ВВЕДЕНИЕ
Актуальность темы исследования. Конституция Российской Федерации (ст.7) характеризует Россию как социальное государство, политика которого направлена на создание условий, обеспечивающих достойную жизнь и свободное развитие всех граждан. Реализация этих конституционных положений требует разработки и проведения в жизнь сильной социальной политики, максимально учитывающей особенности социально-экономического развития страны. Одним из ярких примеров в данном случае являются инициативы Президента РФ В.В.Путина (сентябрь 2005 г.) по реализации национальных проектов в социальной сфере. Репрезентативные опросы 1994-2004 гг. показали, что за последние 10 лет наших сограждан стали гораздо больше волновать их социальные права. Например, доля считающих наиболее важным право на бесплатное образование, медицинскую помощь, обеспечение в старости и при болезни выросла с 64% до 74%. Из вероятных общенациональных целей развития самым приоритетным для населения является повышение качества жизни (около 61% опрошенных в 2004 г.)1.
В плане реализации социальной политики особую роль призваны сыграть органы местного самоуправления. На местах легче всего выявляются конкретные социальные проблемы и определяется круг лиц, нуждающихся в социальной защите. Сложность и новизна современной ситуации состоит в том, что в настоящее время происходит коренная перестройка законодательных основ местного самоуправления: принят новый Федеральный закон от 6 октября 2003 г. № 131-ФЗ "Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации" (далее - закон №131-Ф3), Федеральным законом от 22 августа 2004 г. № 122-ФЗ "О внесении изменений в законодательные акты Российской Федерации и признании утратившими силу некоторых законодательных актов Российской Федерации в связи с принятием федеральных законов "О внесении изменений и дополнений в Федеральный закон "Об общих принципах организации законодательных (представительных) и исполнительных органов государственной власти субъектов Российской Федерации" и "Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации" внесены изменения и дополнения более чем в 150 федеральных правовых актов, касающихся социальных функций местного самоуправления. Однако в числе публикаций по тем или иным разделам муниципального права недостает работ, прямо по-
1 Ведомости. -2004. -29 октября; Известия. -2004. -4 ноября.
священных исследованию правового регулирования деятельности органов местного самоуправления в социальной сфере. Недостаточно разработаны не только, например, вопросы разграничения полномочий государственных и местных органов в социальной сфере, но даже сам понятийный аппарат правового регулирования данной области. Практика настойчиво ставит новые вопросы, например, проблему использования социальных стандартов в управлении социальной сферой, что требует развивать исследования в данном направлении.
Существование перечисленных теоретических и практических проблем свидетельствует об актуальности выбранной темы исследования.
Степень научной разработанности темы. Несмотря на актуальность рассматриваемых проблем, их научная разработка до последнего времени осуществлялась, как правило, параллельно с исследованием других вопросов. Отдельным аспектам правового регулирования социально-экономического развития, в т.ч. на уровне местного самоуправления в России посвящены работы таких ученых, как С.А. Авакьян, А.А.Акмалова, В.М.Ануфриев, И.В.Бабичев, В.В.Бакушев, Г.В.Барабашев, В.А.Баранчиков, А.А.Белкин, Е.В.Белоусова, Т.М.Бялкина, А.А.Васильев, А.В.Васильев, М.А.Васильев, Л.А.Велихов, Н.В.Витрук, А.В.Воронова, И.В.Выдрин, А.Г.Гладышев, А.Д.Градовский, Н.Н.Гугнин, Ю.А.Дмитриев, А.В.Дубинина,
Н.А.Емельянов, А.А.Замотаев, А.В.Зиновьев, В.Б.Зотов, В.Г.Игнатов, Е.М.Ковешников, А.Е.Когут, А.Н.Кокотов, А.Н.Костюков, М.Н. Кудилин-ский, В.Л.Кураков, О.Е.Кутафин, Р.Г.Маннапов, В.В.Мархинин, Т.С.Масловская, Т.К.Миронова, А.А.Мишин, Н.А.Модин, И.И.Овчинников, Н.Л.Пешин, А.И.Попов, Н.В.Постовой, В.А.Прокошин, В.В.Пылин, О.М. Рой, В.В.Рудой, А.А.Сергеев, А.Н.Соколов, С.А.Суспицын, В.В.Таболин, Ю.А.Тихомиров, А.В.Трошихин, А.А.Уваров, В.И.Фадеев, К.Ф.Шеремет, А.Н.Широков, А.А.Шлихтер, Е.С.Шугрина, Н.В.Шумянкова, В.АЛсюнас и
др.
