Введение
Актуальность темы диссертационного исследования. Построение демократического федеративного правового государства предполагает наличие эффективно функционирующей системы местного самоуправления. Местное самоуправление в Российской Федерации как одна из конституционных форм реализации народом принадлежащей ему власти одновременно рассматривается и в качестве демократического способа социального управления обществом. Характерная черта данного института власти - это не только статусное закрепление самостоятельности и автономности местного самоуправления от системы государственных органов, но и деятельность, предполагающая самоорганизацию, самоуправление и самоответственность населения при решении вопросов местного значения.
Вместе с тем местное самоуправление не в состоянии эффективно функ-% ционировать без регулирующего воздействия государства, которое осуществ-
« ляется различными способами: правовыми, экономическими, организацион-
j ными и т.д. В силу данного обстоятельства немалую научную и практическую
j актуальность приобретают исследование с новых позиций проблем взаимоот-
| ношений и взаимодействия государства, его органов и органов местного са-
' моуправления, определение пределов вмешательства государства во внутрен-
нюю жизнь местных сообществ.
Право является одним из эффективных средств регулирования отношений и процессов в сфере местного самоуправления. При помощи правовых средств закрепляются основные формы осуществления муниципальной власти в Российской Федерации, определяется ее компетенция, устанавливается ответственность органов и должностных лиц местного самоуправления и ре-Щ шаются многочисленные иные вопросы, т.е. правовое регулирование охватывает важнейшие сферы организации и деятельности местного самоуправления. Поэтому темой настоящего диссертационного исследования стало изучение влияния роли права, закона и законности на организацию и деятельность этого важнейшего пгавового инститллга.
4
В настоящее время, характеризующееся как период проведения радикальной правовой реформы, происходит бурное развитие и качественное обновление законодательства Российской Федерации как в целом, так и муниципального в частности. Глава VIII Конституции Российской Федерации 1993 года положила начало законодательному демократическому созданию системы местного самоуправления в России и явилась основой для последующего принятия блока федеральных законов и интенсивного развития муниципального законодательства в субъектах Российской Федерации.
Однако позитивное право недостаточно четко регулирует ряд вопросов, связанных с организацией и деятельностью местного самоуправления в России. Поэтому актуальность исследования определяется также необходимостью выявления противоречий и несогласованности муниципально-правовых норм, а также определения путей устранения имеющихся пробелов в нормативно-правовом регулировании, организации и деятельности органов местного самоуправления.
Состояние научной разработки темы. Понятие категории "законность", ее сущность (природа) и связанные с ней смежные явления исследовались в юридической науке такими учеными, как Н.Г. Александров, С.С. Алексеев, B.C. Афанасьев, В.Н. Бутылин, А.М. Васильев, Н.Н. Вопленко, Н.В. Витрук, В.И. Гойман, Н.Л. Гранат, Д.А. Керимов, В.Н. Кудрявцев, В.В. Лазарев, Е.А. Лукашева, В.В. Оксамытный, П.М. Рабинович, М.С. Строгович, В.М. Чхиквадзе и другие.
Однако следует отметить, что многие из работ в значительной степени устарели, не учитывают современных условий. Существует немало нерешенных и спорных вопросов, причем отсутствуют исследования монографического характера, где проблемы обеспечения законности рассматривались бы применительно к деятельности органов местного самоуправления, в том числе и к вопросу их взаимодействия с органами внутренних дел. Настоящее исследование направлено на восполнение указанных пробелов.
5
Вопросы правового закрепления отдельных аспектов деятельности мест-ного самоуправления получили определенное освещение в работах российских ученых дореволюционного периода (труды Б.Б. Веселовского, А.Д. Гра-довского, М.И. Свешникова и других).
Советский период характеризуется отсутствием исследований, посвященных правовым и организационным основам местного самоуправления, поскольку отсутствовал сам объект исследования и, как следствие, не была востребована "муниципальная" терминология. Однако в тот период была издана работа Л.А. Велихова "Основы городского хозяйства", в которой употреблялся термин "муниципальная компетенция" применительно к деятельности местных Советов народных депутатов. Различным направлениям организации и деятельности местных Советов народных депутатов посвящены труды И.А. Азовкина, Г.В. Барабашева, В.И. Васильева, Г.С. Меркурова, Б.В. Чернова, К.Ф. Шеремета и других.
