Введение.
Актуальность исследования. В последние годы особую важность приобрели вопросы реализации правил паспортно - регистрационной системы. Причиной этого послужило значительное увеличение количества правонарушений, совершаемых лицами, проживающими без документов или регистрации. По сведениям паспортно - визового управления города Москвы1, каждое пятое убийство, каждое четвертое изнасилование, каждая третья кража из квартир, а также каждое второе преступление, связанное с незаконным оборотом наркотиков в Москве совершается иногородними гражданами. В этой связи роль паспортно - регистрационной системы в деле борьбы с преступлениями и иными правонарушениями значительно возрастает. В то же время демократизация нашего общества требует особого отношения к соблюдению прав и законных интересов граждан.
Конституция гарантирует право на свободу передвижения, выбор места пребывания и места жительства в пределах территории Российской Федерации. С целью обеспечения такого права был принят ряд нормативных правовых актов, регулирующих вопросы соблюдения прав человека в данной сфере общественных отношений. В частности, существенным образом изменен порядок учета и регулирования миграции граждан, имевший разрешительный характер, под которым ранее понималась прописка. Институт регистрационного учета, введенный новым законодательством, решая практически те же задачи, что и
1 Справка ПВУ МВД России "Об опыте работы Паспортного управления УВД г. Москвы по созданию межмуниципальных отделов по обеспечению контроля за соблюдением паспортно - визовых правил" от 16.04.98.
прописка, отличается от нее, поскольку в соответствии с законом должен иметь только уведомительный характер. Однако и в настоящее время уведомительный характер регистрационного учета отслеживается лишь на уровне федерального законодательства и не исполняется на всех иных уровнях, поскольку существует серьезное противоречие между Конституцией и федеральным законом с одной стороны и актами, принимаемыми органами законодательной и исполнительной власти субъектов Российской Федерации, содержащими нормы, устанавливающие по сути разрешительный порядок регистрации.
Законодательство, касающееся вопросов регистрации и документирования граждан Российской Федерации, было принято в последние пять лет, поэтому по вопросам, связанным с данной тематикой, проводилось небольшое число исследований, что конечно, дает не очень большой простор для ее изучения. К сожалению, в научной литературе данной теме уделяется недостаточно внимания, хотя различные аспекты реализации паспортной системы нашли свое отражение в работах А.П. Алехина, Д.Н. Бахраха, Н.И. Буденко, И.И. Веремеенко, А.П. Герасимова, Ю.М. Козлова, А.П. Коренева, Б.М. Лазарева, А.Е. Лунева, Л.Л. Попова и др., большинство работ, посвященных регулированию отношений по поводу документирования и учета граждан, написаны в 60 - 80 годах и, в определенной степени утратили актуальность. Вместе с тем, вопросы реализации законодательства о регистрационном учете в деятельности паспортно - визовой службы органов внутренних дел рассматривались И. Б. Кардашевой в диссертационном исследовании "Правовые и организационные основы деятельности паспортно - визовой службы органов внутренних дел Российской Федерации" (1996 год). Некоторые аспекты деятельности паспортно - визовой службы по обеспечению общественной безопасности исследова-
лись в докторской диссертации Б.П. Кондрашова "Общественная безопасность и административно - правовые средства ее обеспече-ния"(1998 год). Вопросы осуществления паспортно - регистрационной системы специальному исследованию не подвергались.
Восполнить данный пробел и призвана настоящая работа, целью которой является рассмотрение проблем повышения эффективности деятельности органов внутренних дел по регистрации и документированию граждан Российской Федерации, а также связанных с ней вопросов административной юрисдикции.
Объект и предмет диссертационного исследования» Объектом нашего исследования являются отношения по поводу реализации права на свободу передвижения и выбора места пребывания либо места жительства в пределах Российской Федерации. Предмет рассмотрения паспортно - регистрационная система в своем развитии, практическая деятельность органов внутренних дел по ее реализации.
Цель и задачи диссертационного исследования. Целью проводимых диссертантом научных изысканий является теоретический анализ законодательства о регистрационном учете и обеспечении граждан документами, удостоверяющими личность и практики его применения органами внутренних дел, а также выработка предложений по совершенствованию правового механизма осуществления паспортно - регистрационной системы.
