Введение
Актуальность исследования
Система и традиции российского делопроизводства формировались веками. Исторически в учреждениях России сложилась единая и регламентированная организация работы с документами, имеющая присущие только ей особенности.
Знание общих закономерностей и тенденций развития российского делопроизводства позволяет осмыслить сегодняшний день. Вместе с тем его история исследована сравнительно мало. Не получил достаточного освещения в научной литературе, в частности, вопрос об организации губернского делопроизводства, хотя делопроизводство высших и центральных государственных учреждений в XIX веке более или менее изучено.
В начале XIX века на смену коллегиям приходит система министерств, для которых характерно исполнительное начало и единоличное руководство. Реформа управления приводит к тому, что коллежское делопроизводство, возникшее в XVIII веке, в центральном аппарате сменяется исполнительным. В то же время на нормах коллежского делопроизводства основывается работа присутственных мест губернии, в частности, на коллегиальных началах продолжали работать губернские правления. В XIX веке коллегиальное делопроизводство не исчезает, а продолжает сосуществовать с новой системой делопроизводства, действовавшей на основе единоначалия.
Однако вопрос о путях и степени модификации и модернизации коллегиального делопроизводства местных учреждений в XIX веке остается до конца невыясненным и неисследованным.
Знание организационного устройства и делопроизводственного обслуживания местного аппарата позволяет более глубоко рассмотреть и
'Шепелев Л.Е. Проблемы источниковедческого изучения делопроизводственных документов государственных учреждений XIX - начала XX вв. // Источниковедение отечественной истории: Сб. статей. 1975. М., 1976. С. 266.
законотворчество в области делопроизводства, которое изучено пока, в основном, только на уровне высших и центральных учреждений.
Предпринятое исследование важно не только для общей характеристики государственного делопроизводства, но и для истории государственного управления в целом, поскольку именно на губернских учреждениях лежала основная ответственность за осуществление императорской воли и правительственных решений. К середине XIX века в Российской империи насчитывалось 52 губернии. В государственном аппарате местным учреждениям в силу специфики их деятельности (охрана общественного порядка, раскладка и взимание налогов и сборов, управление казенным имуществом, строительство дорог и мостов, школ, больниц и т.д.) принадлежало особое место. По словам А.Д. Градовского, «с правительственной точки зрения, губерния является высшей единицей по заведыванию частью полицейской, финансовой и государственными имуществами. С сословной и общественной точки зрения, губерния представляется округом дворянских обществ и высшей единицей земского хозяйства».2
Объект исследования — губернское делопроизводство как часть общегосударственной системы делопроизводства. Эта проблема рассматривается на основе изучения законодательной базы российского делопроизводства, а также губернской документации и технологии работы с документами в административных учреждениях губернии первой половины XIX века.
Предмет исследования. При выборе предмета исследования автор исходил из классификационных признаков системы местных органов и государственных учреждений, выделенных Н.П. Ерошкиным.3 Классификация
2 Градовский А.Д. Начала русского государственного права. Т. III: Органы местного управления. СПб., 1883. С. 183.
3 Ерошкин Н.П. Местные государственные учреждения дореформенной России (1800 - 1860 гг.). М., 1985. С. 4-5.
по функциям определяет место и роль учреждения в аппарате государства. Из всех функций государства управление (распорядительно-исполнительная деятельность) всегда имело особое значение, являясь наиболее развитой формой. В стране со сложным государственным аппаратом, каким являлась Российская империя в первой половине XIX века, управление проявлялось в нескольких разновидностях, одной из которых являлась административная, распорядительная деятельность государственных учреждений. Суть этой деятельности определял Свод законов Российской империи: «Власть каждого управления вообще состоит: 1) в определении к должностям, коих замещение ему предоставлено; 2) в надзоре за подчиненными местами и лицами; 3) в решении дел и в принятии мер к исполнению законов; 4) в предоставлении высшему начальству».4
На основании классификации по территории действия в данном исследовании выделены губернские учреждения. Помимо губерний существовало территориальное деление на генерал-губернаторства, уезды, города, ведомственные округа, «особенные управления» национальными окраинами и т.д. На территории Карелии, имевшей сложный национальный состав, в указанный период не было «особенных управлений», однако в течение XVIII - пер. пол. XIX вв. существовал Олонецкий горный округ. Выделенное в специальную ведомственную сферу управление Олонецкими горными заводами было обособлено, входило в ведомство Министерства финансов и не было подчинено контролю губернских властей.
