Введение
Актуальность темы исследования. Современный этап экономического развития России сопровождается углублением процессов регионализации, на фоне которых наиболее важными становятся проблемы разграничения полномочий между различными уровнями власти, укрепления финансовых основ местного самоуправления, улучшения социально - экономического положения субъектов Федерации и муниципальных образований. В этих условиях возрастает необходимость проработки основ бюджетного федерализма, совершенствования методов и инструментов социально - экономической политики, формирования стимулов у органов власти к наращиванию темпов экономического роста. Особое место в системе бюджетного федерализма должны занять муниципальные образования, которые призваны создавать условия для нормального существования первичных территориальных ячеек, непосредственно решать проблемы социально - экономического развития и удовлетворения потребностей населения.
Наибольшее значение для стимулирования территориального развития имеет организация эффективной системы межбюджетных отношений на уровне субъект Федерации - муниципальные образования, а также поддержание тенденций к формированию интегрированных финансово - производственных объединений в муниципальных образованиях. С учетом этого возникает интерес к управлению финансовыми ресурсами хозяйствующих субъектов, входящих в их состав и играющих значительную роль в наполняемости бюджетов.
Местные бюджеты кроме собственных обязательств включают ряд государственных полномочий, передача которых на местный уровень не сопровождается адекватным финансированием. Низкая обеспеченность собственными доходами не способствует укреплению финансовой самостоятельности территорий Российской Федерации. Высокая степень дифференциации социально -экономического положения муниципальных образований обусловила резкие различия между ними в уровне бюджетной обеспеченности.
К числу проблем формирования и использования местных бюджетов следует отнести такие, как неэффективность использования бюджетных средств, наличие фактов нецелевого использования этих средств, недостаточное развитие муниципальной финансовой статистики, отсутствие системы мониторинга состояния и качества управления государственными и муниципальными финансами, нечеткость методик регулирования межбюджетных финансовых потоков.
Исследование вопросов формирования стратегических направлений территориального социально - экономического развития, регулирования межбюджетных отношений, формирования и управления местными финансами проводится многими учеными и экономистами - практиками. В зарубежной литературе достаточно широко освещены вопросы разработки бюджетной политики. Значительный вклад в построение системы бюджетного федерализма внесли Постановление Правительства РФ от 15 августа 2001 г. № 584 "О программе развития бюджетного федерализма на период до 2005 г.", "Стратегия развития Российской Федерации до 2010 года". В 2003 - 2004 гг. был принят ряд важных законопроектов, а также внесены изменения в действующие редакции законов, регулирующих основы местного самоуправления, бюджетной системы, планирования и прогнозирования на местном уровне. Следует отметить, что отдельные положения стратегических проектов и программ, упомянутых ранее, отражают общие направления социально - экономической политики, реформирования межбюджетных отношений, однако не разработан механизм их практической реализации.
Таким образом, недостаточная разработанность проблемы определения наиболее эффективных подходов к повышению уровня социально - экономического развития субъектов Федерации и их муниципальных образований на основе финансово - экономических инструментов определяет актуальность темы и выбор направления диссертационного исследования.
Цель и задачи исследования. Целью диссертационного исследования является разработка предложений по дальнейшему социально - экономическо-
му развитию субъекта Федерации и его муниципальных образований путем совершенствования межбюджетных отношений. В соответствии с поставленной целью в работе решаются следующие задачи:
- обосновать новый подход к определению категории "муниципальный хозяйственный комплекс" с позиций воспроизводственного процесса на основе исследования содержания пространственных форм организации хозяйства;
- разработать типологию муниципальных образований субъекта Федерации, провести комплексное исследование социально - экономического развития и системы межбюджетных отношений на уровне субъект Федерации - муниципальные образования на основе типологии (на примере Тульской области);
-сформировать и обосновать систему показателей оценки состояния бюджетов муниципальных образований;
- усовершенствовать модель управления финансовыми потоками муниципального хозяйственного комплекса на основе финансового механизма;
- разработать и предложить рекомендации по совершенствованию механизма распределения финансовой помощи муниципальным образованиям разного типа из бюджета субъекта Федерации.