Указанная цель определила решение конкретных исследовательских задач:
- исследование сущности паспортно - регистрационной системы как социально - правовой категории;
- определение роли и места паспортной (паспортно - регистрационной) системы в сфере реализации важнейших функций государства;
- изучение правовой основы системы регистрационного учета и документирования граждан России, практики применения законодательства, регулирующего систему органов внутренних дел;
- исследование эффективности профилактических мер по предотвращению правонарушений и практики применения законодательства об административной ответственности за нарушения правил паспортно - регистрационной системы;
- выдвижение и обоснование собственных, а также оценка уже имеющихся предложений и рекомендаций по совершенствованию правового регулирования документирования граждан, регистрационного учета, по повышению эффективности деятельности органов внутренних дел по реализации паспортно - регистрационной системы.
Методология и методы исследования. Теоретико - методологической основой данной работы является система философских знаний, формулирующих основные требования к теоретическим исследованиям, определению сущности и содержания исследуемых явлений общественной жизни, труды по общей теории права и государства.
Автором использованы достижения современной административно - правовой науки, изучена литература, посвященная проблемам криминологии, конституционного, уголовного, гражданского права, в том числе и работы, посвященные проблемам реализации конституционных прав и свобод человека.
Исследование построено на анализе нормативных источников (законов и подзаконных актов), научной литературы, публикаций в средствах массовой информации, статистических данных, ином справочном материале, посвященных вопросам документирования и регистрационного учета граждан, административной ответственности за нарушения правил регистрационного учета, деятельности органов внутренних дел по реализации паспортно - регистрационной системы.
Обоснованность выводов, содержащихся в диссертации, достигается за счет комплексного применения общенаучных (анализ и синтез, абстрагирование и обобщение, индукция и дедукция и т.п.) и частно - научных (сравнительно - правовой, структурно - функциональный, статистический анализ и т.п.) методов исследования.
Научная новизна исследования. В диссертации впервые рассматривается комплекс вопросов, связанных с регистрационным учетом и документированием граждан в свете соблюдения их конституционного права на свободу передвижения, выбора места пребывания и места жительства в пределах Российской Федерации.
Научная новизна исследования определяется тем, что проблемы реализации паспортно - регистрационной системы рассматриваются с учетом современных реалий, концептуальных положений конституционного и административного права, теории социального управления.
В диссертации дается понятие, раскрывается сущность паспортно - регистрационной системы и связанного с ней понятийного аппарата. Обоснована связь системы учета и документирования граждан с выполнением таких важнейших функций государства, как социальная, экономическая, финансовая и охранительная.
8
Значительное внимание в исследовании уделено вопросам совершенствования законодательства о регистрационном учете, поиску путей устранения противоречий, существующих в настоящее время в сфере реализации права на свободу передвижения, выбора места пребывания и места жительства.
Проведен научный анализ правового регулирования, практики организации и деятельности органов внутренних дел по обеспечению паспортно - регистрационного режима.
С учетом изменений в законодательстве рассмотрены вопросы административной ответственности и профилактики нарушений правил паспортно - регистрационной системы.
Теоретическая и практическая значимость результатов исследования. Разработанные автором теоретические положения восполняют пробелы в науке административного права в вопросах, относящихся к исследуемой тематике и могут быть использованы для дальнейших научных изысканий, при совершенствовании законодательства. Положения и выводы, содержащиеся в диссертации, позволяют осмыслить содержание и сущность паспортно - регистрационной системы и ее реализации органами внутренних дел.
Прикладное значение результатов исследования состоит в том. что они ориентированы на совершенствование организации и повышение эффективности осуществления исполнительной деятельности органов внутренних дел по обеспечению соблюдения паспортно - регистрационного режима.
Сформулированные выводы, предложения и рекомендации, подготовленные на основе диссертационных материалов, научные разработки и публикации могут быть использованы практическими
работниками, в научно - исследовательской деятельности, в учебном процессе при преподавании курсов административного права, административной деятельности органов внутренних дел.
Апробация результатов исследования. Основные положения диссертационного исследованбия нашли свое отражение в работах, опубликованных автором в сборниках научных трудов Краснодарского юридического института МВД России, а также в докладе для научно - практической конференции по вопросам соблюдения прав и свобод граждан в деятельности органов внутренних дел на кафедре административного права и административно - служебной деятельности органов внутренних дел Московского юридического института МВД России. Кроме того, выводы и предложения, содержащиеся в исследовании, были использованы при подготовке методических разработок по вопросам деятельности паспортно - визовой службы УВД города Краснодара.
Диссертация состоит из введения, трех глав, объединяющих пять параграфов, и заключения. Завершает работу список нормативных актов и документов, использованной литературы.
