ВВЕДЕНИЕ
Актуальность исследования основ правового статуса и организации деятелыюсти некоммерческих организаций (нередко называемых третьим сектором) обусловливается необходимостью более эффективного реагирования на иногда возникающую в этой сфере противоправную деятельность . Потребность в дальнейших научных исследованиях проблем правового регулирования их деятельности назрела давно, чтобы квалифицированно реагировать на факты неправомерных действий руководителей и участников (членов) некоммерческих организаций, с одной стороны, и предотвращения необоснованного вмешательства государственных органов в деятельность, которая осуществляется некоммерческим сектором, - с другой. Этим и обусловлена важность и своевременность глубокого исследования правового регулирования деятелыюсти некоммерческих организаций в России, статус которых изменялся вместе с обществом и статусом личности.
Сам спектр интересов к этому сектору постоянно расширяется вместе с ростом их числа. Так, по данным Госкомстата России, только одна из форм некоммерческих организаций - общественные объединения, зарегистрированные местными органами и Министерством юстиции РФ в 1998 году, составили 16 7822. В Хабаровском крае, по данным статистического управления, количество таких организаций возросло с 611 (1996 г.) до 1621 (на 1.01.2000 г.)3. В целом по России действует, по подсчетам различных авторов, от 100 до 400 тыс. некоммерческих организаций. Именно эти организации, благодаря своей специфике, оказывают адресную поддержку наиболее нуждающимся, разрабатывают
1 Машнова И.Н. Гуманитарный "автостоп" напротив здания РУБОП // Тихоокеанская звезда. 2000. 25 авг.
2 Российский статистический ежегодник. М., 1999. С. 24.
3 Состояние экономики Хабаровского края (1992 - 1999 гг.). Хабаровск, 2000. С. 77.
инновационные виды социальных услуг и помощи там, где государство не способно действовать в силу бюджетных ограничений или не успевает реагировать на вызовы времени (беженцы, СПИД, домашнее насилие, наркомания, бездомность, подростковая преступность и безнадзорность, проблемы пожилых людей и т.д.). Предоставляя сотни тысяч рабочих мест, некоммерческий сектор также способствует профессионализации рынка труда и повышению трудовой мобильности населения.
Сфера деятельности негосударственных некоммерческих организаций простирается сегодня и на развитие образования, науки, сохранение традиций и культуры многонационального государства, его исторического и духовного наследия, миротворческую деятельность и разрешение межнациональных конфликтов, совершенствование системы
международных обменов, законотворческой деятельности и т.д.
Такой рост как количества, так и интересов негосударственных (неправительственных) организаций отмечается не только в Российской Федерации, но практически и во всех странах мира4. Западные исследователи, отмечая необычайную активность в создании частных, неприбыльных, добровольных организаций, ассоциаций и фондов, предвещают даже наступление в скором будущем так называемой «revolution associative» — «ассоциативной революции»5. Для сравнения: в Великобритании число организаций третьего сектора оценивается как превышающее 250 тыс., в США на конец 1998 года зарегистрировано более 1 млн. 300 тыс. ННКО6. При этом высказывается предположение, что «изменяющийся статус неправительственных организаций не только на внутригосударственном уровне, но и в общеевропейских и глобальных
4 Николаева Э.Н. Понятие и правовая природа международных неправительственных организаций/ЛОрист. 2000. N 9. С. 23.
5 Lester S. M. The Rise of Non-Profit Sector//Foreign Affairs. 1994. N 4. P. 109-122.
6 Якимец В. Некоммерческие организации США: некоторые аспекты современной деятельности//О взаимодействии организаций третьего сектора (НКО) с государственными организациями в сфере социальной политики. Международный опыт. М, 1999. С. 56.
институтах дает основания полагать, что в предстоящие годы они будут играть динамичную роль в различных областях, связанных с реформой и развитием стран Центральной и Восточной Европы, России и других стран СНГ»7.
Актуальность проблем правового (в том числе и административного) статуса негосударственных некоммерческих организаций определяется также и необходимостью дальнейшего развития фундаментальных социально-политических реформ перехода от прежней, жестко централизованной системы руководства экономическими, социальными и иными процессами к новой, открывающей широкие возможности для общественного самоуправления, саморегуляции и самодеятельности граждан.
