Актуальность темы диссертационного исследования.
В числе проводимых в современной России реформ одно из первых по важности и объему мест занимает реформа местного самоуправления. Проблемы теории местного самоуправления, его правового регулирования и эффективного функционирования многие десятилетия являются предметом исследования не только научных, но и практических работников всего мира. Россия активно ведет поиск оптимальных форм и методов соединения интересов государства и местных сообществ. Однако до настоящего времени не найдены механизмы, которые бы удовлетворяли потребностям и интересам центральной, региональной и местной властей, а также населения административно-территориальных образований.
Вопросы организации местной власти и ее соотношении с государственной властью остаются актуальными на протяжении многих лет и продолжают влиять на её практическую реализацию. В теории и практике местного самоуправления выделяются два основных, прямо противоположных подхода. Согласно первому (исходящему из "общественной" природы местного самоуправления)1 государство не оказывает определяющего влияния на местное самоуправление, за исключением правового регулирования. Подобный подход закреплен в Конституции Российской Федерации: в соответствии со ст.12 "органы местного самоуправления не входят в систему государственной власти". В основу другого подхода легла "государственная" теория, в соответствии с которой местное самоуправление есть форма государственного управления, самоуправление рассматривается как продолжение государственной власти на местах.
В связи с этим особенно актуальное значение в современный период приобретает проблема взаимоотношений государственных и местных органов,
1 См., напр.: Европейская Социальная Хартия/ Глотов С.А., Мазаев В.Д. Современная концепция прав человека в принципах и нормах Совета Европы. Путеводитель по специальному лекционному курсу для студентов. - М.: Институт национальной стратегии реформ, 2001.-С.387-345.
4
осмысление общетеоретических и практических аспектов взаимодействия государства и самоуправляющихся структур, в т.ч. с точки зрения научного анализа соотношения государства и общества.
Незавершенность, а в отдельных случаях и противоречивость российской правовой базы местного самоуправления, множественность пробелов в правовом регулировании, существование огромного количества подзаконных актов на федеральном, региональном и местном уровнях, их несистематизированность, порождают правовую неопределенность. В то же время, это приводит к организационному разнообразию форм местного самоуправления, что, конечно, позволяет в какой-то мере учесть специфические условия различных муниципальных образований. Очевидно и другое: различные формы местного самоуправления должны цементироваться общими нормальными экономическими и социальными условиям их действия. Зачастую разнообразие форм вызывается не объективными, а субъективными обстоятельствами или, того хуже, сиюминутной политической конъюнктурой в том или ином субъекте Российской Федерации. И как следствие, такое многообразие форм может стать ничем не оправданной самоцелью, затрудняющей всякую возможность системного обеспечения местного самоуправления, с трудом поддающегося анализу1.
Масштабная практика местного самоуправления в современной России, в целом ряде случаев не имеет мировых аналогов. Поэтому одной из важнейших задач является создание унифицированной модели местного самоуправления, применимой на всей территории Российской Федерации с учетом достижений как российского, так и мирового опыта.
Безусловно, при выборе рациональной модели организации местной власти в России нельзя полностью копировать западный вариант, но вместе с тем нецелесообразно и отказываться от анализа мирового опыта местного
1 См., напр.: Васильев В.И. Местное самоуправление. Учебное и научно-практическое пособие. - М., 1999. -С. 177; Лапин В.А., Любовный В.Я. Реформа местного самоуправления и административно-территориальное устройство России.- М.: Дело, 2005; Бондарь Н.С. Гражданская и публичная власть: конституционное обеспечение прав и свобод в местном самоуправлении: учебное пособие.- М.: Городец, 2004.
5
управления и самоуправления и применения некоторых его аспектов в российской практике.
Представляется необходимым проведение комплексного анализа существующих взглядов, обобщения как позитивного, так и негативного отечественного и мирового опыта, на основе которого можно было бы определить природу института местного самоуправления как важнейшего элемента государственно-правовой структуры, установить принципы взаимодействия государства и местного самоуправления, выявить тенденции формирования системы органов местного самоуправления и сформулировать авторскую концепцию российской модели местного самоуправления, отвечающую потребностям общества и государства.