Проблемы социального государства и общих принципов социальной политики на современном этапе затрагивались в работах Г.И.Авциновой, А.А.Акмаловой, Н.А.Волгина, Е.Ш.Гонтмахера. В.В.Гурлева, А.В.Гурлева, Г.И.Жукова, Х.Ламперта, Л.С.Мамута, Ю.Лимбаха, А.Н.Соколова, В.А.Торлопова и др.
Отдельные аспекты применения социальных стандартов на разных уровнях управления рассматривались в работах А.Г.Гилярова, В.А.Ильина, И.А.Ильина, Е.Н.Китовой, Г.И.Ковалевой, Э.Н.Кузьбожева, И.И.Легостаева,
В.Н.Лесина, М.Н.Мирзалиева, Э.М.Пешиной, В.А.Понизова, В.К.Потемкина, В.Е.Рохчина, Е.В.Тишина, Г.Б.Челноковой, В.И.Шаронова, А.Н.Швецова, К.В.Якушевой.
Объектом исследования выступают действующие правовые нормы, регулирующие развитие социальной сферы на федеральном, региональном и муниципальном уровнях.
Предметом исследования выступают правовые отношения, возникающие по поводу регулирования деятельности органов местного самоуправления в социальной сфере.
Цель исследования — на основе комплексного анализа правового регулирования деятельности местного самоуправления в социальной сфере определить правовые основы и основные направления совершенствования этой деятельности.
Реализация указанной цели требует решения следующих задач:
• уточнение и разработка понятийного аппарата, используемого при регулировании социальной политики;
• анализ особенностей местного самоуправления как института публичной власти, осуществляющего социальную политику на местном уровне в Российской Федерации;
• исследование правовых основ местной социальной политики как в области вопросов местного значения, так и полномочий, которыми органы местного самоуправления наделены федеральными законами и законами субъектов Российской Федерации;
• исследование правового содержания социальных стандартов и путей их использования на уровне местного самоуправления;
• обоснование основных направлений совершенствования законодательного регулирования деятельности, осуществляемой муниципальными органами в социальной сфере.
Методология и методика исследования. Методологической основой исследования является диалектический метод познания. Для решения конкретных задач в ходе исследования применялась совокупность частнонауч-ных методов: сравнительно-правовой, структурно-правовой, статистический, исторический, социологический, логический, системный и т.д. В работе использовались международные правовые акты, акты конституционного и текущего законодательства РФ и ее субъектов (в т.ч. Республики Карелия, Республики Татарстан, Ленинградской, Московской, Оренбургской, Самарской,
Свердловской областей, гг. Москвы и Санкт-Петербурга) нормативные акты Правительства РФ, министерств и ведомств, нормативно-правовые акты муниципальных образований; в ряде случаев диссертант обращался также к законопроектам. Широко использованы также результаты современных научных исследований, публикации СМИ и материалы Интернет-ресурсов.
Научная новизна диссертационного исследования состоит в том, что в нем впервые осуществлено комплексное исследование компетенции местного самоуправления в социальной сфере. Впервые также исследован вопрос о правовых основах применения социальных стандартов на местном уровне.
Основные положения, выносимые на защиту:
1. Совокупность норм социального права имеет комплексный характер и регулирует общественные отношения, складывающиеся при формировании и реализации социальной политики на всех уровнях управления, в т.ч. в сфере деятельности местного самоуправления.
2. Правовое регулирование реализации социальных функций местного самоуправления направлено на решение актуальных задач социальной политики на федеральном, региональном и местном уровнях. В работе предложено уточненное определение категории «социальная политика», под которой понимается основанная на праве деятельность органов государственной власти, органов местного самоуправления и институтов гражданского общества по регулированию социальной сферы с целью создания условий, обеспечивающих достойную жизнь и свободное развитие человека. Для обеспечения эффективной социальной политики в России необходимо принятие закона «Об основах социальной политики в Российской Федерации», где следовало бы закрепить дефиницию терминов «социальная политика», «местная социальная политика», а также систему взаимосвязанных с ними категорий таких, как: а) объект; б) предмет; в) субъект; г) цели; д) средства (инструменты) социальной политики.