В настоящее время отдельные аспекты обеспечения законности в орга-низации и деятельности органов местного самоуправления рассмотрены в работах И.В. Выдрина, А.Н. Кокотова, О.Е. Кутафина, ВВ. Таболина, В.И. Фадеева и других. Однако они написаны в рамках отраслевых наук (конституционного, муниципального права) и не содержат комплексного исследования данной проблемы, тем более, в них нет выхода на общую теорию права, и в частности на теорию законности.
Таким образом, недостаточность теоретических разработок в указанной сфере, существующие на практике пробелы и противоречия законодательного характера, недостатки в деятельности самих органов местного самоуправления определили необходимость разработки данной темы в диссертацион- ном исследовании.
Цель и задачи исследования. Целью настоящего исследования является анализ состояния и проблем обеспечения законности в организации и деятельности местного самоуправления, разработка на этой основе правовых и опганичаиионных пекоменламий. наппавленных на ппинятие з(Ь(Ьективных
6
мер по реализации правовых предписаний, дающих возможность их практического применения.
Исходя из поставленной цели, диссертантом решаются следующие задачи:
1. Анализ разрозненных в настоящее время эмпирических и научных знаний по проблемам законности в местном самоуправлении, установление основных параметров, критериев оценки состояния, а также исследование иных связанных с ней социально-правовых явлений.
2. Определение системы факторов - положительных и отрицательных, оказывающих влияние на состояние законности в обществе, в том числе в сфере организации и деятельности местного самоуправления, определение механизмов управления этим процессом.
3. Обозначить пределы правового регулирования в специфической области общественных отношений - организации и функционировании местной власти, проанализировать возможности местного самоуправления в регулировании местной жизни и определить роль законности в этих процессах.
4. Выявление общих закономерностей организации и функционирования местного самоуправления и особенностей влияния данного уровня власти на состояние законности в обществе, в том числе и на деятельность органов внутренних дел.
5. Выявить особенности правового статуса таких специфических органов местного самоуправления, как муниципальные органы охраны общественного порядка, их соотношение с муниципальной милицией, проанализировать проблемы правового обеспечения функционирования данных органов и осуществления органами местного самоуправления функции охраны общественного порядка.
6. Сформулировать научно обоснованные предложения по совершенствованию правовых механизмов, способствующих обеспечению законности в организации и деятельности органов местного самоуправления.
7
Объект исследования. В его качестве выступает совокупность общественных отношений, складывающихся в процессе обеспечения законности в организации и деятельности органов местного самоуправления, рассматриваемых как взаимообусловленные социальные явления, имеющие важнейшее значение для нормального функционирования и формирования демократического федеративного правового государства.
Предмет исследования - состояние муниципального законодательства с точки зрения его системности и непротиворечивости, влияние данной нормативно-правовой базы на реализацию принципа законности в деятельности органов местного самоуправления, характер факторов, влияющих на состояние законности, а также определение на этой основе путей и методов устранения имеющихся недостатков.
Методологические и теоретические основы диссертационного исследования. Общей методологической основой диссертационного исследования явились современные научные методы (общие, частные, специальные), в том числе диалектический, системный, исторический, сравнительно-правовой, статический, логические, социологические и др.
Теоретической основой диссертации послужили специальная юридическая литература, в том числе помимо упомянутых - труды ученых в области теории права и государства, конституционного и муниципального права: В.К. Бабаева, С.Н. Братуся, А.Б. Венгерова, А.Е. Козлова, A.M. Кононова, В.М. Корельского, М.А. Краснова, Б.М. Лазарева, Н.И. Матузова, B.C. Hep-сесянца, Т.Н. Радько, А.Е. Сунцова, Ю.А. Тихомирова, В.И. Фадеева, Н.В. Хропанюка, Е.С. Шугриной и других, научные исследования ученых-философов: В.Г. Афанасьева, Ю.Е. Волкова, В.Н. Садовского, а также работы в области истории, политологии, социологии и других наук. Особое внимание уделялось исследованиям по муниципальной проблематике, вопросам правотворчества, законности и правопорядка, теории управления.
g
В работе использован большой научный и практический материал, полученный в результате анализа публикаций в периодической печати: журналов, еженедельников, сборников.