Степень научной разработанности и круг использованных источников.
Проблемы функционирования местного самоуправления являются предметом многочисленных научных исследований. Значительный интерес к их разработке проявляют представители различных наук: истории, политологии, философии, экономики, социологии. Безусловно, их исследования обогатили научное знание о самоуправлении как одной из форм народовластия. Вместе с тем надо признать, что еще нет достаточно целостной теоретической основы для решения принципиальных вопросов, которая обеспечивала бы на практике достижение соотношения централизации и децентрализации в системе государственного управления и местного самоуправления. В меньшей степени исследуется зарубежный опыт в отечественном правоведении.
Тема диссертационного исследования носит комплексный, многоплановый характер, что предполагает обращение к научным исследованиям по различным аспектам юридической науки.
Вопросы, рассматриваемые в диссертации не могут быть раскрыты без обращения к общетеоретическим аспектам становления и развития местного самоуправления, которые изложены в трудах С.А. Авакьяна, И.В. Бабичева, Г.В.Барабашева, В.А. Баранчикова, А.А. Безуглова, Т.М. Белякиной, О.В. Берга,
6
Н.С. Бондаря, В.И. Васильева, Ю.А. Выдрина, В.Б. Евдокимова, Е.М. Ковешникова, М.А. Краснова, О.Е. Кутафина, B.C. Мокрого, О.О. Миронова, Е.А. Незнамовой, И.И. Овчинникова, Н.В. Постового, А.А. Сергеева, Я.Ю. Старцева, Ю.А. Тихомирова, Б.Н. Топорнина, А.А.Уварова, В.И. Фадеева, К.Ф. Шеремета, Е.С. Шугриной, В.Е. Чиркина, В.Л. Ясюнаса и др.
Комплексное исследование поставленных в диссертации проблем не могло бы быть плодотворным без анализа научного опыта в этой сфере, получившего свое отражение в общетеоретических и специальных (прикладных) работах по вопросам функционирования местных органов в зарубежных странах. Среди них можно назвать труды И.А.Алебастровой, Е.Г.Анимица, В.А. Ачкасова, Г.В.Барабашева, К.К. Барановой, В.А. Баранникова, С.А. Глотова, В.Б. Евдокимова, Н.А. Емельянова, Н.Ю. Козловой, П.М. Курдюка, В.В. Маклакова, И.В. Миниккеса, Т.Г. Морщаковой, Я.Ю. Старцева, А.Т. Тертышного, М.А. Плешовой, Н.Э.Шишкиной, Т.К. Шулуса, Н.В. Щербаковой, А.И. Черкасова, В.Е. Чиркина и др.
Исследование современных проблем местного самоуправления невозможно без обращения к трудам зарубежных исследователей: Ч. Адриана, Г. Брэбана, Ж. Веделя, Р. Граверта, Гриффита, К. Дейвиса, Р. Драго, И. Мени, Д. Харвея, К. Худа, Д. Эшфорда и др.
Круг авторов, которые в той или иной степени касались вопросов организации и деятельности местных органов власти, свидетельствует о несомненной актуальности и большой практической значимости соответствующих проблем не только в России, но являются достаточно острыми и в зарубежных государствах. В последнее время отдельным аспектам местного самоуправления уделяется внимание в диссертационных исследованиях ряда ученых. В частности: докторская диссертация И.В. Выдрина "Местное самоуправление в Российской Федерации: от идеи к практике (конституционно-сранительный аспект)" (Екатеринбург, 1998г.), докторская диссертация А.Р. Еремина "Реализация права человека и гражданина на местное самоуправление в Российской Федерации:
.• конституционные вопросы" (Саратов, 2003), докторская диссертация Л.А.