Так как структура местного управления была довольно сложной и многоуровневой, делопроизводство всех ее составных частей, в частности уездных учреждений, осветить в одной работе представляется достаточно сложным. Поэтому в исследовании выделено основное ее звено — губернская администрация, созданная реформой 1775 г. Административно-полицейские учреждения (администрация) в губернии были представлены губернатором,
4 Свод законов Российской империи. СПб., 1832. Т. II. Ст. 19.
губернским правлением и приказом общественного призрения, а в уезде — земским исправником (капитаном), нижним земским судом и городничим. Губернатор являлся административным органом губернии. Он управлял ею с помощью губернского правления, которое было основным административным учреждением губернии.5
С учреждением министерств напрямую связано возникновение канцелярии губернатора как органа личных распоряжений губернатора, призванного способствовать последнему в выполнении все возрастающих обязанностей. Не будучи законодательно оформленной, как губернское правление, постепенно канцелярия губернатора, тем не менее, становится важным звеном в системе местного управления, и причисляется исследователями к основным административным учреждениям губернии.6 Изучение возникающих при этом процессе документационных связей может рассматриваться как одна из задач данной работы.
С созданием министерств местная администрация попадает в ведомство Министерства внутренних дел. Поэтому для местных учреждений с начала XIX века особое значение приобретает классификация по ведомствам. С 1820 по 1832 гг. Олонецкая губерния входила в состав Архангельского и Олонецкого генерал-губернаторства, все остальное время в ней самостоятельно управлял гражданский губернатор.
Вопрос об отнесении генерал-губернатора к губернской администрации заслуживает отдельного рассмотрения. Сложность проблемы заключается в том, что в историографии мы не находим четкого мнения о характере должности генерал-губернатора. С одной стороны, основываясь на положениях «Учреждения для управления губерний» 1775 г., ряд исследователей наделяет их только функциями верховного чрезвычайного надзора, обращая внимание на то, что генерал-губернаторы, в отличие от местной администрации, никогда
5 Ерошкин Н.П. История государственных учреждений дореволюционной России. М., 1997. С. 115.
6 Там же. С. 165.
не входили в ведомство Министерства внутренних дел. Другие исследователи рассматривают генерал-губернаторов и как глав местной администрации нескольких губерний, входящих в генерал-губернаторство.
На основании анализа имеющихся в нашем распоряжении документов не обнаружено большого влияния генерал-губернатора на управление губернией, в частности существенного изменения документооборота. (Возможно, это связано с относительно недолгим нахождением Олонецкой губернии в составе генерал-губернаторства). Поэтому в данной работе канцелярия Архангельского и Олонецкого генерал-губернатора не рассматривается как часть администрации Олонецкой губернии.
Таким образом, в качестве предмета исследования выбрана практика организации делопроизводства в губернском правлении и канцелярии гражданского губернатора Олонецкой губернии — основных административных учреждений губернии, входившие в ведомство Министерства внутренних дел.
Q
Олонецкая губерния была создана в 1802 г. указом от 9 сентября 1801 г~ В ее состав вошли семь уездов. Она стала одной из самых больших в империи по территории, но вместе с тем и наименее населенной (меньшая численность населения была только в Архангельской и Астраханской губерниях). Подавляющее большинство населения, свыше 90 % которого составляли крестьяне, проживало в сельской местности, в небольших деревнях,
7 См. об этом: Зайончковский П.А. Правительственный аппарат самодержавной России в XIX в. М., 1978. С. 145; Ерошкин Н.П. Местные государственные учреждения дореформенной России. С. 117; Он же. История государственных учреждений дореволюционной России. С. 164; Морякова О.В. Система местного управления при Николае I. M., 1998. С.ЗЗ.