Эмпирической базой исследования являются Конституция Российской Федерации, Конституции и уставы субъектов Российской Федерации, регламенты их законодательных органов, федеральные и региональные законы, уставы муниципальных образований, иные нормативно-правовые акты Российской Федерации, ее субъектов и органов местного самоуправления. Использованы также нормативные акты МВД России, статистическая информация, данные отдельных исследовательских центров, а также материалы периодической печати и другие документы, относящиеся к предмету исследования.
Научная новизна работы состоит в том, что впервые на диссертационном уровне исследует организационные и правовые аспекты обеспечения законности в деятельности органов местного самоуправления, в том числе применительно к вопросам их взаимодействия с органами внутренних дел.
На защиту выносятся следующие положения:
1. Формирование правового демократического государства предполагает создание развитой системы местного самоуправления как одной из основных форм реализации народом принадлежащей ему власти. Становление и развитие местного самоуправления в России должно быть осуществлено только на основе законности.
2. В Российской Федерации начали складываться современная модель местного самоуправления и система его правового регулирования. Правовую основу местного самоуправления составляют: Конституция Российской Федерации, иные нормативные правовые акты органов государственной власти, регулирующие правоотношения в указанной сфере, а также нормативно-правовые акты органов местного самоуправления. Вместе с тем процесс формирования правовой основы местного самоуправления имеет противоречивый характер и во многом несет на себе отпечаток советской системы.
9
3. Обеспечение законности в организации и деятельности местного самоуправления - это управленческий процесс. На ее состояние в указанной сфере оказывают влияние разнообразные факторы общественной жизни, ибо местное самоуправление - это общество в "миниатюре" и обеспечение законности - это проблема не только юридического, но и социального свойства. Следовательно, обеспечение законности в организации и деятельности местного самоуправления связано с разрешением как юридических аспектов данной проблематики, так и со всем комплексом экономических, социальных, политических, культурных и других задач, что обусловливает применение системного подхода и системного анализа при изучении данных вопросов.
4. Наиболее распространенными нарушениями законности в организации и деятельности органов местного самоуправления являются: лишение или ограничение конституционного права населения на самостоятельное осуществление местного самоуправления; выведение отдельных территорий из-под действия законодательства о местном самоуправлении; превышение в нормативных актах государственных и муниципальных органов установленных пределов правового регулирования; закрепление муниципальным образованием верховенства своих норм над иными правовыми актами, включая федеральные законы и др.
Данные нарушения порождены следующими основными причинами:
а) недостаточная четкость и ясность правовых требований и предписаний, изложенных в муниципальном законодательстве Российской Федерации и ее субъектов, наличие пробелов, внутренних противоречий в этих нормативно-правовых актах, низкий уровень систематизации федерального и регионального муниципального законодательства и т.д.;
б) низкий уровень правовых знаний должностных лиц местного самоуправления, недостаточный опыт правотворческой работы и ненадлежащая проработка принимаемых правовых актов, игнорирование роли юридических служб, недостаточная квалификация их сотрудников и проч.
10
5. Основными направлениями реформирования правовой сферы в организации и деятельности органов местного самоуправления являются:
- совершенствование правового регулирования общественных отношений на основе создания новых законов, в полной мере соответствующих прогрессивно развивающимся общественным отношениям;
- совершенствование нормотворческого процесса на федеральном и региональном уровнях на основе его демократизации, научности, плановости, его должное материально-техническое обеспечение и т.д.
- укрепление законности в деятельности органов местного самоуправления, т.е. обеспечение строгого и неуклонного соблюдения, исполнения правовых предписаний и требований всеми должностными лицами и органами местного самоуправления.
Научная и практическая значимость исследования. Научная значимость работы определяется прежде всего тем, что в ней раскрывается с позиций общей теории права и государства, и в частности с точки зрения теории законности, состояние правового регулирования организации, а также непосредственной деятельности органов и должностных лиц местного самоуправления. Диссертация ориентирована на дальнейшую теоретическую разработку данных проблем в период проведения правовой реформы и повышение социальной роли и статуса института местного самоуправления в России.
