ВВЕДЕНИЕ
Актуальность темы исследования. Радикальные социально-политические и экономические преобразования, происходящие в России, затронули практически все сферы жизнедеятельности общества. В первую очередь этот процесс оказал влияние на экономику страны и в особенности на одну из важнейших ее составляющих - торговлю. В условиях сокращения производства, безработицы, периодических финансово-экономических кризисов торговля выступает в качестве важного механизма, обеспечивающего жизнедеятельность Российской Федерации. В этой связи особенно остро встает проблема правовой регламентации отношений, возникающих в процессе обмена товаров.
Надо отметить, что в настоящее время правовое регулирование торговых отношений находится отнюдь не на высоком уровне. В равной мере данное обстоятельство можно отнести и к нормативно-правовым актам, устанавливающим административную ответственность за совершение правонарушений в сфере торговли.
Вопросы административно-правового регулирования общественных отношений достаточно широко освещены в административно-правовой литературе. Исследованию этих проблем посвятили свои работы Е.А. Агеева, А.П. Алехин, Д.Н. Бахрах, К.С. Вельский, И.И. Веремеенко, И.А. Галаган, ЕВ. Додин, В.Р. Кисин, А.П. Клюшниченко, Л.М. Колодкин, А.П. Коренев, ЮМ. Козлов, Б.М. Лазарев, В.В. Лукьянов, А.Е. Лунев, В.А. Печеницын, А.С. Пиголкин, СВ. 11оленина, Л.Л. Попов, В.Д. Резвых, Ю.С. Рябов, Н.Г. Салищева, И.С. Само-щенко, BE. Севрюгин, В.В. Селиванов, А.В. Серегин, В.Д. Сорокин, С.С. Сту-деникин, М.С. Студеникина, А.С. Телегин, Ю.А. Тихомиров, В.В. Черников, А.П. Шергин, В.А. Юсупов, А.Ю. Якимов, О.М. Якуба и др. Вместе с тем, нормативно-правовые акты, регламентирующие торговую деятельность, проблемы их реализации изучены недостаточно. В той или иной мере вопросы административно-правового регулирования сферы торговли подвергались анализу в исследованиях В.А. Зеньковича, ЕЮ. Зинченко, В.В. Зуй, И.Х. Мамонова, В.Ю.
Пантелеева. Однако эти работы либо были написаны в «доперестроечный» период, либо касались вопросов торговли фрагментарно.
В современных условиях коренной перестройки всей экономики появилась необходимость исследования системы административного законодательства, регламентирующего процесс торговли. Центральным звеном этой системы выступают административно-правовые нормы, предусматривающие ответственность за совершение правонарушений в сфере торговли. Кроме этого, особую значимость исследуемая тема приобретает в контексте полномочий государственных органов, осуществляющих правовую охрану отношений в рассматриваемой области.
Значимость темы подтверждается количественным и качественным изменением состояния административных правонарушений, совершаемых в процессе обмена товаров. Названными обстоятельствами обусловлен выбор данной проблемы в качестве темы диссертационного исследования.
Цели и задачи диссертационного исследования. Основными целями диссертационного исследования являются комплексное, системное исследование нормативно-правовой базы, регламентирующей отношения в сфере торговли; функциональный анализ деятельности органов исполнительной власти по обеспечению соблюдения правил торговли. Названные цели исследования обусловили постановку следующих задач:
- анализ правовой регламентации общественных отношений в сфере торговли;
- изучение проблем систематизации законодательства, регулирующего процессы торгового оборота в Российской Федерации;
- выявление пробелов и коллизий в нормативно-правовых актах, устанавливающих административную ответственность за совершение правонарушений в сфере торговли;
- выработка рекомендаций и предложений по совершенствованию систематизации торгового законодательства, в том числе и устанавливающего административную ответственность за противоправные деяния;
уточнение понятийно-категориального аппарата теории административного права о содержании и сущности правового регулирования торговой сферы.