В отличие от крупных естественно-исторически сложившихся общностей (таких, как народ, нация) и социально-природных коллективов (семья, род, община) негосударственные некоммерческие организации характеризуются наличием сознательно сконструированной системы внутриорганизационных отношений и комплекса организационных средств для целенаправленного воздействия на социальную сферу. Всякое некоммерческое объединение представляет собой организационное единство, базирующееся на социальных, прежде всего правовых, нормах. Все негосударственные некоммерческие организации, будь то политические партии, массовые движения, профессиональные союзы, женские, ветеранские организации, молодежные, научно-технические, культурно-просветительские, физкультурно-спортивные и иные добровольные общества, творческие союзы и т.д., имеют собственное сложное либо относительно простое внутреннее устройство, выборные органы, сами регулируют свои внутренние отношения, своими силами решают различные общественные дела. Но организационная самостоятельность и
7 Загорский А., Лукас М. Меняющаяся роль неправительственных организаций в международном сотрудничестве//Россия перед европейским вызовом. М., 1993. С. 146.
саморегулятивные возможности таких объединений гарантируются законом.
Главное, однако, в том, что как активные участники социально-политической жизни они наделяются правовым статусом, то есть правами и обязанностями, правоспособностью и другими юридическими свойствами, позволяющими им выступать в качестве самостоятельных субъектов права. При этом правовое регулирование их деятельности не сводится только к установлению их статуса, но затрагивает широкий крут проблем, характеризующих динамику взаимоотношений как внутри таких организаций, так и во вне с другими негосударственными некоммерческими структурами, но и в особенности — с гражданами и государством.
Каждая негосударственная некоммерческая организация — это прежде всего субъект административного права, реализующий свою публичную правоспособность в различных сферах общественной жизни и в формах, урегулированных Конституцией и правовыми нормами на уровне федерации, субъектов федерации, местного самоуправления. Говоря об общетеоретическом значении проблемы, нельзя не подчеркнуть, что в условиях современных реформационных процессов в России, исследования, относящиеся к вопросам правового статуса и деятельности негосударственных некоммерческих организаций, дают важный и ценный материал для выработки актуальных идей, понятий, программ и институтов сферы публичного, прежде всего административного права, для поиска и установления оптимальных взаимоотношений между государством, местным самоуправлением и гражданским обществом.
В целом же эти исследования должны способствовать как возвышению роли общественности и общественного фактора, так и укреплению в России правового механизма регулирования деятельности общественных формирований не только на уровне федерации, но и на региональном.
Проблемы правового регулирования и правового статуса негосударственных некоммерческих организации, как отмечалось выше, имеют четко выраженное международно-правовое измерение. Мировая
история наглядно показывает возрастающее значение ассоциаций граждан, оказывающих серьезное воздействие не только на внутреннюю политику государства, но и на внешнюю, международные отношения. Масштабы влияния таких объединений, которые часто определяются как неправительственные, на состояние международных дел расширяется, и что особенно важно — их усилия плодотворно сказываются в сфере международно-правового обеспечения прав и свобод человека.
О т-т
Признание важности роли неправительственных организации в деле поощрения и защиты всех прав человека, в гуманитарной деятельности на национальном, региональном и международном уровнях, а также продолжение по этим вопросам диалога и сотрудничества между правительствами и неправительственными организациями, можно найти, например, в документах Совещания по безопасности и сотрудничеству в Европе, Всемирной конференции по правам человека (1993 г.).
Q Решающим мотивом в пользу выбора темы настоящего исследования
явилось стремление автора способствовать процессу формирования не только на региональном, но и на федеральном уровне современной нормативно-правовой базы, регулирующей деятельность
негосударственных некоммерческих организации и определяющей их взаимоотношения, сотрудничество с государственными и муниципальными органами для достижения общественно значимых целей.
Ч* Действующие в этой сфере правовые нормы, изданные в разное время,
не составляют целостной системы и не отвечают на многие вопросы, например, административной правосубъектности и ответственности негосударственных некоммерческих организаций, процедуры приостановления их деятельности и другие проблемы их правового статуса. Учитывая специфику развития отечественных общественных отношений 20 - 80 гг. XX столетия, необходимо отметить, что самого понятия «некоммерческая негосударственная», или просто
О «некоммерческая организация» мы не найдем ни в правовых актах, ни в
научных разработках того времени. Была другая дефиниция - общественная
организация8.