10
Глава 1. История возникновения и развития законодательства, регулирующего порядок передвижения и выбора места пребывания и жительства на территории Российского государства.
Необходимым условием существования личности в современном обществе является наличие у нее целого комплекса прав и обязанностей, закрепленных нормами различных отраслей права. Всеобщая декларация прав человека, принятая Генеральной ассамблеей ООН 10 декабря 1948 года, провозгласила неотъемлемость экономических, социальных, культурных а также гражданских и политических прав и свобод, независимо от какого бы то ни было различия - расового, национального, религиозного и пр.
Государственное регулирование порядка передвижения российских граждан, а также выбора ими места жительства существует достаточно большой период времени, являясь сначала только средством контроля за перемещением населения по территории государства. Так, в новгородских летописях, датированных восьмым веком уже упоминаются "проезжие грамоты", служившие путешественникам документом, удостоверяющим личность. Соборное уложение царя Алексея Михайловича 1649 года в главах VI "О проезжих грамотах в иные государства" и XVIII "О проезжих грамотах для служилых людей Сибири и Нижней Волги"2 впервые в истории российского государства закрепляет в законе требования о необходимости иметь при себе документ, удостоверяющий личность, при передвижении по территории го-
г Российское законодательство Х-ХХ веков. Т. 3.- М. -1985.- С.80,92,199.
11
сударства и выезде за его пределы. С развитием крепостного права возникают более жесткие ограничения в вопросах передвижения, так, царские указы 1684 и 1686 годов налагали запрет на проживание в Москве без "поручных записей", воеводам указывалось на недопустимость проживания либо пребывания в подчиненной им местности "гулящих людей без поручных писем". В инструкции или наказе 1710 года астраханскому воеводе говорилось о запрете проезда людей, не имеющих "пашпортов" (впервые). Таким образом, можно сказать, что на территории нашего государства к началу XVIII века сложился порядок, согласно которому жители при перемене места жительства, либо передвижении на определенные расстояния, а также при выезде за пределы страны обязаны были получать на это разрешение путем получения вышеперечисленных документов, удостоверяющих личность. Конечно, об уже сложившейся паспортной системе в указанный период говорить преждевременно, поскольку единого законодательства, устанавливающего порядок и процедуру получения паспортов не существовало, действовали существующие нормативные акты не на всей территории страны и в отношении не всех граждан. Однако, уже в царствование Петра I издается ряд указов и инструкций, например, от 1714 и 1719 года, которыми нормативно закреплялась обязанность всех свободных жителей государства иметь "проезжие письма или паспорта" при отъезде в другие местности: "...Его Царского Величества указами публиковано, чтоб никто никуда без пашпортов или проезжих писем не ездили и не ходили, но каждый имел от своего начальника пашпорт или пропускное письмо"3, лица, не имеющие при себе паспорта или так называемого "проезжева" или "прохожего" письма признавались "недобрыми" и "прямыми ворами" и подвергались наказанию.
jnC3.T.V.-№3477.
12
В это же время в российском законодательстве устанавливается порядок регистрации прибывающих на жительство в крупные города, так, согласно инструкции 1718 года, данной генералу Дивиеру, в обязанности сотрудников полиции Санкт-Петербурга входило "... накрепко смотреть приезжих, какие люди, чтоб всякий хозяин тотчас объявил, что к нему станет и какой человек... равным же образом и об отъезжающих объявлять."4 Указом Петра I 1724 года в России вводятся паспорта для "тягловых людей"(крепостных крестьян), уходящих на работу в другие местности, так называемые "покормежные", выдававшиеся барином или приказчиком для отлучки на небольшие расстояния, а также "пропускные", оформлявшиеся земскими комиссарами на срок до трех лет и для отъезда в другие уезды. В указанных документах имелось описание их владельца - рост, лицо и "... непременно приметы, дабы кто другой, воровски получая оное, не волчался".5
Во второй половине XVIII века с мещан и крестьян взы-мались денежные средства (сравнительно немалые - от 10 копеек до 1 рубля) за выдачу паспортов. В связи с этим можно сказать, что наличие в государстве системы паспортов, оправдывалось не только необходимостью контроля за населением, но и фискальными интересами, поскольку позволяло пополнить казну за счет населения, получавшего паспорта. Для борьбы с распространением фальшивых паспортов и выявления беглых крестьян в начале XIX века для купцов, мещан и крестьян вводятся паспорта, напечатанные типографским способом. В 1812 году издается "Положение о паспортах", систематизировавшее имеющееся на тот период законодательство о порядке и основаниях выдачи документов, удостоверяющих личность.6
¦ПСЗ.Т.У. -№3203. snC3.T.Vll.-J*4533. «nC3.T.VIH.-№ 5137.