- исследование полномочий органов исполнительной власти в контексте их реализации в сфере торговли;
- изучение функций и полномочий органов внутренних дел (милиции) по обеспечению соблюдения правил торговли;
- обобщение материалов правоприменительной деятельности органов, обеспечивающих соблюдение правил торговли;
Методология и методика исследования. Методологической основой работы является диалектико-материалистический метод научного познания объективной действительности. Использовались частные методы: исторический, логико-юридический, сравнительно-правовой, функциональный, а также комплексный метод и системный подход.
Теоретическую основу диссертации составляют труды отечественных правоведов по проблемам административно-правового регулирования общественных отношений, теории права, конституционного, трудового, уголовного, гражданского права, науки управления и иным научным дисциплинам, относящимся к теме исследования. Кроме этого, использованы научные разработки по философии, политологии, социологии, что позволило избежать узкоспециального подхода к изучаемым проблемам.
Объект и предмет диссертационного исследования. Объектом диссертационного исследования являются общественные отношения, складывающиеся в государственном управлении по поводу установления и реализации административно-правовых норм в сфере торговли.
Предмет диссертационного исследования составляют торговля как объект административно-правового регулирования; нормативно-правовая база, регламентирующая торговый процесс; нормы, устанавливающие административную ответственность за их нарушение; полномочия органов государственной власти по обеспечению соблюдения правил торговли, а также функции органов внутренних дел (милиции) в этой сфере.
Научная новизна диссертации заключается в том, что автор одним из первых проводит комплексное исследование проблем административно-правового регулирования торговли на современном этапе, осуществляет анализ системы нормативных правовых актов, регламентирующих процесс обмена товаров. При этом значительное внимание сосредоточивает на нормах, устанавливающих административную ответственность за совершение правонарушений в данной сфере.
В понятийный аппарат административного права предлагается ввести понятия: «система административного законодательства в сфере торговли», «административное правонарушение в сфере торговли».
Объектом самостоятельного изучения стали полномочия органов исполнительной власти, осуществляющих контрольно-надзорные и юрисдикционные функции применительно к субъектам торгового оборота. Впервые предпринята попытка функционального анализа деятельности органов внутренних дел (милиции) по обеспечению соблюдения правил торговли.
Новизна работы состоит также в том, что деятельность органов внутренних дел (милиции) по предупреждению и пресечению административных правонарушений в сфере торговли выделяется в качестве самостоятельной функции.
На защиту выносятся следующие положения:
- необходимость государственного вмешательства в процесс регулирования отношений, возникающих в сфере торговли на современном этапе развития российской рыночной экономики;
- научное и практическое обоснование разработки и принятия Основ законодательства о торговле, примерная структура Основ;
- авторские предложения по оптимальному распределению компетенции между Российской Федерацией и ее субъектами по вопросу правовой регламентации торговой сферы, в том числе и об административной ответственности за совершение проступков;
- понятие и сущность административного проступка в сфере торговли;
- рекомендации по совершенствованию законодательства об административной ответственности за правонарушения в сфере торговли;
- наличие особенностей полномочий органов государства по обеспечению соблюдения правил торговли;
- специфика деятельности органов внутренних дел (милиции) по реализации функций, связанных с реализацией административного законодательства сферы торговли;
Теоретическая значимость исследования заключается в том, что изложенные в диссертации выводы и предложения могут быть использованы при совершенствовании действующего законодательства, регламентирующего процесс торговой деятельности, а также при разработке новых нормативно-правовых актов, относящихся к данной сфере.
Практическая значимость диссертации конкретизируется в следующем:
- в использовании предложенных выводов в практике правоохранительных органов;
- в рекомендациях организационного характера, разработанных с учетом целей различных государственно-принудительных мер по действующему законодательству;
- в предложениях по совершенствованию административного законодательства в сфере торговли.
Дидактическое значение работы заключается в возможности использования диссертационных положений теоретического и практического плана при
подготовке и проведении лекции, семинарских и практических занятий по некоторым разделам учебных дисциплин «Административное право» и «Административная деятельность органов внутренних дел». Выводы диссертации могут оказать помощь в разработке соответствующих учебно-методических материалов.
Апробация результатов исследования. Основные положения и выводы диссертационного исследования:
- отражены в публикациях автора;
- излагались на научных и научно-практических конференциях;
- обсуждались на заседаниях кафедр административного права Нижегородского юридического института МВД Российской Федерации, административного права и административно-служебной деятельности Московского юридического института МВД России.