Объектом исследования являются субъект Федерации и его муниципальные образования (на примере Тульской области).
Предметом исследования являются финансово - экономические отношения на уровне субъект Федерации - муниципальные образования, а также в пределах муниципальных образований.
Теоретике - методологическую основу диссертации составили работы ведущих отечественных и зарубежных ученых в следующих областях: финансах, региональной экономике, муниципальном менеджменте, финансовом менеджменте.
В диссертационной работе применялись различные методы и приемы статистического, системного, сравнительного, экономического и финансового анализа, а также методы индукции, дедукции, экспертных оценок.
Информационной основой диссертации послужили: законодательные и
нормативно - правовые акты Российской Федерации, органов местного самоуправления Тульской области, статистические материалы Государственного комитета по статистике, Министерства финансов Российской Федерации, данные отечественных и зарубежных периодических изданий.
Научная новизна исследования заключается в научно обоснованном подходе к выбору направлений социально - экономического развития субъекта Федерации и его муниципальных образований. Наиболее существенные результаты, полученные в диссертации:
в области финансов, денежного обращения и кредита - 08.00.10 представлены в пунктах:
-сформирована и обоснована комплексная система показателей оценки состояния бюджетов муниципальных образований, особенностью которой является возможность определения степени устойчивости бюджета и принятия решения об эффективности управления бюджетными средствами;
-усовершенствована модель управления финансовыми потоками муниципального хозяйственного комплекса на основе финансового механизма, представляющего собой совокупность финансовых методов и инструментов воздействия на процесс движения финансовых потоков по поводу формирования, распределения, размещения и перераспределения средств в условиях воздействия факторов микро - и макросреды;
-разработаны и предложены рекомендации по созданию Фонда развития муниципальных финансов в составе бюджета субъекта федерации, средства которого предоставляются на конкурсной основе для реализации финансовых стратегий муниципальных образований разного типа.
в области экономики и управления народным хозяйством (региональная экономика) - 08.00.05 представлены в пунктах:
-предложено определение муниципального хозяйственного комплекса как финансово - производственного объединения предприятий и вспомогательных производств, коммерческих банков и других финансовых институтов на основе их территориального единства в рамках воспроизводственного процесса
в муниципальном образовании;
-разработана типология муниципальных образований на основе трех характеристик муниципальных образований: административное подчинение, численность населения и экономический профиль. Комбинация перечисленных характеристик позволила выделить различные типы муниципальных образований в Тульской области. В разрезе типов муниципальных образований проведена комплексная оценка социально - экономического положения Тульской области в сравнении с субъектами Центральнго экономического района. С использованием SWOT - матрицы дана оценка действующей системы межбюджетных отношений в Тульской области.
Практическая значимость диссертационной работы состоит в том, что реализация разработанного научно обоснованного подхода к регулированию финансово - экономических отношений на уровне субъект Федерации - муниципальные образования позволяет повысить качество финансового стратегического планирования на уровне региона, обеспечить необходимыми рекомендациями на стадии исполнения бюджета субъекта в части финансовой помощи нижестоящим бюджетам.
Отдельные положения и аналитический инструментарий исследования могут использоваться в работе органов казначейства, подразделений региональных администраций, занимающихся вопросами организации бюджетного процесса и межбюджетных отношений.
Результаты исследования могут найти практическое применение в учебном процессе по дисциплинам "Бюджетная система Российской Федерации", "Государственное регулирование экономики и экономическая политика", "Финансы", "Региональная экономика".
Апробация работы. Основные положения и результаты работы были доложены автором на Всероссийской научно - практической конференции "Проблемы и перспективы российской экономики" (Пенза, 2002), отражены в материалах сборника научных трудов ТулГу "Экономика. Управление. Финансы" (Тула, 2003), а также в периодической литературе - в журнале "Экономика и
Финансы" (Москва, 2003, 2004), "Вопросы экономических наук" (Москва, 2004), Сборнике научных статей профессорско - преподавательского состава, аспирантов и соискателей (Москва, 2004).