3. Местное самоуправление представляет собой социальный институт, наиболее приспособленный для решения конкретных социальных проблем населения. В силу этого реализация социальной политики страны в значительной мере осуществляется через мероприятия местной социальной политики, предмет которой составляют относящиеся к социальной сфере и законодательно закрепленные вопросы местного значения, а также вопросы, переданные органами государственной власти на местный уровень в установленном законом порядке.
4. Для анализа правовых основ местной социальной политики предла-
гается специальная методика: в совокупности норм муниципального права сначала выделяется обособленная их группа (например, регулирование мероприятий в области охраны здоровья граждан, ЖКХ, образовании и т.п.), затем в ее рамках отдельно анализируются собственные (предписанные законами №154-ФЗ и №131-Ф3) и делегированные полномочия местного самоуправления. При этом обособленные направления местной социальной политики выделяются на основе специальной классификации, вариант которой предложен в диссертации. В результате выявляется весьма объемная совокупность правовых норм, содержащихся в 35 федеральных законах и регулирующих социальные функции местного самоуправления, но не фигурирующих, например, в законе №131-Ф3. В законодательном обеспечении социальных функций местного самоуправления имеется ряд важных пробелов; в частности, не представлены, например, вопросы занятости, демографической политики, муниципальных наград, содержания домашних животных, и т.п., хотя в стране наработана соответствующая практика.
5. Социальные стандарты являются одним из наиболее эффективных методов регулирования социальной сферы в муниципальных образованиях. На основе исследования правовой природы социального стандарта, предлагается система определений («социальные стандарты», «социальное нормирование», «объект» и «субъект» социального нормирования и т.д.), которые целесообразно ввести как в научный оборот, так и в решение прикладных проблем, в т.ч. в разработку нормативных правовых актов (в приложении к диссертации приведен проект модельного регионального закона «О социальных и финансовых нормативах Субъекта Российской Федерации»). Представляется необходимым возложить на Министерство здравоохранения и социального развития РФ координацию работ по социальному нормированию в стране.
6. Имеется два основных направления в использовании социальных стандартов на практике: а) правовое регулирование социальной политики на всех уровнях; б) планирование и программирование социально-экономического развития муниципальных образований.
Теоретическая значимость исследования состоит в том, что разработанные в нем научные положения и выводы вносят определенный вклад в науку муниципального права.
Практическая значимость исследования заключается в возможности применения его результатов, в т.ч. в области социальных стандартов, при разработке нормативных правовых актов по регулированию деятельности ор-
8
ганов местного самоуправления в социальной сфере и в практической деятельности муниципальных образований. Результаты исследования могут быть использованы в дальнейших научных разработках по данной проблематике, в учебном процессе в рамках дисциплин «муниципальное право», «конституционное право», «финансовое право».
Апробация результатов исследования. Содержание диссертации отражено в 7 опубликованных научных работах общим объемом 5,6 п.л. (в т.ч. авторского объема - 5,6 п.л.). Отдельные положения и выводы диссертации докладывались на международной научно-практической конференции «Прокуратура и институты гражданского общества в противодействии экстремизму и ксенофобии» (Санкт-Петербург, февраль 2005 г.), на заседании кафедры государственного и международного права Северо-Западной академии государственной службы, а также кафедры конституционного и муниципального права Оренбургского государственного университета.
ГЛАВА I.
ПРАВОВЫЕ ОСНОВЫ РЕГУЛИРОВАНИЯ СОЦИАЛЬНОЙ СФЕРЫ В РОССИЙСКОЙ ФЕДЕРАЦИИ
1.1. Проблемы правового обеспечения социальной политики
в Российской Федерации
Приступая к исследованию правовых основ регулирования местной социальной политики следует, очевидно, рассмотреть сначала более общие вопросы, связанные с законодательным базисом социальной политики страны в современных условиях (т.е. использовать принцип исследования «от общего к частному»). По нашему мнению, наиболее общими вопросами в данном случае следует считать проблемы регулирования социальной политики как на общегосударственном уровне, так и на уровне местных сообществ.
Статья 7 Конституции Российской Федерации определяет нашу страну как социальное государство, политика которого направлена на создание условий, обеспечивающих достойную жизнь и свободное развитие человека. «Социальное государство - характеристика (принцип) относящаяся к конституционно-правовому статусу государства, предполагающая конституционное гарантирование экономических и социальных прав и свобод человека и гражданина и соответствующие обязательства государства»2. Содержание политики социального государства, которая направлена на достижение целей, декларированных в Основном Законе, отчасти проясняется в ч.2 этой же статьи, указывающей на то, что в Российской Федерации охраняются труд и здоровье людей, устанавливается гарантированный минимальный размер оплаты труда, обеспечивается государственная поддержка семьи, материнства, отцовства и детства, инвалидов и пожилых граждан, развивается система социальных служб, устанавливаются государственные пенсии, пособия и иные гарантии социальной защиты.