Структура диссертации. Диссертация состоит из введения, трех глав, включающих пять параграфов, заключения, библиографического списка.
ГЛАВА 1. ТОРГОВЛЯ КАК ОБЪЕКТ АДМИНИСТРАТИВНО-ПРАВОВОЙ ОХРАНЫ
§ 1. Содержание административно-правового регулирования торговли
Термин «торговля» понимается в литературе неоднозначно. Прежде всего, это зависит от объема содержания, которое вкладывается в это понятие. В словаре СИ. Ожегова термин «торговля» истолковывается как «хозяйственная деятельность по обороту, купле и продаже товаров»1. Известный русский правовед Г.Ф. Шершеневич определяет торговлю как «деятельность, имеющую своей целью посредничество между производителем и потребителем при обращении экономических благ»2. Часть авторов из понятия «торговля» вычленяют продажу средств производства, выделяя их в отдельную отрасль права3. Другие ограничиваются лишь предметами личного потребления4, либо исключают из торговли общественное питание5. Наиболее точное и емкое, на наш взгляд, понятие торговли дано в учебнике по административному праву под редакцией профессора А.П. Коренева, где торговля определяется как «сфера общественных отношений, связанная с товарным оборотом, насыщением потребительского рынка товарами народного потребления с учетом спроса населения, а также нужд государства, с организацией торгового обслуживания, оказанием торговых услуг и защитой интересов покупателей»6.
1 Ожегов СИ. Словарь русского языка. - М., 1978. - С.738.
2 Шершеневич Г.Ф. Учебник торгового права. - М., 1994. - С.24. См., например: Экономика советской торговли. - М.,1978. - С.З.
4 См.: Давыдов Б.И. О товарном обращении при социализме: Автореф. дис. ... канд. юрид. наук. - М., 1955. - С.З.
^ См.: Павлов Д.В. Общественное питание в СССР. - М., 1959. - С.7. 6 Административное право России: Часть вторая: Учебник / Под ред. А.П. Коренева. - М., 1997. -С.301.
К)
Не подлежит сомнению тот факт, что торговля по своей сущности является категорией экономической. Ее состояние в решающей степени зависит от экономики государства, какова экономика - такова и одна из ее составляющих. Развитие торговли всегда должно идти рядом с развитием всего хозяйства, прогресс в одной области обусловливает соответствующее изменение в другой.
Представляется, что отграничение юридического определения торговли от экономического не имеет под собой достаточной почвы. Весьма сомнительно в этом плане высказывание Г.Ф. Шершеневича, который отмечал, что юридическое представление о торговле не совпадает с экономическим понятием об этой деятельности7. По нашему мнению, определение торговли, с точки зрения семантического и сущностного подхода, всегда отражает только экономическую сторону жизнедеятельности общества. Юридические науки, исследуя торговлю, видят в ней объект своей деятельности. Они призваны упорядочить деятельность субъектов торговли, определить права и обязанности ее субъектов, установить рамки дозволенного и противоправного поведения и ответственность за нарушение правовых норм.
Итак, торговля изначально понятие экономическое. Являясь самостоятельной отраслью экономики, она выполняет жизненно необходимые для общества функции. Ее главная цель - максимальное удовлетворение потребностей людей. К основным функциям торговли можно отнести осуществление связи между производством и потреблением путем доведения товаров до населения в соответствии с требованиями экономических законов, ускорение оборота товарной продукции и в связи с этим оборота общественного продукта в целом.
Происходящие в последние годы преобразования в Российской Федерации затронули почти все сферы ее жизнедеятельности. В первую очередь изменения коснулись экономики. В стране стала формироваться рыночная экономика нового типа, точнее сказать «российского» типа. Ее особенность состоит в
7 См.: Шершеневич Г.Ф. Указ. соч. - С.25.
том, что прежний хозяйственный механизм сломан, а новый еще не создан . Создалось такое положение, при котором хозяйствующим субъектам выгоднее вложить деньги в покупку дешевых импортных товаров, а не производить их. Россия превратилась из страны все производящей в страну все продающую9.