По теме диссертации опубликовано 7 работ общим объемом 2,48 печ.л., в т.ч. лично автором - 2,28 печ. л.
Логика исследования и структура работы. Логика исследования включает разработку основ комплексной оценки социально - экономического развития субъекта федерации и его муниципальных образований, выявление особенностей бюджетного федерализма в России на разных этапах его развития и управления финансовыми ресурсами интегрированных финансово - производственных объединений, обобщение зарубежного опыта построения системы межбюджетных отношений, обоснование механизма распределения финансовой помощи из бюджета субъекта, а также подхода к управлению финансами муниципального хозяйственного комплекса.
8
ГЛАВА 1. Субъект федерации и его муниципальные образования в условиях бюджетного федерализма
Ы.Понятие и сущность муниципального хозяйственного комплекса, муниципальных образований и их бюджетов
Обоснованный выбор социально-экономической политики позволяет сконцентрировать усилия и ресурсы на реализации хозяйственного потенциала и тем самым обеспечить эффективное развитие регионов и муниципальных образований в современных условиях. На современном этапе реформирования системы местного самоуправления возникает необходимость перехода от методов временного ослабления дифференциации между муниципальными образованиями, базирующихся преимущественно на территориальном перераспределении ресурсов, к методам, ориентированным на региональное развитие с опорой прежде всего на собственные финансовые ресурсы. В этих условиях возрастает необходимость проработки правовых основ бюджетного федерализма, формирования стимулов у органов государственной власти и местного самоуправления к наращиванию темпов экономического роста. В то же время возникает целый ряд противоречий в отношениях между уровнями власти, особенно на уровне субъект Российской Федерации - муниципальные образования, что не способствует укреплению основ бюджетного федерализма и муниципальных финансов.
Одним из базовых понятий при решении вопросов управления финансово - экономическими отношениями в пределах административно - территориальных единиц является "муниципальное образование", определенное в законодательстве как городское или сельское поселение, муниципальный район, городской округ либо внутригородская территория города федерального значения [9, ст. 2, п. 1]. Муниципальное образование обретает статус органа местного самоуправления в том случае, если управляет муниципальной собственностью, утверждает и исполняет местный бюджет, обладает правом установления мест-
ных налогов и сборов или учреждения муниципальных предприятий, а также имеет выборные органы представительной и исполнительной власти.
Бюджетный кодекс РФ дает следующее определение межбюджетных отношений: "межбюджетные отношения - это отношения между органами государственной власти Российской Федерации, органами государственной власти субъектов Российской Федерации и органами местного самоуправления" (ст. 129 БК РФ). М.В.Романовский и О.В.Врублевская утверждают, что межбюджетные отношения - это отношения между органами власти разных уровней при осуществлении бюджетного процесса [39, с. 563].
Межбюджетные отношения реализуются в любом государстве, имеющем административно - территориальное деление, но развиваться они могут на основе разных принципов. Различают унитарные и федеративные бюджетные системы. Унитарным бюджетным системам соответствуют высокий уровень централизации бюджетных средств, отсутствие или незначительный объем бюджетных прав нижестоящих органов власти. Федеративным бюджетным системам присуща высокая степень самостоятельности териториальных бюджетов при соблюдении единства общегосударственных интересов. При этом действуют принципы, лежащие в основе функционирования бюджетных систем, которые называют принципами бюджетного федерализма.
Толковый словарь современных бюджетных терминов (М., 1999) определяет бюджетный федерализм как систему управления общественными финансами, основанную на разграничении между разичными уровнями власти бюджетных прав и полномочий в области формирования и расходования бюджетных средств при сочетании интересов участников бюджетного процесса на всех уровнях бюджетной системы страны и интересов всего общества в целом.