* По указу Екатерины II от 20 декабря 1773 г. была создана Олонецкая провинция в составе Олонецкого и Вытегорского уездов и Паданской округи. Менее чем через три года, по указу Сената от 24 августа 1776 г. Олонецкое провинциальное управление было упразднено, а территория под названием Олонецкой области приписана сначала к вновь открытому Новгородскому наместничеству, а затем указом Сената от 11 декабря 1781 г. - к Петербургской губернии. 21 марта 1777 г. Петровская слобода была переименована в г. Петрозаводск. По указу Сената от 12 мая 1782 г. областные присутственные учреждения были переведены из г. Олонца в г. Петрозаводск, который стал с этого времени главным административным центром Олонецкого края. Указом Сената от 22 мая 1784 г. Олонецкая область была преобразована в наместничество. В состав наместничества вошло 8 уездов. Главное управление наместничеством осуществлял генерал-губернатор Архангельский и Олонецкий. Самостоятельное Олонецкое наместничество просуществовало недолго. Указом Сената от 12 декабря 1796 г. "О новом разделении государства на губернии" наместничество, как самостоятельная административная единица, было упразднено, и его территория разделена между Новгородской и Архангельской губерниями
отдаленных друг от друга на десятки верст.9
Серьезное отрицательное влияние на экономическое, социальное и культурное развитие губернии оказывал недостаток транспортных коммуникаций.
Низкая плотность населения, трудные климатические условия, отсутствие или плохое состояние дорог - эти характерные для всех северных губерний черты создавали немало трудностей для местного управления.
Другой важной социально-экономической особенностью губернии было то, что она практически не знала помещичьего землевладения. Крепостных крестьян здесь почти не было, основную массу сельского населения составляли государственные крестьяне.
Слабое развитие крепостного права определило немногочисленность и экономическую слабость олонецкого поместного дворянства.10 Это отразилось на формировании кадрового состава государственного аппарата. Согласно законодательству, основная роль в губернских и уездных учреждениях была отдана дворянству. Это без труда реализовывалось в центральных губерниях, где проживало большое число помещиков дворян. В условиях отсутствия данного источника для пополнения кадров перед олонецкой губернской администрацией особо остро стояли проблемы, связанные с формированием чиновничьего аппарата.
Будучи тем пространством земли, «в пределах которого действуют власти непосредственно подчиненные центральному правительству и образующие круг так называемых губернских учреждений, которым поручено заведование известными общими делами государственного управления»,11 олонецкая губернская администрация действовала в рамках общероссийского законодательства, тенденции развития российской администрации отражались
9 История Карелии с древнейших времен до наших дней. Петрозаводск, 2001. С. 124.
10 Савицкий И. В. Дворянство Европейского Севера России в середине XIX - начале XX вв. (По материалам Олонецкой, Вологодской и Архангельской губерний). Дис... канд. ист. наук. Петрозаводск, 1998.
" Свод законов Российской империи. СПб., 1832. Т. II.
и на положении дел в губернии. Это позволяет проследить общегосударственные проблемы в развитии российского делопроизводства. Вместе с тем, наличие в губернии в силу географического и социально-экономического положения своих особенностей позволяет выделить в исследовании и региональный аспект для воссоздания объективной картины организации делопроизводства в губернских учреждениях.
Хронологические рамки работы охватывают период с момента создания Олонецкой губернии и открытия губернских учреждений в 1802году, до реформ 1860-х - 70-х гг., когда положение губернской администрации изменилось в связи с судебной, земской, военной реформами, преобразованием городского управления и т.д.
Степень изученности (историография проблемы)
Если делопроизводство высших и центральных государственных учреждений в XIX веке более или менее изучено, то вопрос об организации делопроизводства в губернских учреждениях до сих пор не получил всестороннего освещения в отечественной историографии.
Дореволюционная историографическая традиция практически не оставила исследований, содержащих теоретическое обобщение практических задач делопроизводства. Необходимо выделить известную работу доктора законоведения Н.В. Варадинова, появившуюся в XIX веке. Она не только дает систематическое изложение законодательства и канцелярских традиций, но и является попыткой исследования теории делопроизводства.12 Н.В. Варадинов обратил внимание на сохранение в практике работы любой канцелярии делопроизводственных традиций. Он впервые выделил основные реквизиты делопроизводственных документов XIX века, классифицировал данные документы, а также дал характеристику нескольким десяткам их видов. Труды Н.В. Варадинова сохраняют свое значение до настоящего времени.