Предпринятый в ходе исследования системный анализ состояния законности в организации и деятельности органов местного самоуправления позволил выделить не только позитивные, но и негативные стороны в развитии муниципально-правовых отношений в Российской Федерации.
Разработанные в ходе исследования теоретические положения могут быть использованы для дальнейшего совершенствования правового регулирования общественных отношения и выработки мер по укреплению законности в рассматриваемой сфере. Рекомендации, высказанные в диссертации, имеют значение для совершенствования законодательства и ведомственных нормативных актов нопмотвопческой ггпактики и ппавооеализуюшей лея-
II
тельности органов местного самоуправления и органов внутренних дел, при проведении научных исследований по данной проблематике, для улучшения профессиональной подготовки муниципальных служащих и практических работников органов внутренних дел, в ходе преподавания в учебном процессе отдельных тем при изучении курсов: "Теория государства и права", "Конституционное право", "Муниципальное право".
Апробация и внедрение результатов исследования. Диссертация подготовлена на кафедре государственно-правовых дисциплин Академии управления МВД России, где были проведены ее рецензирование и обсуждение. Основные положения диссертации нашли отражение в трех научных публикациях автора, излагались в докладах на заседании кафедры государственно-правовых дисциплин Академии управления МВД РФ, использовались в учебном процессе Академии управления МВД РФ.
Ряд предложений по совершенствованию законодательной базы, представленные в Государственную Думу Федерального Собрания Российской Федерации, были использованы в процессе разработки проекта федерального закона "Об основах формирования муниципального заказа".
Структура и объем работы. Диссертация состоит из введения, двух глав, включающих шесть параграфов, заключения и списка литературы. В первой главе в основном теоретические разработки, во второй - анализ действующего законодательства, а также практические рекомендации. Заключение содержит выводы по исследованию в целом.
12
ГЛАВА I. Общие вопросы теории обеспечения законности §1. Основы системного подхода к обеспечению законности
Кардинальное преобразование российского общества, обращение к общечеловеческим ценностям, задача достижения в обществе гражданского мира, согласия, общественного спокойствия неразрывно связываются с понятиями права, правового государства, правосудия, законности.
"Формирование правового государства предполагает замену авторитарной «закрытой» политической системы, основанной на патернализме и личном усмотрении, системой демократической, «открытой», покоящейся на принципах господства права и законности"'. Господство права, верховенство закона, режим законности - необходимые условия и свойства формируемого в России демократического, правового государства.
Понятие "законность" - одна из ключевых категорий юридической науки и практики государственно-правового строительства, служащая своеобразным инструментом анализа правовых явлений, обеспечивающая единство и согласованность общетеоретических, отраслевых наук и отдельных правовых институтов и являющаяся их специфическим "выходом" на практику государственного строительства. В социальном плане категория "законность" характеризуется как сложное общественно-политическое и правовое явление, в котором нашли свое отражение государственные и политические, правовые и нравственные, демократические и гуманистические начала. "Законность не только формальный принцип права, но и содержательная категория, отражающая демократическое существо общественного строя"2. Такая много-
Зорысин В.Д. Социалистическое правовое государство: концепция и пути реализации // Круглый стол изд-ва «Юридическая литература». - М., 1990. С. 76.
2 Кудрявцев В.И. Право как элемент культуры // Право и власть.- М., 1990. С.249.
13
гранность предопределяет возможность существования различных подходов к пониманию законности и, как следствие, наличие различных ее определений.
Термин "законность" в русском языке трактуется как положение, при котором общественная жизнь и деятельность людей обеспечиваются законами. Словарь русского языка СИ. Ожегова так определяет законность: "К закону относящийся, согласный с законом, с установлениями церкви и государства"1. Владимир Даль определяет законность как состояние, принадлежность законного, согласного с законами, на них основанного2.
В советской, а затем и российской юридической науке на формирование понимания законности огромное влияние оказали взгляды классиков марксизма-ленинизма. Так, К.Маркс и Ф.Энгельс рассматривали законность как соблюдение требований закона участниками общественных отношений3. На эту же сторону законности обращал внимание В.И.Ленин, требуя "соблюдать свято законы и предписания Советской власти", "считаться не только с буквой, но и с духом нашего коммунистического законодательства, не допускать ни тени отступления от наших законов", "абсолютно соблюдать единые, установленные для всей федерации законы"4. Вследствие этого в практике государственно - правового строительства и юридической литературе широкое распространение получило определение законности как строгого и неуклонного соблюдения, исполнения норм права всеми участниками общественных отношений.
