевых программ улучшения условий и охраны труда, выявить достоинства и недостатки целевых программ;
- разработать методические рекомендации по повышению эффективности целевых программ улучшения условий и охраны труда;
- проанализировать особенности управления охраной труда в субъектах Российской Федерации, в том числе в Республике Татарстан, и сформулировать предложения по совершенствованию управления по вертикали: субъект Российской Федерации - местное самоуправление.
Предметом исследования являются теоретические вопросы управления охраной труда.
Объектом исследования - условия и охрана труда в Российской Федерации и Республике Татарстан.
Практической и методологической основой диссертации послужили труды российских ученых и практиков в области проблем охраны труда. Исследование опирается на положения Конституции РФ, Конституции Респуб-
6
лики Татарстан, Трудового кодекса РФ, Федеральных законов «Об основах охраны труда в РФ» «Об обязательном социальном страховании от несчастных случаев на производстве и профессиональных заболеваний», Закона «Об охране труда в Республике Татарстан», постановления Правительства РФ.
В работе используются и анализируются данные федерального государственного статистического наблюдения в области охраны труда. Были использованы методы факторного и сравнительного анализа.
Научная новизна диссертационной работы заключается в следующем:
1. Усовершенствован методический подход к разработке целевых программ улучшения условий и охраны труда. В отличие от применяемого ныне метода составления программ исходя «из возможностей» (заделов) организаций, осуществляющих мероприятия по охране труда, предложена логика составления программы исходя «от цели». В качестве цели задаются конкрет-ные количественно определенные показатели (индикаторы), характеризующие условия и охрану труда. Задающая роль индикаторов воплощается в совокупной системе мероприятий, отражающих причинно-следственные взаимосвязи между условиями и охраной труда и факторами, определяющими их состояние.
2. Обоснована необходимость внесения изменений и дополнений в законодательство по охране труда, создающих предпосылки для ускоренного вывода из эксплуатации травмоопасного оборудования и производственных объектов, на которых наблюдается высокая профессиональная заболеваемость, и создания производственных объектов, при проектировании и строительстве которых выполняются государственные требования охраны труда. С этой целью предложено два варианта - либо разработка и утверждение Фе- дерального закона «Об экспертизе условий труда» либо внесение изменений и дополнений в статью 21 «Государственная экспертиза условий труда» Федерального закона «Об основах охраны труда в РФ», с тем чтобы ввести механизм, препятствующий строительству, реконструкции и техническому пе-
ревооружению производственных объектов, не выполняющих требования охраны труда.
3. Дано определение понятий в сфере разделения полномочий и предметов ведения в управлении охраной труда между органами исполнительной власти субъектов РФ и органами местного управления, что позволило сформулировать предложение о внесении изменений и дополнений в «Закон об охране труда в Республике Татарстан» в части, касающейся компетенции органов местного самоуправления в Республике Татарстан.
Практическое значение исследования и апробация работы
Результаты диссертационного исследования используются в практике управления охраной труда в Республике Татарстан, в том числе при разработке нормативных и методических материалов, регулирующих деятельность в сфере охраны труда.
На основе анализа, проведенного автором, полномочий государственных органов управления в сфере охраны труда, полномочий органов местного самоуправления, а также анализа соответствия положений законодательства в сфере охраны Республики Татарстан конституционным нормам Российской Федерации, разработаны предложения по внесению изменений и дополнений в Закон об охране труда в Республике Татарстан.
Основные теоретические и практические выводы диссертационной работы нашли отражение в выступлениях на Международном конгрессе в рамках проведения международных выставок «Безопасность и охрана труда» (2000, 2001, 2002 гг., г. Москва), научно-практической конференции «Актуальные проблемы частного права: отечественный и зарубежный опыт» (Казань, 2000 г.), Всероссийской научно-практической конференции «Управление персоналом в условиях реформирования экономики: проблемы и перспективы» (Казань, 2001 г.).
Опыт работы Министерства труда и занятости Республики Татарстан в организации системы управления охраной труда в Республике заслушан и
8
одобрен на заседании Межведомственной комиссии по охране труда Минтруда России 24 октября 2001 г. и рекомендованы для использования в практической деятельности органами исполнительной власти по труду субъектов Российской Федерации.
По теме диссертационного исследования опубликовано 11 статей, общим объебмом 2,0 печ.л.