12 Варадинов Н.В. Делопроизводство или теоретическое и практическое руководство к гражданскому и уголовному, коллегиальному и одноличному письмоводству, к составлению всех правительственных и частных деловых бумаг и к ведению самих дел, с приложением к оным образцов и форм: В 2-х ч. СПб., 1857.
10
Интерес к истории делопроизводства возрастает с появлением специальной научной дисциплины - документоведения.
В советском документоведении, которое выросло из практических потребностей государственного аппарата, главное внимание уделялось становлению и развитию делопроизводства в советский период, главным образом в 1920-е и 1960 - 70-е гг. Научных работ, посвященных исследуемой в данной диссертации проблеме, написано немного. Документоведы почти не исследовали опыт делопроизводства местных учреждений дореволюционной России.
Первой фундаментальной работой по истории делопроизводства является труд К.Г. Митяева,13 последовательно рассмотревшем историю развития делопроизводства государственных учреждений с древнейших времен до 1950-х гг. К.Г. Митяев впервые дал развернутую периодизацию истории делопроизводства, в основе которой лежат реформы государственного аппарата, являющиеся ориентирами эволюции делопроизводства.
В силу обобщающего характера работы ее автору не удалось избежать некоторых неточностей, которые затем были, к сожалению, повторены его последователями и во многом используются и сейчас при формировании научного знания о делопроизводстве местных учреждений XIX века. Это относится, в частности, к утверждению, что «Учреждение для управления губерний» 1775 г. определило порядок делопроизводства в губернских учреждениях (губернском правлении, казенной палате и судебных учреждениях), т. е. регламентировало порядок решения дел и движения документов, правила составления документов (журналов, протоколов и др.) и порядок ведения архива. Однако, «Учреждение для управлений губерний» 1775 г. в соответствии с созданной им иерархией «властей и мест» уделило внимание только порядку переписки между ними, установив определенные
13 Митяев К.Г. История и организация делопроизводства в дореволюционной России: Учеб. пособие. М.,1956.
11
виды документов для этого, и создав, таким образом, иерархию документов.
Учебное пособие К. Г. Митяева способствовало постановке многих актуальных и сегодня вопросов. Дальнейшее исследование должно было пойти по пути сравнительной оценки и документоведческого анализа периодов истории делопроизводства, их влияния друг на друга. В силу отсутствия монографических исследований, нацеленных на решение теоретических проблем эволюции делопроизводства, авторы появившихся позднее учебных пособий, добавив фактический материал, практически повторяют положения К.Г. Митяева, в том числе, касающиеся губернского делопроизводства.14
В этой связи большой интерес представляет кандидатская диссертация А. А. Лукашевича.15 Автор впервые исследует проблему эволюции делопроизводственной документации коллежского периода после реформы местного управления 1775 г. В качестве предмета специального изучения им рассмотрены источники по истории развитии делопроизводственной документации 70 - 90-х гг. XVIII в. Автором сделан ряд важных выводов, позволивших проследить пути развития коллежского делопроизводства после 1775 года. Так, он приходит к выводу, что областная реформа 1775 года актуализировала необходимость модернизации делопроизводства губернских учреждений, и, что середина 80-х - середина 90-х гг. XVIII в. - это период подготовки этой модернизации, однако витка в развитии губернской документации не произошло, и реформа не состоялась.
Кандидатская диссертация Л.М. Вяловой является единственным исследованием, посвященным целиком изучению формирования и развития исполнительной системы делопроизводства центральных учреждений России в
14 История делопроизводства в СССР: Учеб. пособие / Под ред. Я.З.Лившица, В.А. Никулина. М., 1974; Илюшенко М. П., Кузнецова Т.В. Формуляр документа: Учеб. пособие. М., 1986. Илюшенко М.П. История делопроизводства в дореволюционной России: Учеб. пособие М., 1993; Источниковедение: Теория. История. Метод. Источники российской истории: Учеб. пособие / И.Н. Данилевский, В.В. Кабанов, О.М. Медушевская, М.Ф. Румянцева. М.,1998.