Наиболее активно вопросы законности стали разрабатываться в юридической науке в 50 - 60-х годах, что было связано с разоблачением массовых
1 Ожегов СИ. Словарь русского языка / Под ред. Н.Ю. Шведовой.- М, 1988. С. 169.
2 Даль В. Толковый словарь живого великорусского языка.- М., 1989. Т.1. С.588-589.
3 Маркс К., Энгельс Ф. Соч. Т.6. С.258-259.
* Ленин ПИ. Поли собр соч. Т.39. С. 155; Т.44. С.399-400; Т.45. С. 198.
14
нарушений законности, имевших место в 30-х - начале 50-х годов. Именно в этот период из-под пера ученых Н.Г. Александрова, И.С. Самощенко, М.С. Строговича, В.М. Чхиквадзе и других выходят первые работы, посвященные проблемам законности в социалистическом обществе1. В последующие годы разработке проблем законности в юридической науке уделялось также неослабное внимание, вследствие чего был накоплен огромный массив теоретического и практического материала по данной проблематике. Вместе с тем "в условиях перехода от тоталитаризма к свободному демократическому развитию общества, к правовому государству проблема права и законности приобретает особо актуальное значение и необходимо ...новое сущностное понимание законности"2.
Анализ имеющихся в юридической литературе определений показал, что все авторы рассматривают законность через призму философских и правовых категорий: принцип, метод, требование, режим, явление. Большинство авторов определяют законность как строгое и неуклонное соблюдение и исполнение законов всеми органами государства, всеми учреждениями и общественными организациями, должностными лицами и гражданами . Часть авторов рассматривают законность как принцип или требование строгого соблюде-
1 Александров Н.Г. Законность и правоотношения в советском обществе.-М., 1955; Самощенко И.С. Охрана режима законности Советским государством.- М., 1960; Строгович М.С. Основные вопросы советской социалистической законности.- М, 1966; Чхиквадзе В.М. Государство, демократия, законность. Ленинские идеи и современность.- М., 1967.
2 Витрук И. В. Законность: понятие, защита и обеспечение // Общая теория права: Курс лекций / Под ред. В.К. Бабаева.- Нижний Новгород, 1993. С.513.
3 См., напр.: Строгович М.С. Указ. раб. СП; Чхиквадзе В.М. Указ. раб. С.377; Викторов Н.А. Социалистическая законность - основа деятельности органов внутренних дел- М, 1975. CJ0; Магруфов Л.А. Социалистическая законность - основа деятельности органов внутренних дел.- Ташкент, 1977. С.8; Алексеев С.С. Общая теория права- М, 1981. Т.1.С.218 и др.
15
ния, исполнения правовых норм, либо как систему таких требований1. Эти определения отражают важнейшую черту законности - требование ко всем участникам общественных отношений строго соблюдать законы государства, однако этимология категорий "принцип", "требование" переносит саму законность из сферы практической деятельности в область идеологии, так как провозглашение какого-либо принципа еще не означает его претворения в жизнь. Другие авторы, с целью подчеркнуть реальность законности, делали акцент на то, что законность - это устойчивый общественный (или правовой) режим неуклонного исполнения выражающих волю народа законов и основанных на них правовых актов2. Отмечая преимущества трактовки законности как режима, А.Ф. Гранин справедливо указывает на то обстоятельство, что это позволяет четко отграничить законность от реализации норм права3. Существенно отличаются от приведенных выше те определения законности, которые рассматривают ее как метод государственного руководства обществом, "состоящий в организации общественных отношений посредством издания и неуклонного осуществления законов и других правовых актов"4. Тем самым содержание понятия "законность" существенно расширяется, поскольку в него включаются процессы нормотворчества и правореализации. Это приводит к отождествлению законности с другим социальным феноменом -правовым регулированием общественных отношений, которое нередко рас-
1 Соколов Ю.А. Теоретические и правовые вопросы участия трудящихся в обеспечении законности и общественного порядка // Труды ВШ МВД СССР.- М., 1963. Вып.8; Жгишнскии С.Э. Роль КПСС в укреплении законности на современном этапе,- М., 1977. С.7; Вопленко Н.Н. Социалистическая законность и применение права.- Саратов, 1983. С.48-49; Боннер А. Т. Законность и справедливость в правоприменительной деятельности.- М., 1992. С.5.