В этот период изучением общественных организаций активно о
занимались Г.А. Кудрявцева, К.Н. Пчелинцева, О.В. Орлова, Д.В. Шутько,
А.И. Щиглик, Е.А. Абросимова, 3. Исламов, Г.П. Лупарев, Ц.А. Ямпольская, А.Г. Тарнавский и другие. Отдельные вопросы, связанные с определением непосредственно административно - правового статуса общественных организаций, нашли освещение в работах А.П. Алехина, Д.Н. Бахраха, И.Л. Бачило, А.В. Власова, Б.Н. Габричидзе, А.П. Герасимова, Р.И. Денисова, А.А. Кармолицкого, Ю.М. Козлова, А.П. Коренева, А.П. Лончакова, А.Е. Лунева. М.И. Никулина, Г.И. Петрова, М.С. Студенкиной, Г.А. Туманова, В.Н. Ширяева и др. Советские ученые Ю.К. Абрамов, В.М. Зубок, А.С. Автономов, Т.В. Апарова, Л.Б. Архипова, В.Б. Евдокимов, Ю.А. Юдин, Т.Б. Бекназар-Юзбашев исследовали проблемы политических партий и некоторых общественных организаций в
Ф зарубежных странах. Вместе с тем, выводы и решения, имевшиеся в
работах того времени, основывались, к сожалению, больше на' заранее заданных идеологических ориентирах.
Из более поздних исследований необходимо отметить работы А.Б. Агапова о проблемах информационно-правового обеспечения деятельности общественных объединений в Российской Федерации, В.З. Гущина об общественных объединениях предпринимателей, М.В. Ивановой об
ф адвокатуре в России, С.А. Солдатова о политико-правовых проблемах
деятельности общественных объединений, С.А. Авакьяна, С.С. Юрьева, А.А. Даркова о конституционно-правовом статусе общественных объединений и др.
Исследования последних лет, иногда содержащие серьезные разработки юридических особенностей функционирования отдельных видов негосударственных некоммерческих организаций, не затрагивали теоретических проблем и не представляли комплексного научного
О
8 Кудрявцева Г.А. Материальная основа деятельности общественных организаций на современном этапе (правовой аспект). М., 1988. СП.
исследования их административно-правового статуса. Между тем назрела насущная потребность всесторонне проанализировать юридические аспекты положения негосударственных некоммерческих организаций, разработать новые научные подходы в изучении их правового статуса, взаимодействия с представительными и исполнительными органами власти, органами местного самоуправления.
Объектом настоящего исследования является административно-правовой статус негосударственных некоммерческих организации в Российской Федерации и основные направления его совершенствования с учетом отечественного, в т.ч. регионального, и зарубежного опыта, а также общепризнанных международных норм.
Теоретическую основу исследования составляют работы отечественных и зарубежных ученых по общим вопросам права, проблемам деятельности негосударственных некоммерческих организации, а также труды по философии, религиоведению, социологии, истории, политологии, дипломатии и международным отношениям.
Методологической основой являются методы системного изучения объекта исследования во всех его внутренних и внешних взаимосвязях, в т.ч. и в историческом развитии. Особое внимание обращалось на репрезентативность законодательного материала, строгую
аргументированность научных положений и выводов, их критическую оценку. Широко и разносторонне используются в работе сравнительно-правовые методы.
Нормативную базу исследования составляют Конституция Российской Федерации и действующее законодательство России, субъектов Российской Федерации, органов местного самоуправления, некоторые нормативные акты Российской империи, материалы региональных и международных симпозиумов и конференций, конституций и законодательных актов зарубежных стран.
Научная новизна исследования состоит в том, что оно представляет собой одну из первых попыток комплексного анализа актуальных
10
юридических проблем теории и практики определения административно-правового статуса негосударственных некоммерческих организаций как на федеральном, так и на региональном уровне на современном этапе развития России с учетом отечественных и зарубежных подходов.
Теоретическая и практическая значимость результатов исследования характеризуется содержанием и сутью предложений диссертанта по совершенствованию механизма правового регулирования деятельности негосударственных некоммерческих организации на федеральном и региональных уровнях.