Нудненко "Институты непосредственной демократии в системе местного самоуправления (проблемы теории и практики)" (Москва, 2001), докторская диссертация В.В. Пылина "Проблемы теории и практики народовластия в процессе становления местного самоуправления в России" (Москва, 1999), • кандидатская диссертация И.Э. Садчиковой "Конституционно-правовое
обеспечение формирования и деятельности местного самоуправления в Российской Федерации (по материалам муниципальных образований Московской области)" (Москва, 2004), кандидатская диссертация А.А. Кузнецова "Конституционно-правовые аспекты развития местного самоуправления в Российской Федерации в свете Европейской Хартии местного самоуправления" (Москва, 2005) и др.
Вместе с тем, при всем многообразии, труды перечисленных авторов не охватывают всех проблем исследуемой темы. Все острее ощущается необходимость комплексного сравнительного исследования функционирования местных органов в свете реформирования всей системы местного самоуправления в России.
Объектом исследования настоящей работы являются российская и зарубежныя правовые системы на современном этапе развития; совокупность норм, регулирующих правовой статус местных органов. Исследованию подвергаются непосредственно теоретические воззрения и практическая ^ деятельность органов местного управления и местного самоуправления как в
зарубежных странах, так и в Российской Федерации.
Предметом исследования являются общественные отношения и закрепляющие их нормативные акты, подвергающиеся изменениям в ходе муниципальных реформ; практическая деятельность местных органов и других участников государственно-правовых и общественно-политических мероприятий, проводимых в связи с реформированием местного самоуправления; организационные и функциональные аспекты этой деятельности.
Цель и задачи диссертации во многом предопределены степенью научной разработанности темы. Главной задачей настоящего диссертационного исследования является формирование методологически обоснованной системы теоретических знаний о месте и роли органов местного самоуправления в государственно-правовой структуре Российской Федерации. Представление о местных органах формируется на основе историко-теоретического анализа различных взглядов, идей, концепций, высказанных представителями российской и зарубежной науки, а также на основе обобщения практического материала. Реформирование местной власти в странах мирового сообщества, проявляющаяся в ее многовариантности, во взаимосвязи с преобразовательными процессами во многих сферах общественной жизни, позволяет обозначить цели исследования.
Цели исследования заключаются в том, чтобы на основе комплексного анализа имеющихся теоретических и практических результатов изучения функционирования мировых моделей местного управления и местного самоуправления попытаться выявить их достоинства и недостатки; сформулировать возможности применения отдельных аспектов организации местных органов в современной России; обосновать научно-практические рекомендации, направленные на становление российского местного самоуправления. Поставленные цели предопределили следующие задачи исследования:
- изучить правовое регулирование организации и деятельности местных органов в России и зарубежных странах;
- на основе сравнительного анализа организации местных органов в зарубежных странах обосновать роль государства в функционировании местного самоуправления;
- изучить природу местного самоуправления как самостоятельного института и важнейшего элемента государственно-правовой структуры;
- проанализировать ход осуществляемой в Российской Федерации муниципальной реформы;
9
- на основе сравнительного анализа определить место органов местного самоуправления в государственно-правовой структуре Российской Федерации;
- исследовать действующие в зарубежных государствах системы местного самоуправления, выявить их достоинства и недостатки и сформулировать вывод о применении отдельных элементов французской модели в формировании российских органов местного самоуправления;
- изучить формы и методы ответственности местных органов в России и зарубежных странах;
- исследовать территориальную основу функционирования местных органов в демократических странах и обосновать возможность и необходимость введения в Российской Федерации прямого государственного управления на уровень сельских районов и крупных городов.
Нормативно-правовую базу исследования составили: Конституции Российской Федерации и зарубежных государств (США, Франции, Германии, Ирландии, Испании, Кубы, Китая и др.), федеральные законы РФ и законы о местном управлении и самоуправлении зарубежных государств, нормативные правовые акты субъектов РФ и органов местного самоуправления, судебные решения РФ, США, Великобритании и ФРГ. Особое внимание было уделено анализу решений Конституционного суда Российской Федерации.
Методологическую основу диссертационного исследования составляют прежде всего системный и диалектический подходы к изучаемому объекту. Кроме того, в работе использованы научный и частно-научный методы: логический, сравнительно-правовой, историко-функциональный, системно-структурный, формально-юридический, обобщение эмпирического материала по всем вопросам темы диссертации.