Отметим некоторые особенности формирования торговли на современном этапе развития российского государства. Прежде всего (и это отмечает большинство экономистов и правоведов), характерно то, что доля государственного сектора в торговле стремительно сокращается при постоянно возрастающем количестве коллективно-частных хозяйствующих субъектов. Так, в настоящее время в государственной собственности находится менее 12 процентов всех предприятий торговли, тогда как на долю коллективно-частной приходится соответственно более 88 процентов.
Другая особенность связана с принадлежностью товаров, предлагаемых для продажи. Этот перечень составляют товары не отечественного производства, а импортного. Существовавший более семидесяти лет «железный занавес» открылся, что повлекло за собой приток огромного количества более дешевой и конкурентноспособной продукции.
С развитием экономических реформ операции обмена все более четко приобретают черты услуг, а торговля, как отрасль экономики, становится составной частью сферы услуг. Это также одна из особенностей современной торговли, на которой стоит остановиться несколько подробнее. Как известно, в со-
х См. об этом подробнее: Корнюшина Н.Н. Управление региональным потребительским рынком в условиях развития предпринимательской деятельности: Дис. ... канд. эконом, наук. - Н. Новгород, 1997. - СЮ.
9 Российская рыночная экономика, действительно, не имеет аналогов в мире, так как развивается по законам, известным только ей самой. Достаточно напомнить, что в странах с развитыми рыночными отношениями в период предпраздничных продаж товаропроизводители и, соответственно, продавцы снижают цены на товары, стараясь тем самым ускорить товарооборот и получить таким путем прибыль. В России происходит все по-другому. Предпраздничная торговля, как правило, связана с повышением цен на товары, особенно на продовольственные.
12
ответствии с марксистской теорией процесс производства считается законченным лишь тогда, когда продукт производства готов к потреблению, то есть включает стадию распределения и обмена (транспортировки и продажи). Естественно, продукт, произведенный на предприятии, не всегда может быть потреблен на месте. Для этого необходимо преодолеть как пространственный, так и экономический разрыв между производством и потреблением. Только преодоление этого разрыва позволяет обеспечить непрерывность функционирования производства, то есть его воспроизводство. Преодоление этого разрыва и является главным содержанием производственного процесса торговли. Именно, основываясь на этих положениях, торговля, как и транспорт, относится к отраслям материальной сферы, являясь как бы продолжением процесса производства товаров. Умения торговца, его деятельность направлены на покупателя, на человека, который согласен приобрести товар. Однако, деятельность, при которой в качестве предмета труда выступает человек, относится к услугам.
Представляется, что оказание различных услуг - это специфическая трудовая деятельность, направленная на удовлетворение потребностей людей или производства, в результате которой создаются не материальные вещи, а экономические и социальные эффекты.
Услуги имеют некоторые общие и экономические характеристики: единство процесса производства и потребления, их неразрывность и одновременность; неосязаемость результатов услуг; неспособность услуг к хранению; индивидуальный характер и т.п.
Все указанные и другие признаки характеризуют торговлю как отрасль услуг. Именно это обстоятельство выделяет отрасль торговли в особую отрасль, а торговую деятельность - в специфическую предпринимательскую деятельность.
Следующей особенностью торговли в настоящее время выступает наличие значительного количества организованных и плохо организованных рынков,
точнее сказать «базаров», где покупатели могут приобрести товары дешевле, чем в магазинах, однако не всегда лучшего качества.
Наряду с вышеуказанными особенностями следует отметить динамичность торговли. Эта динамика выражается, прежде всего, в постоянно изменяющихся экономических стимулах осуществления торговли, ведущих к различного рода «приспособленчествам», что в свою очередь порождает девиант-ное поведение ее субъектов. Существуют и иные особенности торгового оборота, которые будут рассмотрены ниже, но уже не в экономическом, а в юридическом аспекте.