13
С целью усиления надзора за перемещением граждан, выявления "неблагонадежных" в крупнейших городах Российской Империи, в Санкт-Петербурге в 1809 и в Москве в 1816 годах образованы адресные экспедиции, в Москве - адрес-конторы, которые аккумулировали сведения о проживающих в этих городах. Большой наплыв разных людей, в том числе и преступников, в столицы, вызывал необходимость введения мер, способствующих их выявлению и предотвращению совершения ими правонарушений. Поэтому в Санкт-Петербурге и Москве существовала система т.н. "адресных билетов", получаемых всеми лицами, работавшими по найму в частных домах, и при перемене работы либо места жительства, а также после окончания срока действия билетов, указанные лица обязаны были пройти перерегистрацию, причем она осуществлялась только при условии наличия положительного отзыва с места работы. Отсутствие такового, малейшие подозрения в неблагонадежности могли повлечь за собой высылку из города. Домовладельцы обязывались информировать полицию о прибывающих и отъезжающих, налагался запрет на содержание в доме лиц, не имеющих паспортов либо проживающих с просроченным паспортом. Для нарушителей предусматривалось наказание в виде денежного штрафа. Строгое соблюдение паспортного режима в столице -"...городе чиновников и военных ...положительно влияло на состояние преступности. В 1831 году было совершено в 60 раз меньше краж, чем в Лондоне, где жителей было в три раза больше, чем..." в Санкт - Петербурге.7
С 30-х годов и до конца XIX века основным законом, регламентировавшим вопросы передвижения и выбора места жительства в Российской Империи являлся Устав о паспортах и беглых, ст. 1 кото-
7 Некрасов В.Ф. и др. Органы и войска МВД России. Краткий исторический очерк. - М.-19%.- 51 с.
14
рого гласила о том, что "...никто не может отлучаться от места постоянного своего жительства без узаконенного вида или паспорта"8. Дворяне, не состоявшие на службе, могли не иметь паспортов, документом для них являлась дворянская грамота. Крестьянам и мещанам выдавались три категории паспортов сроком действия до 3 лет. В уставе закреплялись ограничения на передвижение по стране национальных меньшинств (евреев, ногайцев, калмыков, брухменов, башкиров, сибирских инородцев). Запрещалась выдача паспортов цыганам. В документе указывались приметы предъявителя - возраст, семейное положение, пол и т.д., там же содержалось указание о сроке действия паспорта и предупреждение о наказании в случае неявки для перерегистрации. Предъявлять паспорт были обязаны не только приезжие, но и местные жители, меняющие место жительства. Паспорта проверялись на заставах и у шлагбаумов, установленных при въезде в города, лица, изменившие место жительства либо прибывшие на какое-то время, обязаны были предъявить паспорт, либо другой документ, удостоверяющий личность, квартальному надзирателю, который "... должен был знать занятия и источники доходов жителей своего квартала, получать сведения от домовладельцев о всех, даже временно к нему приезжающих..."9 (ст. 156, 157 Устава благочиния или полицейского 1782 года10). Выявленные лица, не имевшие документов, отправлялись к месту постоянного жительства по этапу. За пойманных беглых полицейским выдавалось денежное вознаграждение. Существовала также уголовная ответственность за нарушение паспортных правил. В некоторых местностях России существовал даже так называемый порядок
* Свод законов Российской Империи. Изд. 1890 г. - Т. XIV.
* Борисов А.В. Полиция самодержавной России в первой четверга XIX века. дисс. на соиск. ученой степени кандидата юридических наук. М.- 1982.- 36 с.
10 Гуляев П. Права и обязанности градской и земской полиции и всех вообще жителей государства по их состояниям и отношению к полиции. - СПб. -1821. - 87 с.
15
прописки паспортов, причем право устанавливать обязательность прописки где-либо было предоставлено Министерству внутренних дел Российской Империи. Паспортный режим обеих столиц определялся отдельными законами. Так, закон 1878 года установил право полиции Санкт-Петербурга налагать на домовладельцев за недонесение о проживающих штраф от 50 до 500 рублей11.