Отметим, что на представления о социальном государстве в настоящее время ориентируется в своем развитии все большее количество государств. Имея в виду перечисленные выше характеристики, мы не будем далее углубляться в проблематику социального государства, т.к. она лежит несколько в стороне от поставленных нами задач и достаточно детально разработана в
Российская юридическая энциклопедия. -М., 1999. -с.92.
10
специальных исследованиях по данной проблеме3. Следует однако отметить, что в рамках правового поля, регулирующего общественные отношения в социальном государстве, весьма важное значение приобретает вопрос о вычленении особой отрасли правоведения - социального права.
Термин "социальное право" нередко встречается в юридической литературе, но при его использовании авторы вкладывают порой весьма различный смысл в это понятие. Поэтому высказываемые мнения и проведенные исследования пока не привели к выработке единой общепризнанной позиции по рассматриваемому вопросу. Обобщение имеющихся в литературе работ показывает, что все разнообразие мнений можно свести к двум основным позициям:
1) Наиболее широкое содержание в понятие социального права вкладывает Ю.А. Тихомиров, утверждая, что постепенно формируется третья "правовая семья", которую он называет гуманитарным, или социальным, правом4. Социальное право, по его мнению, охватывает отрасли публичного права, прямо обращенные к защите интересов человека и гражданина. «Трудовое, экологическое, земельное, предпринимательское, банковское и другие отрасли социального права либо содержат своеобразный баланс этих начал, либо отражают даже приоритет "публичных" начал как эффективного способа обеспечения личных интересов»5. Очевидно, что такой подход к социальному праву свидетельствует о восприятии последнего как "надотраслевого" правового образования;
2) В ходе длительного обсуждения, основные моменты которого можно проследить в научных монографиях, статьях и выступлениях правоведов в дискуссиях, имевших место в течение последнего десятилетия, большинство авторов более или менее последовательно присоединилось к позиции, согласно которой современное социальное государство не может обходиться без систематического формирования особой отрасли в рамках общей сово-
3 Волгин И.А. и др. Социальное государство. -М., 2003; Социальное государство: Крат, слов.-справочник. -М., 2002; Гурлев В.В., Гурлев А.В. Социальное государство и общество. -СПб., 2002; Бродский М.Н. Законодательная база экономического развития. -СПб., 2002; Лексин В., Швецов А. Социальные обязательства государства, социальная политика и социальные реформы //Российский экономический журнал. -2001. -№1; Торлопов В.А. Социальное государство в России. -СПб., 1999; Мамут Л.С. Социальное государство с точки зрения права //Государство и право. 2001. -№7; Лимбах Ю. Цели социального государства: содержание и развитие в решениях Конституционного суда //Российская юстиция. -2002. -№8; Ламперт X. Социальная рыночная экономика: германский путь. -М., 1993 и др.
4См.: Концепции развития российского законодательства. -М., 1998. -с.11. 5 Тихомиров Ю.А. Публичное право: Учебник. -М., 1995. -с.36, 345.
и
купности правовых наук - социального права6. Т.К.Мироновой сделана попытка подвести предварительный итог дискуссии в своем определении: «Социальное право - самостоятельная отрасль права, нормы которой регулируют (в рамках организационно-правовых форм социального страхования и социального обеспечения) отношения по предоставлению обществом своим членам материальных благ в случаях наступления социальных рисков, вызывающих в силу своей общественной значимости объективную потребность в обеспечении социальной защищенности человека. Нормы социального права составляют обособленную, относительно самостоятельную подсистему в совокупности норм, регулирующих отношения в сфере социальной защиты и объединяемых под условным названием "право социальной защиты»7.
С нашей точки зрения приведенное определение нуждается в уточнениях, т.к. социальное право в нем почему-то ограничивается только социальной защитой и только организационно-правовыми формами социального страхования и социального обеспечения. Представляется, что объем понятия «социальное право» должен быть увязан с соответствующими положениями Конституции Российской Федерации (см. выше), где говорится не только о социальной защите граждан, но также и об охране труда и здоровья людей, праве на жилище, на образование, на пользование учреждениями культуры и т.п. Таким образом, можно предложить следующее определение: социальное право - это совокупность правовых норм, регулирующих общественные отношения, складывающиеся при формировании и реализации социальной политики.