Основным методом исследования является системный подход к проблематике становления и развития местного самоуправления в России и зарубежных государствах. Его эффективность обусловлена многоаспектностью изучения политико-правовых и социально-экономических явлений местного самоуправления. Системный подход позволяет выявить не только проблемы
10
становления местного самоуправления, но и взаимообусловленность этих проблем. Возможности системной методологии выявляют все сложности правового и финансового обеспечения местного самоуправления, обуславливают структуры органов местного самоуправления. Сравнительно-правовой и историко-правовой методы позволяют раскрыть динамику развития различных институтов местного самоуправления.
Научная новизна исследования состоит в том, что в диссертации:
- проведено комплексное сравнительное исследование теоретических и практических проблем функционирования местных органов в Российской Федерации и зарубежных государствах;
- выделены и теоретически обоснованы правовые условия построения местных органов в Российской Федерации, в основе которых выявляются пути сочетания централизации и децентрализации системы управления, разграничения предметов ведения и полномочий федерального центра, регионов и муниципалитетов;
- определены и обоснованы роль и место органов местного самоуправления в государственно-правовой структуре и механизме общественной власти Российской Федерации;
- показана эволюция местного самоуправления в России, наблюдаемая в ходе муниципальной реформы, трансформация ее свойств и качеств, во многом обуславливающая юридическую природу местных органов;
- формулируется вывод о необходимости: применения отдельных элементов разделения властей в местном самоуправлении; введение запрета на совмещение должностей председателя представительного органа и главы муниципального образования, возглавляющего исполнительный орган местного самоуправления;
- исследованы вопросы территориальной организации местного самоуправления в России и на основе сравнительного анализа сформулирована необходимость применения поселенческого принципа создания
11
А муниципальных образований и включения сельских районов и крупных
городов в вертикаль государственной власти;
- в работе дан сравнительный анализ функционирования исполнительных органов в России и зарубежных государствах и обоснована необходимость включения исполнительных органов местного самоуправления (в частности,
v* глав муниципальных образований) в единую вертикаль исполнительной власти
Российской Федерации;
- в диссертации представлено комплексное видение механизмов ответственности местных органов, проведен их сравнительный анализ в странах с англосаксонской и континентальной моделями местного управления. На основе проведенного анализа сформулированы выводы о необходимости совершенствования и использования новых форм ответственности органов местного самоуправления Российской Федерации за результаты своей работы.
На защиту выносятся следующие положения:
1. Господствующий в демократических государствах принцип идеологического плюрализма и отсутствие общепризнанной теории местного самоуправления порождают множественность подходов к местному самоуправлению. Сравнительное исследование теории и практики организации местных органов в зарубежных странах позволили сформулировать представление о том, что современные правовые системы — англосаксонская и континентальная - отказались от противопоставления местного самоуправления
* государству. Модель местного самоуправления, закрепленная в Конституции
Российской Федерации, по целому ряду позиций себя не оправдала. Для современной России осуществление государственной власти на местном уровне обусловлено необходимостью вывода из кризиса значительного числа муниципальных органов, особенно работающих на дотационных территориях.
2. Самостоятельное (автономное) решение вопросов внутренней ф организации местного самоуправления в РФ привело к неоправданной пестроте
ее организационных форм. Социально-экономическая и общественно-политическая ситуация в стране, множественность субъектов Федерации и
12
кризисное состояние местного самоуправления ведут к необходимости государственного установления единообразной организации местного самоуправления в РФ, наделения его достаточными полномочиями и финансовыми основами деятельности.
3. Инициируемое включение местных исполнительных органов в единую вертикаль исполнительной власти Российской Федерации предполагает назначение глав муниципальных образований государственными органами исполнительной власти субъектов Федерации с согласия представительного органа местного самоуправления.
4. Полномочия назначаемого главы муниципального образования должны быть ограничены в пользу усиления позиций представительного органа местного самоуправления и, как следствие, использование на местном уровне отдельных элементов принципа разделения властей.