Результаты данного исследования позволяют вынести на защиту следующие положения:
1. С учетом исторического опыта, развития гражданского общества и государства понятие негосударственной некоммерческой организации необходимо раскрывать на основе международно-признанного права каждого на объединение (ассоциацию), а также на создание организации, осуществляемое совместно с другими людьми. Само возникновение и развитие статуса некоммерческих объединений рассматривается через призму отношений государства с религиозными сообществами, исторических изменений общества в целом и статуса отдельной личности.
2. Создание концепции административно-правового статуса негосударственной некоммерческой организации, элементами которого являются права и обязанности, правоспособность, дееспособность и ответственность негосударственной некоммерческой организации; определение такого понятия, как административно-правовая правосубъектность негосударственной некоммерческой организации, а также выводы относительно возникновения её административной правоспособности.
3. Необходимость создания института некоммерческих негосударственных организаций как отдельного субъекта административного права наряду с физическими лицами, органами
11
исполнительной власти и местного самоуправления, хозяйствующими субъектами, с обозначением в российском процессуальном законодательстве (в т.ч. и в административно-процессуальном) специальных разделов, содержащих нормы об особой процедуре рассмотрения дел о законности негосударственных некоммерческих организаций.
4. Содержание юридически гарантированных принципов формирования и деятельности негосударственных некоммерческих организаций: добровольность (никто не может принуждаться к участию в некоммерческой негосударственной организации или пребыванию в ней); некоммерческая цель (отсутствие цели извлечения прибыли и не распределение полученной прибыли между участниками); обособленность от государства, т.е. неправительственный ("негосударственный") характер; законность организации и её деятельности; возможность ограничения права на ассоциацию в отдельных случаях в порядке, установленным национальным законодательством.
5. Совершенствование механизма правового регулирования деятельности негосударственных некоммерческих организаций на основе предложенной модели развития нормативной базы Дальневосточного региона и непосредственно Хабаровского края.
Апробация результатов исследования.
Научные положения и выводы, изложенные автором в настоящем труде, нашли свое отражение в выступлениях, как на международных научно-практических конференциях, посвященных роли некоммерческих организаций в социальной адаптации бывших военнослужащих, сотрудников ОВД (Киев - 1999 г., Владивосток - 2000 г., Нижний Новгород - 2001 г.), так и региональных, проходивших в Дальневосточном юридическом институте МВД РФ, Хабаровской академии экономики и права, а также в практическом применении при разработке регионального
12
законодательства в Хабаровском крае. Некоторые предложения автора отражены в новом законе Хабаровского края «О социальном заказе».
Материалы диссертационного исследования могут быть использованы при совершенствовании как федерального, так и регионального законодательства о негосударственных некоммерческих организациях, в практической работе ОВД, учреждений юстиции и иных государственных органов, в деятельности негосударственных некоммерческих организаций, в учебном процессе высших учебных заведений и при повышении квалификации государственных и муниципальных служащих. Структура диссертация.
Диссертация состоит из введения, трех глав, включающих семь параграфов, заключения, четырех приложений и списка использованной литературы.
13
ГЛАВА 1. ПРАВОВОЙ СТАТУС НЕГОСУДАРСТВЕННЫХ НЕКОММЕРЧЕСКИХ ОРГАНИЗАЦИЙ (ННКО). ОБЩИЕ
ПОЛОЖЕНИЯ
1.1. Историко-правовые аспекты развития института ННКО
Многообразные связи между людьми для достижения социальных, политических, благотворительных, религиозных или профессиональных целей существовали еще в древности. Уже тогда наличие различных сообществ, и в первую очередь религиозных, так или иначе затрагивало интересы государства, социальных групп и конкретных лиц, получало законодательную регламентацию. Думается, что именно взаимоотношения между такими сообществами и государством, по глубокому убеждению автора, дали возможность говорить о сакральных основах возникновения права9. Оно, по выражению Е.Н. Трубецкого, "не во всем своем составе является незыблемым божественным порядком, который господствует не только в человеческих отношениях, но и во всем мироздании"10.