Глава 1. Неблагоприятный уровень условий и охраны труда в Российской Федерации - актуальная социальная проблема
современности
1.1. Условия труда, производственный травматизм н профессиональная заболеваемость в Российской Федерации
Меры, осуществляемые Правительством Российской Федерации, органами исполнительной власти субъектов Федерации, федеральными органами исполнительной власти (министерствами, ведомствами) позволили несколько улучшить состояние охраны труда и добиться снижения количества несчастных случаев на производстве. Вместе с тем состояние условий труда во всех отраслях народного хозяйства продолжает оставаться неудовлетворительным. По данным статистических наблюдений Госкомстата России численность работников, занятых в условиях, не соответствующих санитарно-гигиеническим нормам, в основных отраслях экономики Российской Федерации за последние годы (1997-2001 гг.) имеет тенденцию к росту. Численность работников промышленности, строительства, транспорта и связи, занятых в условиях, не отвечающих санитарно-гигиеническим требованиям, соответственно составила 17,1%, 17,3%, 17,5%, 18,1%, 18,8% от общего числа работников.
Анализ состояния условий труда по отдельным отраслям экономики показывает тяжелое положение в промышленности, в которой удельный вес занятых в условиях, не отвечающих санитарно-гигиеническим нормам, вырос с 21,3% в 1996 г. до 22,4% в 2001 г. Вырос этот удельный вес работников транспорта с 9,8% в 1996 г. до 13,8% в 2001 г. На прежнем уровне 10,1% остался удельный вес работников строительства, занятых в условиях, не отвечающих санитарно-гигиеническим требованиям. В связи этот показатель снизился с 3,4% в 1996 г. до 2,4% в 2001 г.
Условия труда женщин практически не улучшаются. Удельный вес женщин, работающих в промышленности, строительстве, связи и на транспорте вырос с 12,0% в 1996 г. до 12,8% в 2001 г.
10
Работники, занятые в неблагоприятных условиях труда, составили в 2001 г. в Российской Федерации 18,8%, в том числе в Дальневосточном федеральном округе - 24,6%, Сибирском федеральном округе - 22,S%. Уральском федеральном округе - 22,4%, Северо-Западном федеральном округе - 20,8%. Наибольшие показатели занятости в условиях, не отвечающих санитарно-гигиеническим нормам, по-прежнему остаются в Мурманской, Камчатской, Архангельской, Липецкой областях, в республиках Карелия и Коми.
Общая численность занятых в условиях, не отвечающих санитарно-гигиеническим нормам, в 2001 г. в промышленности достигла 2583 тыс. чел., из них 404 тыс. чел. занято тяжелым физическим трудом, 49 тыс. чел. на оборудовании, не отвечающим требованиям безопасности. В промышленности, строительстве, связи и на транспорте в условиях повышенного уровня шума, инфразвука и ультразвука работает более 1,4 млн. чел., вибрации - 0,35 млн. чел., запыленности и загазованности - 1,7 млн. чел.
Обследования, проводимые центрами санитарно-
эпидемиологического надзора, фиксируют массовое несоблюдение санитарно-гигиенических требований по условиям труда. По-прежнему на большинстве угольных предприятий отсутствуют эффективные средства борьбы с пылью; концентрации угольнопородной пыли при бурении, погрузке и транспортировке угля превышают ПДК от 2 до 150 раз. На участке добычи угля открытым способом в Амурской области концентрации пыли превышают ПДК от 2 до 26 раз. Нередко кабины машинистов экскаваторов не оборудованы кондиционерами, эффективными шумовиброза-щитными устройствами и системой обогрева. Уровни шума на рабочих местах превышают ПДУ на 5-10 дБА, вибрации в 1,5 раза выше ПДУ. Уровни вибрации многих горных комбайнов, буровых машин, электровозов, ручных электросверл превышают ПДУ до 5 раз, параметры шума - на 20-30 дБА.
11
Как правило, в угольной, а также машиностроительной, металлооб-рабатывающей промышленности широко используется устаревшее и виброопасное оборудование, которое своевременно не обновляется, инструментальный контроль параметров вибрации после планово-предупредительных ремонтов не проводится, режим труда и отдыха при работе с виброоборудованием не соблюдается.