Основным законом, регулирующим отношения в сфере торговых услуг, выступает закон спроса и предложения. В зависимости от соотношения спроса и предложения рынок может формироваться как «рынок производителя», так и «рынок потребителя». В том случае, когда спрос значительно превышает предложения, складывается «рынок производителя», который характеризуется дефицитом, монополией, отсутствием конкуренции. В основном все товары и услуги, предлагаемые на таком рынке, реализуются, так как количеству отдаётся полный приоритет над качеством. Потребитель не имеет возможности выбора, и «верховенство» на таком рынке принадлежит производителю. Такой тип потребительского рынка имел место в условиях командной экономики. В том же случае, когда, наоборот, предложение превышает спрос, формируется «рынок потребителя». В качестве особенностей этого рынка выступают: отсутствие предприятий-монополий, конкуренция товаропроизводителей, возможность выбора товаров, «верховенство» потребителя.
Экономические категории тесным образом переплетаются с юридическими. Право, являясь регулятором общественных отношений, призвано упорядочивать эти отношения, не допускать выхода за рамки дозволенного поведения.
ЮМ. Козлов, раскрывая механизм взаимодействия экономических и юридических категорий, усматривает четыре особенности. «Во-первых, - пишет он, - экономические категории определяются содержанием категорий юридиче-
14
ских; во-вторых, в юридических категориях опосредуются категории экономические; в-третьих, как экономические, так и юридические категории используются для обоснования соответствующего решения (в последнем случае - с точки зрения принципов законности); в-четвертых, юридические категории выступают в роли повседневного регулятора, способствующего наиболее эффективному проведению в жизнь категорий экономического характера»10. Следует согласиться с автором в том, что право не только форма, но и обязательный элемент общего механизма воздействия государства на экономические отношения. Поэтому недооценка роли права, как регулятора экономических отношений, игнорирование его норм, могут привести к неблагоприятным последствиям.
С другой стороны, нельзя переоценивать роль права в регулировании экономических отношений. Говоря словами П.Т. Полежая, ошибки в этом направлении особо опасны, так как будучи следствием субъективистских и волюнтаристских взглядов на закон, они могут привести к чрезмерному увеличению правовой регламентации, к созданию «жестких» юридических рамок, сковывающих движение экономики и ограничивающих инициативу и самостоятельность хозяйствующих субъектов в осуществлении намеченных целей".
Кроме этого при осуществлении правового регулирования экономики должны быть учтены специфические особенности Российской Федерации. Ориентация на зарубежные страны может привести к отрицательным результатам. Прав профессор Е.А. Суханов, утверждая, что «многие навязанные таким образом конструкции и институты никак не вписываются в общую правовую систему, и отторгаются сложившимся правосознанием, что в свою очередь порожда-
'" Козлов Ю.М. Управление народным хозяйством и административное право //Сов. государство и право. 1967. № 7. - С.25-26.
"См.: Полежай П.Т. Об относительной самостоятельности социалистического права// Вопросы государства и права: Сборник статей. - М., 1970. - С. 113.
15
ет правовой нигилизм и препятствует установлению законности в регулируемых отношениях» .
Необходимо отметить важнейшее условие развитых рыночных отношений и, прежде всего, цивилизованного развития торговли на современном этапе. Речь идёт об определяющей роли права в современном государственном управлении на различных его уровнях. Именно право должно в какой-то мере облегчить сложный, длительный, болезненный процесс перехода к рынку. Установление правовых основ единого рынка - вот что определяет современное государственное влияние на экономику и форму рыночных отношений в обществе. Соответственно, право должно менять свои цели, задачи, функции. «Общий ориентир современного права направлен на стимулирование активной, правомерной деятельности всех субъектов, их инициативы»13. Во всех странах мира рынок регулируется в той или иной мере законодательством, которое устанавливает общие «правила игры».
Долгое время у нас был распространён так называемый «экономический закон хозяйствования - экономический план»,14 который фактически выступал выше права, юридического закона. Планирование настоятельно проводилось в нашей стране как способ наиболее разумного обеспечения обществом пропорциональности народного хозяйства, каждой отрасли, каждого предприятия. В 1940 году Политический словарь определял нашу торговлю так: «Советская торговля - торговля без спекулянтов, без капиталистов; развертывается в СССР
12 Суханов Е.А. Вступительная статья / Учебник торгового права. - М., 1994. -С.8. См. об этом также: Шеленкова Н.Б. Российское биржевое законодательство: опыт краткого критического анализа // Государство и право. 1995. № 7. -С.67; Супатаев М.А. Право, культура и цивилизация в развивающихся странах // Теория государства и права. - М, 1995. - С. 191-201.