Эти идеи находят свое отражение в трудах русского правоведа Е. В. Спекторского11. Без сомнения, что постулаты божественного начала права были унаследованы и христианством.
Системный подход к рассмотрению многих вопросов государственности, права, общественного поведения содержится в документах мировых религий: буддизме, христианстве, исламе. Важным достижением религиозно-политической мысли было теологическое обоснование естественных прав человека. В Древнем Китае это было
9 Нельзя не согласиться с А.А. Радугиным в том, что тесное переплетение двух видов социальных норм (религиозных и правовых), приводит к тому, что противоправное поведение рассматривается как греховное, юридическим же нормам приписывается сверхъестественное происхождение. См.: Радугин А.А. Введение в религиоведение: теория, история и современные религии: Курс лекций. М., 2000. С. 132.
10 Цит. по кн.: Власов Ю. Н. Государство и право Киевской Руси: становление политико-правовых отношений. М., 1999. С. 13 - 14.
11 См.: там же, с. 14.
14
сделало Лао Цзы - основателем религии даосизма, в средневековой Европе - Фомой Аквинским. Их идеи получили широкое распространение и использовались различными политическими силами. На основе религиозных представлений и сегодня создаются оригинальные социальные и политические концепции общества12.
На отношении государства к религиозным организациям можно проследить развитие и становление правового статуса объекта исследования - некоммерческих организаций.
Самые первые в истории человечества попытки осознать общественно-политические проблемы дошли до нас в религиозных мифах и легендах. Многие вопросы власти, собственности, человеческих взаимоотношений отражены в мифах Древней Греции и Древнего Рима, источниках права.
Нельзя не согласиться с мнением ученых, что правовое регулирование и доктринальная разработка института юридического лица в Древнем Риме находились в зачаточном состоянии. Римские право и юриспруденция классического периода не знали ни термина "юридическое лицо", ни соответствующего ему обобщающего понятия13. Не проводилось различие между представителями юридического лица, специально уполномоченными на ведение его дел, и органами, т.е. должностными лицами, которые вели его дела в силу своего служебного положения и потому в специальном полномочии не нуждались. Правонарушение представителя, действовавшего от имени объединения, влекло ответственность лишь самого представителя, но не объединения.
Неполнота и непоследовательность конструирования института юридического лица в Древнем Риме объясняются вполне определенными социально-экономическими причинами: в ту историческую эпоху они
12 Долгов А. И. История политических учений // Политология для юристов: Курс лекций /Под ред. Н.И. Матузова и А.В. Малько. М, 1999. С. 35-38.
13 Римское частное право: Учебник/Под ред. И.Б. Новицкого и И.С. Перетерского. М., 1997. С.115; Иоффе О.С., Мусин В.А. Основы римского гражданского права. Л., 1974. С. 59.
15
играли неизмеримо меньшую роль, нежели индивидуальные субъекты. Поэтому им, как центральной фигуре древнего общества и было уделено главное внимание в нормах и доктрине римского частного права. Так, общее имущество universitas - частных объединений (в частности, общая касса - area communis) считалось принадлежащим (в соответствующей доле) каждому из членов либо казначею, выделяемому для ведения общих дел. С течением времени право самостоятельного выступления в суде, присвоенное муниципиям, было по аналогии с ними распространено и на частные корпорации, а в римском праве классического периода и имущество universitas считалось уже обособленным от имущества входивших в ее состав индивидов. Раб, находившийся в собственности корпорации, принадлежал именно ей, а не ее членам (поп servus plurium, sed corporis). Долг, причитавшийся корпорации, не причитался отдельным ее членам, как и, наоборот, обязанность корпорации не могла рассматриваться в качестве обязанности ее членов.
Но по объему гражданской правоспособности частные корпорации несколько уступали муниципиям. Так, начиная с классического периода, муниципии могли быть наследниками по завещанию, а корпорации даже по Уложению Юстиниана приобретали такую возможность не иначе, как в виде особой льготы; корпорации не имели предоставленного муниципиям права, отпуская рабов на волю, становиться патронами вольноотпущенников и др. В III-IV вв. н.э. профессиональные корпорации, особенно связанные с производством продуктов, стали принудительными; обязанность заниматься одной и той же профессией переходила в них к сыну или зятю. Тем самым римское государство, обеспечив себя гарантированным поступлением продуктов и налогов, практически ликвидировало право на свободу объединений 14.