Основная задача бюджетного федерализма заключается в том, чтобы в конкретных социально - экономических и политических условиях выбрать наиболее эффективную модель бюджетных отношений. Для этого прежде всего необходимо четко распределить расходные функции между уровнями власти,
10
закрепить соответствующие им источники финансирования, сформировать систему оказания финансовой помощи финансово неблагополучным регионам.
С учетом этого межбюджетные отношения можно определить как совокупность основанных на разделении расходно - доходных полномочий и возникающих в ходе бюджетного процесса отношений между органами государственной власти Российской Федерации, субъектов Российской Федерации и местного самоуправления. Межбюджетные отношения, как правило, возникают по поводу перераспределения средств бюджетов в порядке бюджетного регулирования, возмещения расходов, связанных с передачей расходных полномочий или принятием решений, вызывающих рост расходов бюджетов, передачи средств в виде дотаций, субвенций, субсидий, взаимных расчетов, объединения средств бюджетов для финансирования разных территорий одного уровня власти.
Специфика бюджетного федерализма в современной России состоит в том, что реформирование межбюджетных отношений происходит в сложных условиях переходного периода, когда еще не действуют в полную силу присущие рыночной экономике и демократическому государству механизмы. Как показывает мировой опыт, в кризисные периоды часто возникает необходимость децентрализации расходных обязательств и централизации финансовых ресурсов государства. В условиях острого политического и экономического кризисов переходного периода эволюция межбюджетных отношений вышла за рамки законодательного регулирования и происходила в значительной степени стихийно, под влиянием политической коньюктуры, конфликтов и компромиссов между федеральными и региональными политическими властями. Бюжет-ный федерализм как принцип разграничения расходно - доходных полномочий, является основой межбюджетных отношений и закрепляется исключительно федеральным законодательством (рис. 1.1.1).
11
Бюджетный федерализм как принцип разделения между уровнями бюджетной системы предметов ведения и доходных источников
Межбюджетные отношения
У
Взаимодействие федеральных органов государственной власти, органов государственной власти субъектов РФ, органов местного самоуправления по обеспечению бюджетного процесса
РИС. 1.1.1 ВЗАИМОСВЯЗЬ МЕЖБЮДЖЕТНЫХ ОТНОШЕНИИ И БЮДЖЕТНОГО ФЕДЕРАЛИЗМА.
Эффективность процессов межбюджетного регулирования и их воздействие на экономику во многом определяется степенью понимания сути такой категории как "местный бюджет". Анализ научной литературы позволяет сделать вывод об отсутствии единого подхода к определению данного понятия, а также об эволюции подходов к формулировке данного термина.
Так, М.А.Смирнов определяет местные бюджеты как совокупность задач, поручаемых местным органам власти, и совокупность средств, которыми они располагают для их удовлетворения [81, с. 32].
Л.А.Велихов сформулировал, что "местный бюджет конкретно отображает в денежных единицах план действий городского самоуправления на конкретный период времени" [42, с. 58].
Пискотин М.И., формулируя данный термин, ориентируется на территои-альный принцип, рассматривая местные бюджеты как фонды отдельных административно-территориальных единиц [71, с. 36].
Все приведенные выше определения характеризуют бюджеты как фонд денежных средств и устанавливают связь местных финансов, местных бюджетов с местным населением и территорией.
Помимо этого, существует ряд определений, в которых местные бюджеты рассматриваются как экономические отношения. Например, М.И.Ходорович характеризует местные бюджеты как совокупность экономических отношений,
12
обеспечивающих в плановом порядке финансовую базу местных Советов по развитию, главным образом, отраслей хозяйства, специализирующихся на повышении благосостояния народа [94, с. 76]. По мнению Н.А.Ширкевича, местные бюджеты - это реальные ресурсы, находящиеся в непосредственном распоряжении местных советов для осуществления их функций. В них органически сочетаются две категории: с одной стороны, местные бюджеты - это основные финансовые планы местных советов, с другой - осязаемые ресурсы, реальная экономическая категория, содействующая развитию непроизводственной сферы данной административно - территориальной единицы [101, с. 31]. М.В.Васильева рассматривает местные бюджеты как "обусловленную административно - территориальным делением и бюджетным устройством государства часть экономических отношений в обществе, связанных с формированием, распределением и использованием фондов денежных средств, предназначенных на цели социально - экономического развития и удовлетворения общественных потребностей" [41, с. 73]. Г.Б.Поляк характеризует местные бюджеты как совокупность экономических отношений, способствующих территориальному перераспределению национального дохода страны [73, с. 34].