Так, например, в связи с крайне неудовлетворительным состоянием горной техники, ее изношенностью и высокими уровнями шума и вибрации на рабочих местах на угольных разрезах Кемеровской области только среди машинистов горных машин зарегистрировано свыше 700 профессиональных больных, в том числе 89 в 2000 г. Госсанэпидслужбой по этой причине в 2000 г. приостановлена эксплуатация 9 горных бульдозеров. 3 карьерных экскаватора и 3 большегрузных машины.
По данным Госсанэпиднадзора на многих предприятиях стройинду-стрии остается очень высоким процент ручного труда, технологическое оборудование повсеместно изношено на 60-70%, уровень шума выше допустимого на 10-20 дБА, температура воздуха ниже нормальной на 5-10 град. С, уровень механизации трудоемких процессов составляет лишь 30-40%.
Значительные контингента работающих, преимущественно женщины, заняты в условиях повышенного уровня шума, запыленности и недостаточной освещенности в текстильной промышленности. Например, на крупнейшем в Брянской области ОАО «Брянсктекстиль» в условиях, не отвечающих санитарным требованиям, работает 95,5% работающих, в том числе 97% женщин; уровни шума в основном производстве превышают предельно-допустимые на 7-19 дБА, не соответствует нормам 90% замеров искусственной освещенности, 46% проб воздуха превышают ПДК.
Крайне неудовлетворительными остаются условия труда в сельскохозяйственном производстве. Число рабочих мест, не отвечающих установленным требованиям по шуму и микроклимату в агропромышленном
12
комплексе, достигает 75%, по вибрации 55%. Как правило, на объектах сельского хозяйства приостановлены процессы механизации трудоемких работ, не работает или отсутствует вентиляция, в зимний период не отапливаются бытовые и производственные помещения, крайне недостаточна освещенность рабочих мест. Машинно-тракторный парк устарел, его износ нередко достигает 85%.
Ежегодно увеличивается количество не механизированных объектов. где процессы кормления, поения и навозоудаления производятся вручную. практически не функционируют средства малой механизации, не соблюдаются нормы переноски тяжестей, установленные для женщин. В животноводстве, несмотря на снижение объемов работ, механизация трудоемких работ составляет лишь 20-60%, в раздаче кормов - 30-40% (тогда как в 1980-1990 гг. она достигала 85-90%), в овощеводстве - менее 30%.
Масса грубейших нарушений санитарно-гигиенических требований наблюдаются на малых предприятиях. На них не соблюдаются требования трудового законодательстве в части планировочных решений, проведения медицинских осмотров, обеспечения спецодеждой и средствами индивидуальной защиты, используются несовершенные технологические процессы и оборудование, отсутствуют или неэффективно работают системы вентиляции, очистки воздуха, канализация, освещения.
Крайне низок уровень обеспеченности работающих средствами индивидуальной защиты на предприятиях машиностроения, строительной индустрии, деревообработки, легкой промышленности, сельского хозяйства. Обеспеченность средствами индивидуальной защиты органов дыхания зачастую не превышает 70%, органов слуха — 40-50%, защитой рук от вибрации не более 20%, спецодеждой и спецобувью менее 50% от требуемого количества.
Неудовлетворительная обеспеченность средствами индивидуальной защиты в основном обусловлена как финансовыми затруднениями, так и дефицитом отдельных их видов, низким качеством и объемом выггускае-
мых отечественных средств индивидуальной защиты, нарушением сроков выдачи. Работающие с вредными и неблагоприятными условиями труда часто не используют средства защиты из-за их неэффективности и неудобства в применении.
Естественным следствием невыполнения санитарно-гигиенических требований является высокая численность работников, которым установлен хотя бы один вид компенсаций, причем удельный вес этих работников имеет устойчивую тенденцию к росту. Удельный вес вырос с 39,1% в 1996 г. до 40,5% в 2001 г. (Таблица 1).
Таблица 1
Распределение численности работников, получающих компенсации за работу в неблагоприятных условиях труда (1996-2001 гг.) (по выборочным наблюдениям Госкомстата России)
Списочная численность работников Численность работников, которым установлен хотя бы один вид льгот или компенсаций Из них пользуются правом на:
дополнительный отпуск сокращенный рабочий день бесплатное получение лечебно-профилактического питания бесплатное получение молока повышенные тарифные ставки и доплаты
1 2 3 4 5 6 7 8 :
1996 г. !