14 Бартошек М. Римское право (понятие, определения, термины): Пер. с чешек. М., 1989. С.76.
16
При императоре Константине (Constantinus)15 (ок. 285-337 гг.) признается равноправие христианства и других конфессий, а уже в соответствии с Миланским эдиктом (325 г.) христианство объявляется государственной религией. Именно на данном этапе оно сыграло позитивную роль в укреплении императорской власти и консолидации общества, не претендуя на роль активного участника в делах государства. С этого момента, по мнению С. Н. Бокарева, следует говорить о становлении взаимоотношений государства и христианской церкви как социально-политического института, характеризующегося специфической структурой и функциями16. Продолжало совершенствоваться и их философско-теологическое обоснование (труды Амвросия Миланского, Августина Аврелия и других отцов церкви), в соответствии с которой "краеугольным камнем" выступала идея "богу богово, кесарю кесарево".
Конечно, после Миланского эдикта 313 г. Христианская Церковь становится уже особым юридическим лицом (приход)17, которое все более воспринимается как субъект, отличный от составляющих его верующих, определяемый имущественным комплексом с центром в храме под управлением епископа (beneficium). Значительно позднее в римском праве
15 Римский император с 306 г. Последовательно проводил централизацию государственного аппарата, поддерживал христианскую церковь, сохраняя также языческие культы. В 324-ЗЗОгг. основал новую столицу Константинополь на месте г. Византии.
16 Бокарев С. Н. Государственно-церковные отношения в России (Философско-правовой аспект): Автореф. дис. ... канд. филос. наук. М., 1999. С. 12; см. так же: Радугин А.А. Введение в религиоведение: теория, история и современные религии: Курс лекций. М., 2000. С. 133.
17 На первоначальном этапе христианство существовало как религия, гонимая и не признаваемая государством. Христианство возникло в 1 в. в Палестине в контексте мессианских движений иудаизма, с которым, однако, вскоре оказалось в состоянии конфликта. Первоначально распространялось в среде еврейства Палестины и средиземноморской диаспоры, но уже начиная с первых десятилетий приобретало все больше последователей среди других народов ("язычников"). Вплоть до конца Римской империи распространение христианства происходило преимущественно в ее пределах, причем особую роль играли Малая Азия, земля тех 7 церквей, которые в Откровении Иоанна Богослова (гл. 2—3) символизируют судьбы Вселенской Церкви.
17
появилась еще одна разновидность юридических лиц, называемых в современном праве учреждения. Именно возведение христианства в ранг государственной религии создало почву для признания церковных учреждений юридическими лицами и. разработку этого института для других видов некоммерческих организаций. Ecclesiae (церковные учреждения) не только были наделены имущественной правоспособностью, но на них был распространен и ряд privilegia fisci.
Окончательно церковные организации как юридические лица оформляются в средневековье. Тогда же происходит расширение круга вопросов, связанных с церковью государственными отношениями. Они занимают, например, одно из центральных мест в "Своде законов Российской империи". Эта часть "Свода" лежала и в основе канонического права Русской православной церкви.
С возникновением городов в последние десятилетия XI столетия распространились купеческие, благотворительные, ремесленные и иные гильдии светского характера. Они, однако, сохранили сильные религиозные черты, в целом беря на себя заботу о духовных, а не только материальных сторонах жизни своих адептов. Как отмечает исследователь западного права Гарольд Дж. Берман18, система гильдий и цехов происходила, возможно, от ранней германской гильдии, являвшейся военным и религиозным братством. Хотя, думается, что основу регулирования отношений таких объединений, как внутренних, так и внешних, необходимо искать все-таки в традициях Древнего Рима.
Статуты гильдии часто начинались с перечисления милостынь, которые она будет раздавать, и ее благотворительных дел. Там, где существовали гильдии, они выступали и как законодательные органы.
Определенные параллели мы можем отыскать и в развитии таких сообществ в российской истории. Городское население также состояло из
18 Бергман Г. Д. Западная традиция права, эпоха формирования: Пер. с анг. М., 1994. С. 365; Юрьев С.С. Правовой статус общественных объединений. М., 1995. С. 18. |