15 Лукашевич А.А. Развитие губернской делопроизводственной документации 70 - 90-х гг. XVIII в. Автореф. диссер. на соиск. учен. степ. к. и.н. 05.25.02. «Документалистика, документоведение и архивоведение». М., 1995.
12
первой половине XIX века.16 В работе выявлены и проанализированы законодательные акты, в которых отражены вопросы организации делопроизводства и документирования деятельности министерств, определена степень влияния законов на формирование системы делопроизводства и форму управленческого документа. Автор приходит к заключению, что делопроизводство рассматривалось законодательством не как изолированный объект, а как часть всей системы управления в целом, поиск рациональной системы делопроизводства ставился в прямую зависимость от регулирования всего управленческого цикла. Кроме того, делопроизводство, представленное в законодательных актах как система работы с документами, находясь в зависимости от определенных видов и форм работы аппарата, само активно влияло на них. Одним из важных моментов данной работы является рассмотрение связи Министерства внутренних дел с подведомственными ему губернскими административными учреждениями. Все это представляет большой интерес и для нашей работы.
В плане рассматриваемой проблемы несомненный интерес представляют работы документоведов, посвященные истории создании традиционной формы документа в делопроизводстве государственных учреждений XVII — нач. XX вв.17 Авторы приходят к мнению, что основные принципы систем документации и систем документирования отражают обслуживаемую ими систему управления. Однако губернская документация не стала у них предметом специального рассмотрения.
В работе М.В. Ларина впервые сделана попытка общего осмысления
16 Вялова Л.М. Организация делопроизводства центральных органов управления в законодательных актах Российской империи первой половины XIX века. Дис... канд. истор. наук. М., 1987.
17 Виноградова Л. В. Основные виды документов Сената и организация его делопроизводства // Некоторые вопросы изучения исторических документов XIX - начала XX века. Л.: Изд-во Ленингр. ун-та, 1967. С 111-132; Сокова А.Н. О создании русской традиционной формы документа в делопроизводстве госучреждений XVIII - XIX вв.// Труды ВНИИДАД. М., 1974. Т. V. Ч. 1. С. 206 - 236; Вялова Л.М. К вопросу эволюции управленческого документа. (На примере документов центральных органов управления дореволюционной России) // Массовые документы и проблемы архивоведения. Сб. науч. тр. / Главархив СССР. ВНИИДАД М., 986. С. 140 - 154; Янковая В.Ф. Русское делопроизводство в сборниках образцов документов конца XVII -начала XX вв. // Советские архивы. 1989. № 4. С. 23 - 31.
13
развития делопроизводства от появления первых традиционных навыков работы с документами, через законодательное регулирование делопроизводства к документационному обеспечению управления и управлению информационно-документационными ресурсами на современном
10
этапе.
Документ является предметом изучения не только документоведения, но смежных с ним научных дисциплин. В рамках источниковедения делопроизводственная документация рассматривается, прежде всего, как исторический источник.
Очень важны с этой точки зрения работы Л. Е Шепелева, который в ряде своих статей обратился к проблеме источниковедческого и историко-вспомогательного изучения делопроизводственных документов государственных учреждений XIX - нач. XX вв.19 Он отмечает, что делопроизводству в XIX веке придается громадное значение, оно рассматривается как особая важная область государственной деятельности. При этом так называемое «коллегиальное» делопроизводство XVIII века не исчезает, а лишь модифицируется и продолжает существовать.
Автор обращает внимание на важность в источниковедческом отношении видовых и вариантных различий делопроизводственных документов XIX в. Ему удается наметить дальнейшие направления их изучения и предложить решения некоторых актуальных проблем. Он исходит из того, что источниковедение лишь исследует и использует видовые и вариантные особенности документа, приданные ему в делопроизводстве. Поэтому решение поставленной проблемы следует основывать на изучении, прежде всего, истории делопроизводства. Основными направлениями такого изучения
18 Ларин М.В. Управление документацией и новые информационные технологии. М., 1998.
19 Шепелев Л.Е. Проблемы источниковедческого изучения делопроизводственных документов в государственных учреждениях XIX - нач. XX вв. // Источниковедение отечественной истории. 1975. М., 1976. С. 262 - 265; Он же. Некоторые проблемы источниковедческого и историко-вспомогательного изучения делопроизводственных документов XIX - нач. XX вв. // Вспомогательные исторические дисциплины. Т. XV. Л., 1983. С. 24 - 51. Т. XVI. Л., 1985. С. 31 - 61.