Если в теоретическом плане постепенно формируются те или иные подходы к социальному праву, то этого нельзя пока сказать об имеющейся в нашей стране практике законодательного регулирования в области социаль-
вЛедях И.А. Социальное государство и права человека (из опыта западных стран) //Социальное государство и защита прав человека. - М., 1994. -с.25; Коробов Г. А. Государственная система социальной защиты личности при переходе к рыночной экономике. -М., 1994.-е. 11-12; Поленина СВ. Законотворчество в Российской Федерации. -М., 1996.- с.64; Соловьева С.Д. Правовое регулирование социальной защиты населения. -М., 1997. -с.11; Фетюхин М.И. Социальное право. -Волгоград, 1998. -с.9, 14, 18, 53, 67, 72; Галочкина Г.В. Социальное право. -Владивосток, 1998; Путило Н.В. Основы правового регулирования социальных прав.- М., 1999. -с.8; Назарьева Н.В. Социальное право, социальная политика, социальные инвестиции - основа экономического благосостояния нации //Северо-Кавказский юридический вестник. -1999. -№1. -с.149; Гладышев А.Г. Социальное право России: опыт и проблемы реализации в местном сообществе //Муниципальный мир. -2000. -№3. -с.32-37; Трудовое и социальное право России: Учебное пособие. -М., 2001; Ко-бец Н.Г. Социальное право: понятие, предмет, функции, система и принципы //Правовые вопросы российской государственности. -М., 2002. -с.144.
Миронова Т.К. Фундаментальная основа социальных прав //Гражданин и право. -2003. -№4. -с.57; Миронова Т.К. Перспективы становления отрасли социального права //Журнал Российского права. -2003. -№10. -с. 15.
12
ных отношений. Формально в России не существует социального права, что следует из классификатора, введенного Указом Президента РФ от 15 марта 2000 г. № 511 "О классификаторе правовых актов", в котором правовое регулирование социальной сферы разбросано по многим разделам, например:
«Законодательство о трудоустройстве и занятости населения»,
«Законодательство о труде»,
«Законодательство о социальном страховании и социальном обеспечении»,
«Жилищное законодательство, законодательство о жилищно-коммунальном хозяйстве»,
«Законодательство об образовании»,
«Законодательство об охране здоровья населения».
Кроме того, отдельные вопросы регулирования социальной сферы присутствуют и в других разделах указанного классификатора. Например, в разделе «Законодательство о государственной службе» есть подраздел о социальной защите госслужащих, в разделе «Законодательство о транспорте и связи» имеется подраздел «Льготы на транспорте» и т.д.
В настоящее время сложилась следующая общая схема формирования нормативно-правовой базы в социальной сфере:
1. Укрупненный перечень основных видов (не всех) социальных обязательств государства и (в ряде случаев) их сжатое изложение даны, как было показано выше, в Конституции РФ.
2. По большинству направлений социальной политики (или по соответствующим отраслям социальной сферы), обозначенным в Конституции РФ, принимаются базовые федеральные законы (например, Трудовой кодекс Российской Федерации от 30 декабря 2001 г. №197-ФЗ, Жилищный кодекс Российской Федерации от 29 декабря 2004 г. №188-ФЗ, Основы законодательства Российской Федерации об охране здоровья граждан от 22 июля 1993 г. № 5487-1 и т.п.).
3. На основе или с учетом положений вышеуказанных базовых федеральных законов принимаются специализированные федеральные законы по конкретным категориям лиц, на которых распространяются социальные обязательства государства (например, Закон РФ от 18 апреля 1991 г. № 1026-1 "О милиции") или по конкретным видам обязательств (например, Федеральный закон от 2 августа 1995 г. № 122-ФЗ "О социальном обслуживании граждан пожилого возраста и инвалидов").
4. Конституция РФ, блок базовых и специализированных федеральных
13
законов создают основу для разработки базового регионального законодательства по однотипным направлениям социальной политики.
5. На базе вышеуказанных законов принимаются соответствующие муниципальные нормативные акты.