13 Матузов НИ., Малько А.В. Правовое стимулирование в условиях рыночных отношений //Государство и право. 1995. № 4. - С. 11.
14 Малтин A.M. Размышления экономиста о торговле. - М., 1990.-С. 15.
16
по определенному плану. Социалистическая система хозяйства позволяет заранее определить количество и подбор товаров, цены и план завоза товаров» '.
Попытки заменить экономические связи предприятий системой управления ими из единого центра привели к разрушению товарно-денежных отношений. Однако, сложившееся сегодня мнение о том, что саморегулирующиеся рыночные отношения, протекающие в рамках законов, не нуждаются в планировании, представляется необоснованным. Новая экономическая роль государства предполагает разработку текущих, средних и долгосрочных планов общественного развития, в корне отличающихся от существовавших в условиях административно-командной системы16. Относительно торговли имеются в виду планы-прогнозы, имеющие выгодный рекомендательный, консультативный характер, помогающий им использовать данные о состоянии спроса и предложения в стране, особенно сегодня, когда торговля понимается не только как посредническая деятельность, но и как непосредственное участие производителей в реализации своей продукции. В этой ситуации юридические средства должны создать масштаб правового поведения субъектов в сфере торговли. Поэтому установление правовых основ единого рынка, формирование стабильной правовой базы развивающейся торговли - главные ориентиры сегодняшних реформ.
Как мы уже отмечали, право призвано регулировать общественные отношения. В нашем случае в качестве таковых выступают отношения, связанные с процессом доведения товаров до населения. В силу разнородности общественных отношений, возникающих в сфере торговли, они опосредуются нормами различных отраслей права, что в свою очередь не позволяет выделить торговое право в отдельную отрасль. Предмет гражданского права составляет имущественные отношения в сфере торговли. Трудовое право регулирует трудовые отношения рабочих и служащих данной сферы. Если совершается преступление,
Малтин A.M. Указ. соч. - С. 16. См.: Гатовский Л.А. О преодо России // Вопросы экономики. 1994. № 1. - С. 107.
16 См.: Гатовский Л.А. О преодолении экономических препятствий реформ в
17
то здесь уже применяются нормы уголовного права. И, наконец, значительную группу правовых норм, регулирующих торговый оборот, составляют нормы административного права. Эти нормы, являясь определенной системой правовых средств, воздействуют на общественные отношения в целях их упорядочения и охраны в соответствии с интересами данного общества. Анализ общественных отношений позволяет выделить определённую область, которая выступает в качестве предмета правового регулирования.
Изучению предмета административно-правового регулирования посвящены исследования многих ученых-административистов (И.И. Веремеенко, Д.Н. Бахраха, М.И. Еропкина, ЮМ. Козлова, А.П. Коренева, Б.М. Лазарева, В.Д. Сорокина, С.С. Студеникина, В.А. Юсупова, Ц.А. Ямпольской и др.). Они внесли огромный вклад в разработку теоретических основ административно-правового регулирования общественных отношений. Несмотря на некоторые разногласия в определении предмета административно-правового регулирования, в целом их выводы связаны с государственным управлением17. Расхождения в определении предмета регулирования были связаны, прежде всего, с тем, какое содержание вкладывалось в то или иное понятие. В этой связи заслуживают внимания проведённые по данному вопросу исследования К.С. Вельского. Он предлагает свою классификацию административно-правовых отношений и выделяет несколько уровней, которые изучаются наукой административного права, но четко не формулируются. «Из круга общественных отношений, регулируемых административным правом, - отмечает он, - были вычеркнуты два вида общественных отношений - полицейские отношения, возникающие преимущественно в сфере общественного порядка, и отношения в области административной юстиции, возникающие по жалобе гражданина в суд на незаконные
17 См., например: Коренев А.П. Кодификация советского административного права. - М., 1970. - С.9-24; Он же: Административное право России: Учебник: В 3-х частях: Часть 1. - М., 1996. - С.27-30; Козлов Ю.М. Предмет советского административного права. - М., 1967. - С.5-6.
|