5. На уровне сельских районов и крупных городов целесообразно введение прямого государственного управления на местах.
6. Необходимо четкое законодательное разграничение полномочий между органами государственной власти и органами местного самоуправления. Его отсутствие ведет к перекладыванию ответственности с государственных органов на органы местного самоуправления.
7. За населением муниципальных образований должно быть закреплено право отзыва выборных должностных лиц в результате утраты доверия.
8. Исследование форм и методов ответственности местных органов в централизованной континентальной модели и децентрализованной англосаксонской выявляет необходимость их использования в современной России для повышения эффективности работы местных органов.
Теоретическая и практическая значимость работы определяется ее направленностью на решение актуальных проблем развития местного самоуправления в Российской Федерации, повышения эффективности работы местных органов, усиления ответственности органов местного самоуправления перед населением муниципального образования и государством. Положения и
13
выводы, предложенные в диссертации, могут быть использованы в правотворческой работе, особенно в условиях дальнейшего реформирования российского местного самоуправления.
Разработанные концептуальные положения могут быть также внедрены в учебный процесс при подготовке курсов лекций и повышении квалификации практических работников; могут служить научной базой для дальнейшего изучения отдельных проблем функционирования местного самоуправления, для исследования процессов реформирования муниципальных органов и вопросов практического применения федерального и регионального законодательства.
Апробация результатов исследования.
Некоторые положения, выводы и рекомендации диссертационного исследования изложены в опубликованных девяти научных статьях.
Выводы обсуждались в выступлениях на межвузовский научно-методический конференции В АИ (Краснодар, 1999г.); третьей межвузовской конференции ВАИ "Современные компьютерные технологии" (Краснодар,2000г.); 2-й региональной научно-практической конференции молодых ученых "Научное обеспечение агропромышленного комплекса" (Краснодар,2000г.); научной конференции "Приоритеты современного экономического развития" (Анапа, 2000г.); межвузовской научно-практической конференции, посвященной 10-летию юридического факультета КГАУ "Теория и практика соблюдения законности в России" (Краснодар, 2001г.); Всероссийской научной конференции по экономике "Глобализация и проблемы экономического развития России" (Краснодар,2002г.); Международной научно-практической конференции "Проблемы и перспективы развития Конституции Российской Федерации" (Краснодар,2003г.); межвузовской научно-практической конференции "Актуальные исторические и правовые проблемы развития Северо-Кавказского регионального пространства" (Славянск-на-Кубани, 2005г.).
Материалы исследования нашли применение при составлении учебных программ и учебно-методических рекомендаций, а также чтении курсов
14
"Конституционное право зарубежных стран", "Конституционное судопроизводство в Российской Федерации" и "Судебная защита органов местного самоуправления".
Структура диссертации.
Диссертация состоит из введения, двух глав, объединяющих 7 параграфов, заключения, списка использованных нормативных источников и научной литературы, приложений.
15
Глава 1. Сравнительно-правовой анализ моделей местного управления и самоуправления: мировой опыт.
1.1. Англосаксонская модель местного управления и самоуправления.
Англосаксонская модель местного управления сложилась в Великобритании - родине классических муниципальных форм. Распространение этой модели связано с существованием британской колониальной империи и территориально совпадает с границами этой империи во время своего расцвета. В настоящее время эта модель характерна для стран с системой общего права (Великобритания, Северная Америка, Канада, Австралия, Новая Зеландия и др.). В рамках этой модели местные представительные органы "формально выступают как действующие автономно в пределах предоставленных им полномочий и прямое подчинение нижестоящих органов вышестоящим отсутствует"1. Особенностями данной модели являются отсутствие на местах уполномоченных (агентов) центральной власти, опекающих местные представительные органы; выборность ряда должностных лиц органов местного управления; осуществление контроля за деятельностью местных властей с использованием косвенных методов, чаще всего через центральные министерства или через суд.