Все эти определения экономической категории "местный бюджет" были сфомулированы в условиях унитарного государства, которым была РСФСР. За период проведения реформ произошли изменения в бюджетной системе, бюджетном устройстве, и это способствовало появлению новых понятий бюджета. Так, в Федеральном законе РФ "О финансовых основах местного самоуправления в РФ" (1997 г.) местный бюджет определен как "бюджет муниципального образования, формирование, утверждение и исполнение которого осуществляют органы местного самоуправления".
М.В.Романовский и О.В.Врублевская определили, что бюджет необходим каждому государству для удовлетворения его объективных потребностей в денежной форме, служащей выполнению экономической, социальной и политической функций [39, с. 31].
13
Не вызывает сомнения, что любые определения бюджета должны характеризовать как форму, так и содержание предмета исследования. С этой точки зрения представляется наиболее полным и точным определение понятия "бюджет", содержащееся в Финансово - экономическом словаре под редакцией М.Г.Назарова. В нем бюджет - это план - прогноз, как правило, на один финансовый (бюджетный) год в форме баланса доходов и расходов, предназначенный для обеспечения финансовыми ресурсами реализации задач и функций, возлагаемых на органы местного самоуправления и имеющий в качестве материальной основы фонд денежных средств, формируемый, главным образом, из доходов некоммерческого характера (налоги, сборы, отчисления). К бюджетным доходам коммерческого характера отнесены доходы от вложения свободных бюджетных средств в хозяйственные мероприятия акции и другие ценные бумаги, а также доходы от предоставления кредитов за счет этих средств.
При этом следует отметить, что как финансовая категория местный бюджет представляет собой систему императивных денежных отношений между органами местного самоуправления, организациями и населением. Императивность бюджетных отношений подразумевает наличие у местных органов самоуправления эффективного механизма контроля над своевременностью и полнотой зачисления денежных средств в местный бюджет. Однако регулирование налоговых отношений отнесено к исключительной компетенции органов государственной власти (Налоговый кодекс устанавливает исключительный перечень местных налогов, начисление, взыскание налогов осуществляет федеральная налоговая служба). Органы местного самоуправления лишены возможности взыскания задоженности по местным налогам за счет имущества должников. Это позволяет поставить под сомнение императивность отношений, посредством которых формируется местный бюджет. Федеральное законодательство наделяет местные бюджеты предметами ведения и закрепляет за ними доходные источники. Вместе с тем органы местного самоуправления не наделяются адекватными полномочиями. Отсюда можно сделать вывод, что местный бюджет как элемент бюджетной системы России в настоящий момент с учетом особен-
14
ностей законодательной позиции и экономических отношений выполняет специфическую роль - местные бюджеты выполняют лишь исполнительную функцию. Законодательная же инициатива местных органов самоуправления ограничена. Это подтверждается тем, что именно органы государственной власти определяют предметы компетенции местных властей и направления реализации расходных обязательств местных бюджетов.
Таким образом, по своему материальному содержанию местный бюджет - это фонд финансовых средств, по социальной природе - система денежных и иных общественных отношений между государством, субъектами Федерации, муниципальными образованиями, юридическими и физическими лицами, а по экономической роли - способ регулирования производства и потребления в обществе.
Как известно, основой экономики муниципального сектора является воспроизводственный процесс, который представляет собой возобновление на качественно новом уровне кругооборота материально-вещественных, трудовых и финансовых ресурсов. Часть этих ресурсов направляется на создание условий воспроизводства, а также на обеспечение функционирования самого процесса воспроизводства.