14
должно быть установление особенностей создания вида документа, его движения и рассмотрения в делопроизводстве, а также выяснение состава формуляра вида документа.
Хотя поставленные Л.Е. Шепелевым вопросы рассматриваются им на материалах высших и центральных учреждений, они актуальны для постановки проблемы нашего диссертационного исследования.
Б.Г. Литвак предложил схему «саморазвития» делопроизводственной документации в XVIII - XIX вв.20 В отличие от К.Г. Митяева, он выделяет не только внешние «нормативно-юридические» закономерности эволюции делопроизводственной документации, но и уровни «саморазвития» делопроизводства: документ, «дело», система делопроизводства.
В «Очерках источниковедения массовой документации» Б.Г. Литвак продолжает начатое им ранее изучение губернаторских отчетов.21 Он рассматривает степень достоверности сведений отчетов и степень ответственности губернаторов за правильность и точность приводимых сведений. Он обращает внимание и на историю формуляра губернаторских отчетов. Необходимо отметить, что губернаторские отчеты являются хорошо известным источником, однако до конца не изученным. В предпринятом нами исследовании отчеты рассматриваются в системе отчетной документации губернской администрации. В формировании губернаторских отчетов проявились основные черты делопроизводства XIX века, вследствие чего представляет интерес изучение его формуляра.
В целом, документирование деятельности и организация работы с документами местных учреждений остаются мало изученными как в дореволюционной, так и в советской и современной научной литературе, хотя
20 Литвак Б.Г. О закономерностях эволюции делопроизводственной документации в XVII - XIX вв. (К постановке вопроса) // Проблемы источниковедения истории СССР и специальных исторических дисциплин. М., 1984. С. 48 -55.
21 Литвак Б.Г. О достоверности сведений губернаторских отчетов XIX в. // Источниковедение отечественной истории. 1976. М., 1977. С. 125 - 144; Он же. Очерки источниковедения массовой документации XIX - нач. XX вв. // Источниковедение отечественной истории за 1976 г. М, 1977. С. 125 - 144.
15
намечены основные пути и направления исследования данной проблемы.
Поскольку делопроизводство неразрывно связано с системой управления, значительное внимание следовало уделить рассмотрению системы местного управления дореформенной России. Впервые эти вопросы были затронуты в дореволюционной отечественной историографии в работах представителей государственной школы, в центре внимания которых находились вопросы истории государства и права. Были поставлены проблемы, связанные с поиском взаимодействия центральных и местных властей, организации функционирования генерал-губернаторской и губернаторской власти (И.А. Андреевский, И.А.Блинов, А.Д. Градовский, М.Н. Коркунов и др.).
В трудах А.Д. Градовского предпринята теоретическая разработка вопросов государства и права. В них дается характеристика как центральных, так и местных учреждений. Его работы ценны и тем, что он сам некоторое время занимал должности в губернской администрации. Он подчеркивает несамостоятельность местных учреждений, поскольку, по его мнению, центральная власть не имела права подвергать местные власти ответственности за плохое выполнение ее распоряжений, если местные власти не имели условий для успешной деятельности, т. к. вынуждены были спрашивать разрешения у центральных органов.
Работы И.А. Андреевского и И.А. Блинова отличает историко-юридический подход к изучению губернского управления. В них рассматриваются обязанности и пределы власти генерал-губернаторов и гражданских губернаторов, развитие законодательства, касающегося губернаторской должности. Подробно изучив права, компетенцию и функции губернаторов И.А. Блинов сделал вывод о чрезмерной широте полномочий
22 Андреевский И.А. О наместниках, воеводах и губернаторах. СПб., 1864; Лохвицкий А.В. Губерния: ее земские и административные учреждения. СПб., 1864; Градовский А.Д. Начала русского государственного права. Т. III: Органы местного управления. СПб., 1883; Блинов И.А. Губернаторы. Историко-юридический очерк. СПб., 1905; Коркунов М.Н. Русское государственное право. Т. И. СПб., 1909.