6. На основе всех перечисленных нормативно-правовых актов органами исполнительной власти всех уровней, а также органами управления отдельных отраслей или объектов социальной сферы принимаются соответствующие подзаконные акты — от постановлений Правительства РФ и до ведомственных или учрежденческих инструкций8.
Выстраиваемая таким образом совокупность нормативно-правовых актов, является основой для регулирования социальной политики, и понимание ее содержания в нормативных актах и научных публикациях приобретает первостепенное значение. В данном случае следует сразу же отметить, что социальная политика должна рассматриваться как часть общей системы, состоящей из совокупности основных направлений государственной политики Российской Федерации. В данном случае ситуацию фиксируют нормы Федерального закона от 20 июля 1995 г. № 115-ФЗ "О государственном прогнозировании и программах социально-экономического развития Российской Федерации" (ст.4, п.8), перечисляющие эти направления:
• макроэкономическая политика;
• институциональные преобразования;
• инвестиционная и структурная политика;
• аграрная политика;
• экологическая политика;
• социальная политика;
• региональная экономическая политика;
• внешнеэкономическая политика.
Сплошной анализ нормативных актов, действующих в России на 1 января 2005 года по перечисленным направлениям, показывает, что термин «социальная политика» встречается более чем в 1000 документов, действующих только на уровне Федерации, однако законодательно закрепленное его толкование отсутствует. Если исходить из принципиальной важности положений о социальном государстве, закрепленных в ст.7 Конституции Российской Федерации, то этот факт, по нашему мнению, следует рассматривать
8 Лексин В., Швецов А. Социальные обязательства государства, социальная политика и социальные реформы //Российский экономический журнал. -2001. -№1. -с.48-49.
14
как весьма существенный пробел в нашем законодательстве. Тем не менее, отметим, что в довольно большом числе документов встречаются попытки расшифровать содержание социальной политики путем более или менее полного перечисления направлений, которые надлежит включать в ее рамки. Данная тенденция имеет своим началом Конвенцию Международной Организации Труда от 6 июня 1962 г. № 117 «Об основных целях и нормах социальной политики», где указывается, что всякая политика должна, прежде всего, направляться на достижение благосостояния и развитие населения, а также на поощрение его стремления к социальному прогрессу (ст.1), при этом повышение жизненного уровня необходимо рассматривать в качестве основной цели при планировании экономического развития (ст.2). В цитируемом документе МОТ оговаривает следующие направления социальной политики:
• повышение жизненного уровня (ст.ст. 2-5),
• положение о трудящихся-мигрантах (ст.ст. 6 - 9),
• вознаграждение трудящихся (ст.ст. 10 - 13),
• запрещение дискриминации по признакам расы, цвета кожи, пола, вероисповедания, принадлежности к племени или профсоюзного членства (ст. 14),
• просвещение и профессиональное обучение (ст.ст. 15- 16).
В качестве еще одного важного международного акта в рассматриваемом направлении следует упомянуть «Хартию социальных прав и гарантий граждан независимых государств» (утв. Межпарламентской Ассамблеей государств-участников Содружества Независимых Государств 29 октября 1994 г.), в которой государства признают для себя обязательным осуществление социальной политики, в частности:
• обеспечение занятости (ст.ст. 1-3),
• миграция (ст.ст. 4-6),
• трудовые отношения (ст.ст. 7-30),
• безопасность, гигиена и производственная среда (ст.ст. 31-32),
• охрана здоровья (ст.ст. 33-34),
• охрана семьи и материнства (ст.ст. 35-39),
• социальное обеспечение (ст. 40),
• социально-бытовая сфера (ст.ст. 41-45),
• профсоюзы (ст. 46).
Одной из первых попыток «расшифровать» содержание понятия «социальная политика» на внутригосударственном уровне в России следует счи-
15
тать Указ Президента РФ от 3 июня 1996 г. № 803 "Об Основных положениях региональной политики в Российской Федерации". В Указе (п.4.1) констатировалось, что большинство вопросов развития образования, здравоохранения и культуры, жилищного и коммунального хозяйства, социально-бытового обслуживания населения и ряд других должны решаться на уровне органов государственной власти субъектов Российской Федерации и органов МСУ. В указе говорится, что в решении крупномасштабных и острых социальных проблем требуется участие федеральных органов государственной власти, в том числе:
• в противодействии тенденции ухудшения демографической ситуации;
• предотвращении обнищания населения и минимизации отрицательных последствий безработицы;
• регулировании размещения беженцев и вынужденных переселенцев;
• содействии развитию и совершенствованию системы образования;
• оказании помощи населению регионов, попавших в кризисную ситуацию в результате стихийных бедствий, катастроф, военных действий и т.п.