человек 20839912 7810875 5018738 683137 378923 4237321 4349592 1
(%) 100 39,1 26,8 3,4 1,9 21,1 • 21.3
1997 г.
человек 18394255 7231411 4822276 630171 359003 3921784 3993901
(%) 100 39,3 26,2 3,4 2 21,3 21,7
1998 г.
человек 17239830 6762822 4601945 575346 3591370 3763149
(0 100 39,2 26,7 3,3 1,9 20,8 21,8
1999 г.
человек 17267196 6851241 4691934 575494 339779 3631280 3848456
(%) 100 39,7 27,2 3,3 2 21 223
2000 г.
человек 17316011 6965358 4813146 573279 342242 3748989 3940248
(%) 100 40,2 27,8 3,3 2 21.7 22.8
2001 г. 1
человек 16827165 6822785 4772551 568933 336893 3717769 385560S |
(%) 100 40,5 28.4 3,4 2 22,1 22.9
14
В 2001 г. по сравнению с 1996 г. произошло увеличение удельного веса работников, получающих дополнительный отпуск с 26,8% до 28,4%. Право на досрочное пенсионное обеспечение имеет практически каждый шестой работающий. Наиболее высокий уровень численности работников, имеющих право на досрочное пенсионное обеспечение, остается в угольной, химической и нефтехимической, черной металлургии, нефтеперерабатывающей отраслях промышленности.
По данным выборочного статистического наблюдения Госкомстата России на протяжении последних лет наблюдается снижение численности производственных травм. В 1996 г. численность пострадавших с утратой трудоспособности на 1 рабочий день и более и со смертельным исходом составила 215 тыс. чел., в 2001 г. - 145 тыс. чел. Относительная численность пострадавших в расчете на 1000 работающих составила в 1996 г. -6,1, 1997 г.-5,8, 1998 г.-5,3, 1999 г. - 5,2, 2000 г. - 5,1, 2001 г.-5,0 (Таблица 2).
Таблица 2
Динамика показателей производственного травматизма в Российской Федерации
№ п/п Показатели 1996 г. 1997 г. 1998 г. 1999 г. 2000 г. 2001 г.
1. Численность пострадавших с утратой трудоспособности на 1 рабочий день и более и со смертельным исходом, тыс. чел. 215 185 159 153 152 145
из них:
2. Со смертельным исходом, тыс. чел 5,42 4,73 4,29 4,26 4,40 4,36
3. Численность пострадавших с утратой трудоспособности на 1 рабочий день и более и со смертельным исходом в расчете на 1000 работающих 6,1 5,8 5,3 5,2 5,1 5,0
из них:
4. Со смертельным исходом 0,155 0,148 0,142 0,144 0.149 0.150
15
Тенденция снижения показателей производственного травматизма наблюдается в промышленности, строительстве, сельском хозяйстве. Наиболее высокий уровень травматизма в 2001 г. зарегистрирован в лесной, деревообрабатывающей и целлюлозно-бумажной промышленности (14,1 на 1000 работающих), в топливной (8,0), промышленности строительных материалов (7,9), пищевой промышленности (6,0). Уровень производственного травматизма в расчете на 1000 работающих в 2001 г. составили в Северо-Западном федеральном округе 6,9; Сибирском федеральном окруте - 6,2; Дальневосточном федеральном округе — 5,9; Приволжском федеральном округе - 4,6; Уральском и Центральном федеральных округах -4,5. Сводные данные о производственном травматизме по отраслям экономики и в территориальном разрезе приведены в приложениях 1, 2 и 3.
В отличие от положительной динамики показатели по производст- венному травматизму в целом, динамика показателей смертельного травматизма не свидетельствует об их снижении. Так, численность пострадавших со смертельным исходом в расчете на 1000 работающих по сравнению в 2001 г. по сравнению с 1998 г. выросла с 0,142 до 0,150.
Сравнение показателя производственного травматизма в расчете на 1000 работающих Российской Федерации с аналогическими показателями в промышленно развитых странах, свидетельствует, что в России он на порядок выше, несмотря на неполноту статистических данных.