16
губернатора, которая наносила неоценимый ущерб как местному населению, так и государству в целом, и это, несомненно, отрицательно сказывалось на постановке надзора за деятельностью местных чиновников и значении института сенаторских ревизий.23
Ценность исследования Е. Анучина заключается в том, что оно построено на материалах, отложившихся в результате деятельности различных комиссий по реформированию местного учреждений в период царствования Александра I, Николая I и Александра П. В данное издание вошло описание проектов Комитета 6 декабря 1826 г. Автор не ограничивается только изложением содержания проектов, а пытается выяснить причины неудовлетворительного состояния местного управления.24
До 1970-х гг. административный опыт дореволюционной России не был предметом изучения в научной литературе советского периода. Этим объясняется наличие небольшого количества работ по истории государственного управления России XIX в. в советской историографии.
Тенденция к изменению историографической ситуации наметилась лишь с 1970-х гг., особенно после появления известных работ Н.П. Ерошкина и П.А. Зайончковского.
В своей монографии П.А. Зайончковский ставит задачей изучение кадрового состава государственного аппарата в XIX в.26 Его работа содержит интересные данные об условиях службы чиновничества, его денежном содержание, численности на протяжении более чем столетия, с конца XVIII в. до начала XIX в., а также анализирует состав отдельных групп высшей
23 Блинов И.А. Исторические материалы, извлеченные из Сенатского архива. Сенаторские ревизии// Журнал Министерства юстиции. 1913. № 2. С. 257 - 302. № 4. С. 285 - 314.
24 Анучин Е. Исторический обзор развития административно-полицейских учреждений в России, с учреждения о губерниях 17775 г. до последнего времени. СПб., 1872.
25 См., например: Парусов А.И. К истории местного управления в России первой четверти XIX в.// Ученые записки/ Горьковский ун-т. Горький, 1964. В. 72. С. 155 - 226; Архипова Т.Г. Секретный комитет 6 декабря 1826 года. Обзор документов // Труды МГИАИ. 1965. Т. 20. С. 212 - 240; Паина Э. С. Сенаторские ревизии и их архивные материалы. XIX- нач. XX вв. // Некоторые вопросы изучения исторических документов XIX- нач. XX вв. Л., 1967. С. 147-176.
26 Зайончковский П.А. Правительственный аппарат самодержавной России в XIX в. М., 1978.
17
бюрократии и губернской администрации.
Отдельное внимание следует уделить трудам Н.П. Ерошкина по истории государственных учреждений дореволюционной России. Они сочетают в себе качества научной монографии по содержанию и учебного пособия по форме изложения. В работе «История государственных учреждений дореволюционной России», неоднократно переиздававшейся, дается систематическое изложение всей структуры и функций высших, центральных и
27
местных государственных учреждении на разных исторических этапах. Позже местные государственные учреждения стали предметом его специального изучения.28 В данной работе им рассматривается становление с начала XIX века ведомственной системы местного управления, а также основные звенья губернской администрации, ее исполнительного аппарата, местные финансовые и административно-хозяйственные учреждения, а также дается классификация местных учреждений. Автор делает вывод, что в первой половине XIX века местный государственный аппарат по сравнению с центральным подвергся гораздо меньшим изменениям. Государство только пыталось приспособить его к министерской системе управления, однако, в сложившейся ведомственной системе управления существовали глубокие противоречия. Крепостнический и самодержавный характер государства требовал централизации всей системы управления в руках местных администраторов (генерал-губернаторов), а это находилось в глубоком противоречии с характерной для ведомств линейной системой управления, в которую сам институт генерал-губернаторов даже не вписывался. Централизаторские тенденции ведомств развивались на местах за счет возрастания власти губернатора.
Интерес к историко-государствоведческим исследованиям стал возрождаться в 90-е гг. XX в.29 Больше уделяется внимание истории
27 Ерошкин Н.П. История государственных учреждений дореволюционной России: Учеб. пособие. М., 1997.
28 Ерошкин Н.П. Местные государственные учреждения дореволюционной России (1800-1861). М., 1985.
29 Коржихина Т. П., Сенин А. С. История российской государственности. М., 1995. |