Следующим заметным шагом в формировании правового поля, на котором базируется регулирование социальной политики в России, следует считать Федеральный конституционный закон от 17 декабря 1997 г. № 2-ФКЗ «О Правительстве Российской Федерации». В ст. 16 этого закона прописаны полномочия Правительства Российской Федерации в социальной сфере, в соответствии с которыми Правительство:
• обеспечивает проведение единой государственной социальной политики (выделено нами - Авт.), реализацию конституционных прав граждан в области социального обеспечения, способствует развитию социального обеспечения и благотворительности;
• принимает меры по реализации трудовых прав граждан;
• разрабатывает программы сокращения и ликвидации безработицы и обеспечивает реализацию этих программ;
• обеспечивает проведение единой государственной миграционной политики;
• принимает меры по реализации прав граждан на охрану здоровья, по обеспечению санитарно-эпидемиологического благополучия;
16
• содействует решению проблем семьи, материнства, отцовства и детства, принимает меры по реализации молодежной политики;
• взаимодействует с общественными объединениями и религиозными организациями;
• разрабатывает и осуществляет меры по развитию физической культуры, спорта и туризма, а также санаторно-курортной сферы.
Однако из ст.ст.17-19 того же Закона следует, что он не относит к социальной сфере, например, культуру, образование, охрану окружающей среды и т.п., что представляется недостаточно обоснованным, к тому же во многих последующих нормативных документах пропущенные в этом Законе направления фигурируют как аспекты социальной политики. Так, в «Программе социально-экономического развития Российской Федерации на среднесрочную перспективу (2003-2005 годы)» (утв. распоряжением Правительства РФ от 15 августа 2003 г. №1163-р) в числе прочих ставится задача по повышению эффективности социальной политики, что предполагает (п.6):
• реформирование здравоохранения,
• модернизацию образования,
• трудовые отношения, занятость и миграция населения,
• социальную поддержку населения,
• государственное пенсионное обеспечение и обязательное пенсионное страхование,
• политику в сфере культуры,
• развитие физической культуры и спорта высших достижений.
• пенсионного обеспечения.
Таким образом, нельзя не отметить, что в определении содержания социальной политики в цитированных документах имеются существенные отличия9. Перечень направлений социальной политики существенно меняется от документа к документу, при этом трудно обнаружить какие-либо закономерности. Наглядное подтверждение этому дает таблица 1.1, составленная нами по нормативным актам федерального уровня.
Если теперь обратиться к анализу специальной литературы, то можно обнаружить тот примечательный факт, что термин «социальная политика» не включается в состав толкуемых терминов даже в фундаментальных изданиях
9 Мы не рассматриваем те нормативные акты, где термин «социальная политика» никак не расшифровывается. Примером может служить Федеральный закон от 24 октября 1997 г. № 134-ФЗ «О прожиточном минимуме в Российской Федерации» (п.1 ст.2).
17
.."JO
юридических справочников и энциклопедии
Таблица 1.1.
Содержание направлений социальной политики в соответствии с различными нормативными актами РФ.
м Направления социальной политики Нормативные акты, упоминающие (+) или пропускающие (-) данное направление
Указ Президента РФ №803 от 03.06.96 Федеральный КонспиЗакон от 17.12.97 М2-ФКЗ «Программа 2003-2005» от 15.08.03 Классификация бюджетных расходов
1 Образование + - +
2 Здравоохранение + + + -
3 ЖКХ + - - -
4 Пенсионное обеспечение + +
5 Социальное страхование +
6 Социальная помощь + - + -
7 Социальное обеспечение +
8 Социальное обслуживание + +
9 Демография + + - -
10 Миграция + + + -
и Политика доходов + - - -
12 Трудовые отношения - + + -
13 Занятость - + + -
14 Культура + - + -
15 Молодежная политика - + - -
16 Физкультура, спорт, туризм +
17 Санаторно-курортное Обслуживание + *¦
18 Борьба с беспризорностью, опека, попечительство +
19 Взаимодействие с институтами гражданского общества +
10 См., например: Российская юридическая энциклопедия. -М., 1999; Юридическая энциклопедия. -М., 2001; Большой юридический словарь. -М., 2002.

 Часть из работы     Получить работу