Англосаксонская модель вырастала из общин и приходов, управление которыми постепенно "встраивалась в государственную вертикаль управления страной"2.Термин "самоуправление" появился в Англии в конце XYII в. после Английской революции и означал, прежде всего, состояние английского народа, самоуправляющегося с помощью парламента и местных представительных органов. Эволюция осуществления власти на местах
1 Государственное право буржуазных и освободившихся стран. - М., 1986.-С. 418.
2 Козлова Н.Ю. Козлова Н.Ю. Институты самоуправления в Англии// Институты самоуправления: историко-правовое исследование. - М., 1995. - С. 81-103; Козлова Н.Ю. Англия: институты самоуправления в условиях конституционной монархии// Институты самоуправления: историко-правовое исследование. - М., 1995. - С. 159-179.
16
предопределила необходимость отделения управленческих функций от правоохранительной и правоприменительной деятельности, но государственно-правовая природа муниципального управления не менялась. И если верховная власть всегда была властью законодательной, то местная территориальная власть была и есть властью исполнительной (поэтому положение муниципалитетов определяется не конституционным, а административным правом). Именно по этой причине в Великобритании не применяется термин "самоуправление" для муниципалитетов1. А понятие "местное управление" и "местное самоуправление" в странах англосаксонского права совпадают.
В зарубежной и отечественной литературе, посвященной функционированию местной власти, часто используются понятия "местное самоуправление" и "местное управление", при этом нет четкого разграничения этих понятий.
Одни исследователи предлагают некоторое противопоставление местного самоуправления и местного управления. Под местным управлением понимается управленческая деятельность в местной территориальной единице, осуществляемая центральной властью или администрацией вышестоящего территориального уровня. Местное самоуправление трактуется как деятельность самого населения местной территориальной единицы, т.е. территориального коллектива и его выборных органов по решению местных вопросов. Некорректность данного подхода, особенно применительно к сравнительным исследованиям, можно проиллюстрировать на примере Великобритании и других стран англосаксонского права, где отсутствуют представители из центра на местах. В результате проведенного анализа организации и деятельности местных органов этих стран можно прийти к выводу, что в них отсутствует местное управление, несмотря на то, что именно этот термин используется в законодательстве и работах многих исследователей2.
1 Таболин В.В. Право муниципального управления. - М.: "ЭЛИГ", 1997. - С.6-7.
2 Сравнительное конституционное право/ Отв. ред. В.Е. Чиркин. - М.: Изд. фирма "Манускрипт", 1996. - С. 676.
675-
17
Другие исследователи полагают, что нельзя жестко противопоставлять эти понятия. Думается, что этот подход является более правильным, так как "местное управление — сложный и гибкий механизм и может включать в себя как государственную администрацию на местах, так и местные представительные органы (органы местного самоуправления). Именно в таком качестве местное управление входит в государственный механизм, обладая значительной спецификой и самостоятельностью по сравнению с другими элементами"1 (см. Приложение №1).
Известный отечественный учёный Л.А. Велихов, определяя сущность местного самоуправления, писал: "эта власть подзаконная, действующая в пределах, указанных ей верховной властью"2. Правовой статус местных органов может регулироваться различными способами. Как правило, в унитарных государствах это право центральных органов власти, и правовые основы местного управления определяются конституцией или специально утвержденными законами страны. В федеративных государствах указанными прерогативами обладают субъекты федераций (как правило, это касается так называемых старых федераций, например США). Однако в новых федерациях чаще всего наблюдаются централистические тенденции: основы местного управления регламентируются федеральными конституциями, существуют также федеральные законы, которые или устанавливают границы системы местного управления, или регламентируют этот вопрос полностью. В итоге, в компетенции субъектов федерации остаются лишь некоторые частные проблемы3.
Так, в США существует только один уровень закрепления конституционного статуса муниципальных органов - штатный. 10-я поправка Конституции США предусматривает, что все полномочия, не предоставленные Конституцией Соединенным Штатам, сохраняются соответственно за штатами.
' Сравнительное конституционное право. С.676.
2 Велихов Л.А. Основы городского хозяйства. - Обнинск, 1995. - С.114.
3 Ачкасов В.А. Опыт местного самоуправления на Западе// Правоведение.-1998.-№4. - С. 43. |