Политико-правовые реформы 60-70 х годов прошлого века также нашли свое отражение в регулировании вопросов передвижения граждан. В России принимается "Положение о видах на жительство" от 1 января 1895 года12, согласно которому граждане не обязаны были иметь вид на жительство по месту своего постоянного проживания, а равно при кратких отлучках в пределах своего уезда. Отменена была уголовная ответственность за нарушение паспортных правил. Население Российской Империи разделялось на две группы. К первой относились дворяне, офицеры, почетные граждане, купцы и разночинцы, которым выдавались бессрочные "паспортные книжки". Ко второй - представители податных сословий (мещане, ремесленники, сельские обыватели). Для них предусматривалось три вида паспортов, выдаваемых на срок до пяти лет, причем в этих документах имелись обязательные записи о размере сборов и платежей, взимаемых с их владельцев, Если гражданин имел задолженность в казну, паспорт выдавался на срок не более одного года. Пострадавшим от неурожая, пожара, наводнения выдавались "бесплатные виды на отлучку" на срок до 1 года. Такая мера, как внесение в документ, удостоверяющий личность, сведений о размере налоговых платежей, наряду с обеспечением паспорт-
" ПСЗ. Собр. 2. - Т.54.- ОвдЛ. - N 59422.
« Свод законов РИ. Т.14. - СПб. - 1895.- 546 с.
16
ного режима, помогала осуществлять полномочия по взысканию в казну денежных средств.
Рост революционного движения в 70-80 годах прошлого столетия привел к ужесточению полицейского контроля, в том числе и за передвижением населения. Так, в Москве и Санкт-Петербурге введена обязательная прописка паспортов. Информация о прибывающих и отъезжающих во все крупные города направляется полицией во вновь созданные адресные столы. Законодатели той эпохи, принимающие участие в разработке Положения о видах на жительство, утвержденного 8 июня 1894 года признавали, что "...при существующем складе нашей жизни, при существующем у нас полицейском устройстве, паспорт представляется необходимым, как по целям полицейским, так и в интересах самого населения..."13 Русские дореволюционные ученые соглашались с этим мнением, считая, что существующая паспортная система "... должна была иметь в виду не столько безопасность частную, сколько государственную, целость и неприкосновенность абсолютной государственной власти..."14 Да, действительно необходимо признать, что паспортные ограничения носили откровенно классовый характер -паспорта выдавались гражданам в зависимости от социального статуса (бессрочные - представителям привилегированных сословий : дворянам, чиновникам, духовенству, купцам и срочные / от трех месяцев до 5 лет/ остальному населению) и во многих случаях служили средством классового подавления, например, требование об обязательном наличии паспорта у граждан, проживающих в местностях, объявленых на усиленной или чрезвычайной охране, у рабочих фабрик, заводов и мануфактур, на которые распространялось действие правил о надзоре за
13 Дсрюжинский В.Ф. Полицейское право. - СПб.- 1911. - 45 с.
14 Ивановский В.В. Учебник административного права.. 2- с изд. - Казань. - 1907.- 177,181 с.
17
заведением фабрично-заводской промышленности, а также лиц, проживающих в меблированных комнатах.
Паспорта также являлись средством регулирования внутриоб-щинных отношений в крестьянском хозяйстве, так, взрослым, неотделенным от семьи сыновьям, документ мог быть выдан только при наличии согласия главы крестьянского двора, крестьяне, за которыми числились недоимки, в условиях существования круговой поруки при уплате налоговых повинностей, могли быть паспортизированы только с согласия сельского общества.
В.И. Ленин в статье "К деревенской бедноте" (1903 год)15 писал: "Социал-демократы требуют для народа полной свободы передвижения и промыслов. Что это значит : свобода передвижения?.. Это значит, чтобы и в России были уничтожены паспорта (в других государствах давно уже нет паспортов), чтобы ни один урядник, ни один земский начальник не смел мешать никакому крестьянину селиться и работать, где ему угодно. Русский мужик настолько еще закрепощен чиновником, что не может свободно перевестись в город, не может свободно уйти на новые земли. Министр распоряжается, чтобы губернаторы не допускали самовольных переселений : губернатор лучше мужика знает, куда мужику идти. Мужик - дитя малое, без начальства и двинуться не смеет! Разве это не крепостная зависимость? Разве это не надругательство над народом?.." В другой работе - "Письма издалека"16, Ленин важным средством обеспечения всебщей трудовой повинности называет существование "рабочих книжек", вводимых сначала для богатых, а "...затем с постепенностью и для всего населения...". Данный документ следовало рассматривать также и как удостоверение
» В.И. Ленин. ПСС. Т.34. - 119 с. >« В.И. Ленин. ПСС. Т. 34.- 436 с. |