Численность пострадавших со смертельным исходом по сведениям Федеральной инспекции труда устойчиво выше численности, публикуемой на основе статистических наблюдений Госкомстата России. Например, в 2000 г. количество смертельно травмированных по данным Госкомстата России составило 4404 чел., в 2001г. - 4368 чел. по оперативным данным Федеральной инспекции труда 5984 и 6153 чел. соответственно. Такое расхождение является следствием того, что Госкомстат России ведет не сплошное наблюдение, а только выборочное, кроме того, видимо, проявляется тенденция скрытия несчастных случаев на производстве.
Неблагоприятное состояние условий и охраны труда находит свое отражение не только в показателях производственного травматизма, но также в показателях профессиональной заболеваемости.
Показатель профзаболеваемости в расчете на 10000 работающих в Российской Федерации составил в 1996 г. 2,33; 1997 г. - 2,32; 1998 г. -1,85; 1999 г. - 1,77; 2000 г. - 1,81; 2001 г. - 2,24. Неудовлетворительные условия труда влекут стабильно высокий уровень профзаболеваемости (Таблица 3).
Таблица 3
Показатели профзаболеваний (отравлений) в расчете на 10000 работающих
Годы Профотравления (острые и хронические) Профзаболевания (острые и хронические) Профзаболевания (отравления)
1993 0,090 1,77 1,85
1994 0,070 1,74 1,81
1995 0,075 1,81 1.89
1996 0,080 2,25 2.33
1997 0,100 2,22 2.32
1998 0,060 1,79 1.85
1999 0,070 1,70 1,77
2000 0,060 1,75 1.81
Показатели профзаболеваемости не отражают истинной ситуации, так как выявляемость профессиональной патологии неполная и происходит на поздних стадиях развития заболеваемости. Отражением этого является то, что 98,5% от общего числа профзаболеваний (отравлений) приходится на хронические заболевания (отравления), влекущие ограничение профессиональной пригодности и трудоспособности.
В 2001 г. зарегистрировано три профессиональных отравления со смертельным исходом (в 1999 г. — 25, в 2000 г. — 16), 21 случай острых групповых отравлений с количеством пострадавших 72 чел. (без смертельных исходов), (в 2000 г. - 15 случаев и 44 пострадавших). Групповые отравления зарегистрированы в таких отраслях промышленности как химическая - 25 пострадавших, авиационная - 13, черная металлургия — 11,
17
целлюлозно-бумажная промышленность - 5, энергетика - 4, сельское хозяйство - 4, морской транспорт - 3, геодезическая и гидрометеорологическая служба — 3, нефтеперерабатывающая промышленность — 2, специальное строительство — 2.
В структуре хронических профзаболеваний преобладают заболевания органов дыхания, вибрационная болезнь, заболевания опорно-двигательного аппарата, заболевания органов слуха.
Наиболее высокие уровни профзаболеваний регистрируются на предприятиях угольной промышленности, тяжелом, энергетическом, тракторном и сельскохозяйственном машиностроении, авиационном транспорте, строительно-дорожном машиностроении, цветной и черной металлургии, транспортном машиностроении (Таблица 4).
Таблица 4
Показатели профессиональной заболеваемости в расчете
на 10000 работающих
№ п/п Отрасли 1997 год 1998 год 1999 год 2000 год 2001 год
1 2 3 4 5 6 7
1. Угольная промышленность 81,09 29,83 29,41 91,76 42.44
2. Строительно-дорожное машиностроение 6,52 8,75 10,31 9,57 34,21
3. Тяжелое машиностроение 25,34 7,17 13,27 16,57 15,30
4. Цветная металлургия 10,79 8,79 8,23 8,86 13,45
5. Энергетическое машиностроение 11,09 10,72 10,79 11,55 11,79
6. Черная металлургия 11,82 8,52 6,7 8,65 8,38
7. Транспортное машиностроение 10,99 7,51 7,21 8,8 8Д0
8. Тракторное и сельскохозяйственное машиностроение 5,66 5,78 5,89 10,51 6,69
9. Станкостроительная и инструментальная промышленность 7,52 4,54 5,8 4,50 5,86
10. Нефтяное машиностроение 6,89 3,15 3,83 2,75 5,01
11. Автомобильная промышленность 6,51 5,12 4,89 7,64 4,60
12. Электротехническая промышленность 3,51 2,88 2,43 2,99 2,82 |