В муниципальном воспроизводственном процессе финансы выражают денежные отношения между различными хозяйствующими субъектами.
В научной литературе выделяют несколько форм пространственной организации хозяйства: промышленный узел, транспортный узел, территориально - производственный комплекс, а также ряд других территориальных образований.
Ведущая роль в развитии понятия "территориально - производственный комплекс" принадлежит Н.Н.Колосовскому, разработавшему подход к экономико-географической характеристике районов на основе энергопроизводственных циклов. С его точки зрения, территориально - производственный комплекс (ТПК) - это сочетание различных технологически связанных производств с общими объектами производственной и социальной инфраструктуры. ТПК яв-
15
ляются типичной формой хозяйственного освоения новых территорий с богатыми природными ресурсами, например, Братско - Усть - Илимский, Саянский, Тимано - Печорский, Западно - Сибирский, Канско - Ачинский ТПК.
В понятийно - терминологическом словаре Э.Б.Алаева даны следующие определения категорий "промышленный узел" и "транспортный узел". Промышленный узел - это сочетание промышленных предприятий одного или нескольких населенных пунктов вместе с общими объектами производственной и социальной инфраструктуры, размещенных на компактной территории. Транспортный узел - пересечение транспортных коммуникаций, как правило, сочетающееся с концентрацией производства и населения [29, с. 86].
Наряду с упомянутыми выше категориями в теории и практике экономического районирования выделяют свободные экономические зоны (СЭЗ) - это часть национального экономического пространства, где используется система льгот и стимулов, не применяемая на остальной территории. Подобная зона предполагает прежде всего полное или частичное свободное перемещение товаров, услуг, интеллектуальной собственности, инвестиций и рабочей силы через государственную и таможенную границу, отделяющую мировой рынок от ограниченной территории какого - либо государства. Различают зоны экспортного производства, свободные таможенные зоны производственного и торгового типа, особые экономические зоны, например, СЭЗ "Янтарь" в Калининградской области, СЭЗ "Курилы" в Сахалйнкиой обрав1гаи.[5й, суй^ствующих подходах хозяйствующие субъекты объединены либо на основе производственных связей в рамках производственных комплексов или узлов, либо их взаимодействие происходит на ограниченной территории субъекта и обусловлено определенной целью, например, привлечение иностранных инвестиций.
Подход к управлению муниципальными финансами, служащими, согласно приведенному выше определению, инструментом обеспечения условий расширенного воспроизводства и обеспечивающими материальную основу социально - экономического развития территории, означает необходимость по-
16
строения целостной воспроизводственной системы, включающей в себя совокупность индивидуальных и институциональных субъектов различных форм собственности. На уровне муниципальных образований наблюдается объединение хозяйствующих субъектов на основе интеграции финансового и промышленного капитала, а также объективно существующих призводственых связей в пределах территории муниципального образования. Такие объединения можно трактовать как муниципальные хозяйственные комплексы, имеющие черты как форм территориальной организации хозяйства, так и форм объединения капитала. Таким образом, муниципальный хозяйственный комплекс - это финансово - производственное объединение предприятий и вспомогательных производств, коммерческих банков и других финансовых институтов на основе их территориального единства в рамках воспроизводственного процесса в муниципальном образовании.
При этом муниципальный хозяйственный комплекс следует отличать от понятия "муниципальное хозяйство", которое представляет собой совокупность предприятий и учреждений, осуществляющих деятельность на территории муниципального образования для удовлетворения общественных интересов [42, с. 67].
Выделяют следующие элементы муниципального хозяйства, однозначно определяющие данное понятие:
муниципальные предприятия (поскольку их деятельность полностью подчинена интересам населения муниципального образования);
иные предприятия и учреждения, чья деятельность частично связана с реализацией общественных интересов населения муниципальных образований;
органы местного самоуправления.
При разработке региональной экономической политики важно определить границы размещения того или иного объединения хозяйствующих субъектов. Методология региональной экономики предполагает структурирование экономического пространства. Наиболее крупная территориальная единица -
17 |