2 Александров И.Г. Указ. раб. С.68; Самощенко И,С. Указ. раб. С.23; Гранин А.Ф. Социалистическая законность и правопорядок.- Киев, 1970. С.17.
3 Гранин А.Ф. Указ. раб. С.17.
4 Лукашева Е.А. Социалистическое правосознание и законность.- М., 1973. С.27; Она же. Социалистическое право и личность.- М, 1987. С. 140.
16
сматривается как создание государством правовых норм и обеспечение их реализации. Вместе с тем законность, несомненно, участвует в правовом регулировании общественных отношений, "пронизывает... и содержание социалистического права, и его действие, и реализацию субъективных юридических прав и обязанностей"1.
Анализ различных точек зрения на понятие "законность" не дает оснований противопоставлять одно определение другому, так как все они отражают реально существующие черты и свойства этого сложного и многогранного социального явления. "Законность как специфическое социальное явление имеет сложную структуру и проявляется в различных аспектах", - указывает В.М. Горшенев, отмечая при этом, что различные подходы к пониманию законности являются обоснованными и правильными2. Но, с другой стороны, каждая из предлагаемых дефиниций не раскрывает тех черт и признаков законности, которые включены в иные определения, данные другими авторами. Это обстоятельство породило тенденцию к сближению различных точек зрения, и некоторыми авторами были предприняты попытки дать комплексное определение понятию законности, интегрирующее вышеназванные дефиниции3.
Соглашаясь с целесообразностью создания комплексного определения законности, отражающего все ее основные черты и свойства, следует подчеркнуть научную позицию Н.Л. Гранат, которая отмечает, что эта задача вряд ли может быть решена чисто механическим соединением разноплановых дефиниций. Определения получаются громоздкими, недостаточно чет-
1 Марксистско-ленинская общая теория государства и права // Социалистическое право.- М, 1973. С.93.
2 Горшенев В.М. Теория социалистической законности в свете Конституции СССР 1977 года // Сов. гос-во и право. 1979. №11. С. 14.
3 Там лее.
17
кими и затруднены для использования в учебной и иной практической деятельности1.
Вместе с тем B.C. Афанасьев на основе анализа и обобщения многочисленных позиций ученых и практиков приходит к выводу, что законность - это принцип, метод и режим строгого и неуклонного соблюдения и исполнения всеми участниками общественных отношений норм права, установленных законами и основанными на них другими нормативными актами2.
Действительно, на примере современного Российского государства отчетливо просматривается, что категория "законность", являясь сложным социально-политическим и правовым явлением, по-разному проявляет себя в различных связях. Как единое и в то же время многогранное явление, законность выступает и как принцип функционирования всей политической системы, и как метод государственного руководства обществом, и как режим правового демократического государства. Рассмотрение законности в качестве основы демократического режима правового государства позволяет вскрыть ее сущность, содержание, социальное назначение. Определяя законность как основу демократического режима, мы тем самым характеризуем ее, с одной стороны, как необходимое средство для поддержания и укрепления правопорядка, а с другой - важнейшее условие развития демократии. Демократический режим правового государства это прежде всего создание гуманных, эффективных, соответствующих общественным отношениям законов, это реализация этих законов во всех формах и на всех стадиях в рамках законности, пресечение законными средствами и методами нарушений правовых предписаний, создание реальных гарантий для осуществления и охраны прав, свобод
1 Гранат ИЛ. Правовые и нравственно-психологические основы обеспечения законности на предварительном следствии: Дис. ... докт. юрид. наук.-М.э 1992. С.240.
2 Афанасьев B.C. Обеспечение социалистической законности: вопросы теории и практики (по материалам органов внутренних дел): Дис. ... дока, юрид. наук.- М, 1987. С.49. |
