ВВЕДЕНИЕ
Трансформация социально-экономической системы в число первоочередных направлений выдвигает реформу местного самоуправления. k Приоритетность формирования системы местного самоуправления в общей системе преобразований в России обусловлена тем, что именно на этом уровне происходит непосредственная реализация большинства функций социально-экономического регулирования, обеспечивая условия для жизнедеятельности местного населения с учетом его интересов. В связи с этим построение и развитие всей системы социальных, экономических и политических взаимоотношений в стране представляется невозможным без учета происходящих процессов на этом уровне. Систему самоуправления необходимо рассматривать не просто как один из блоков преобразований, а как элемент социально-политической и экономической культуры Jt. изменяющегося общества, определяющейся его мировоззренческой системой. В соответствии с этим целесообразно ставить вопрос о применяемой системе исходных посылок и установок.
Существующие на сегодняшний день концепции местного самоуправления не дают представления о проблемах генезиса самоуправления в современной России, а соответственно и представления о самоуправлении как о целостной политической и социально-экономической системе в рамках единого государства.
За последнее время в области местного самоуправления принято немало законодательных и нормативных актов, но большинство из них не привели к ожидаемому повышению эффективности его функционирования. К наиболее важным причинам такого положения можно отнести:
- недостаточную теоретическую базу, что не дает возможности рассматривать происходящие в этой области процессы в комплексе, увязывая их с трансформацией всей социально-экономической системы;
5
- фрагментарность законодательных основ, характеризующихся нестабильностью и зачастую несвоевременностью принимаемых законодательных и нормативных актов. Более того, часто принятые законы L просто "не срабатывают" на местном уровне или приводят к резко отрицательным результатам. В частности, законодательство о муниципальных служащих приводит к появлению так называемых "мертвых зон" в области социально-экономической политики. На практике последствия такой ситуации в области местного самоуправления характеризуются низким уровнем доверия населения к местным органам власти и практически полной утратой ими контроля за развитием событий, что свойственно для нарастающего кризиса во взаимоотношениях "государство - общество ".
Одним из актуальных направлений решения проблем, связанных с кризисной ситуацией в области местного самоуправления, является финансово-бюджетная сфера. Именно в данной сфере происходит взаимодействие органов местного самоуправления и государственного управления. Кроме того, финансово-бюджетный механизм является основным инструментом реализации полномочий местных органов управления.
Целью работы явилась разработка концептуальных положений по совершенствованию финансово-экономических основ взаимодействия органов территориального управления.
Поставленная цель определяет решение следующего круга задач:
1. Выявление основных принципов, задач и целей организации
функционирования местного самоуправления на базе исторического и
мирового опыта. Определение основных итогов функционирования местного
самоуправления в Российской Федерации в условиях становления
^ федеративных отношений.
2.Анализ основных тенденций функционирования местного самоуправления в Мурманской области.
6
3.Оценка взаимоотношений "регион - местное самоуправление" и обоснование необходимости совершенствования системы реализации полномочий органов регионального и местного управления.
4.Разработка концептуальных подходов по совершенствованию финансово-экономических основ взаимодействия территориальных органов управления на базе дифференцированного принципа.
Методологическая основа исследования базируется на экономической теории, выработанной отечественной и зарубежной наукой. В качестве методов исследования использовались:
• системный подход к изучению проблем становления и функционирования системы местного самоуправления;
• обобщение и анализ теоретических, методологических и прикладных разработок в области организации местного самоуправления;
• методы статистического и экономического анализа.
Объект исследования - процесс становления и функционирования местного самоуправления в системе федеративных отношений.
Предмет исследования - финансово-экономические взаимоотношения органов регионального и муниципального управления на примере Мурманской области.
Защищаемые положения:
1 .Теоретическое обобщение процессов формирования и функционирования местного самоуправления в России и за рубежом выявило, что современная модель местного самоуправления в России характеризуется высоким уровнем управленческой автономии, сопровождаемой недостаточностью реальных прав в финансово-экономической сфере.
2. Экономический потенциал муниципальных образований в регионе неоднороден. В связи с этим возникает необходимость четкого определения
7
соотношения полномочий каждого уровня в системе регионально-муниципальных отношений и их финансового обеспечения.
3. Основой функционирования местного самоуправления является общее взаимодействие регионального уровня и составляющих его муниципальных образований. Методологической базой взаимодействия должен стать дифференцированный подход по финансово-экономическому обеспечению их функциональной нагрузки.
Научная новизна работы. Данная диссертационная работа представляет собой исследование важной народно-хозяйственной проблемы - финансово-экономического взаимодействия регионального и местного уровней управления. Уровень новизны исследования представлен следующими результатами теоретического и прикладного характера:
• выявлена цикличность развития и функционирования системы местного самоуправления в России и ее двойственная природа.
• выявлены основные тенденции функционирования местного самоуправления и проведена оценка взаимоотношений "регион - местное самоуправление" на примере Мурманской области;
• впервые рассмотрена сфера пересечения функций местного самоуправления и регионального управления на примере жилищно-коммунального хозяйства и обоснована необходимость финансово-экономического обеспечения полномочий данных уровней.
• впервые предложен дифференцированный подход разделения полномочий как реализация совершенствования финансово-экономических основ взаимодействия органов регионального и муниципального управления.
Апробация работы и практическая значимость исследования.
Основные положения и результаты докладывались на Международных научных конференциях "Устойчивое развитие Севера" (Апатиты, 1996г.); "Глобальные и локальные социально-экономические процессы на Севере"
8.
(Апатиты, 1999г.),заседаниях Ученого Совета и научных семинарах Института экономических проблем КНЦ РАН.
Полученные результаты использовались при подготовке аналитических k материалов для Договора и Соглашений о разграничении полномочий между областью и Российской Федерацией, материалов к Концепции развития Мурманской области до 2000г., подготовке экспертного заключения на проект Закона Мурманской области на 1999г. для Администрации области и областной Думы.
Практическая значимость работы заключается в возможности использования полученных результатов при формировании стратегии развития местного самоуправления, упорядочения взаимоотношений в системе "регион -муниципальные образования".
Структура и объем работы. Диссертация состоит из введения, трех 'mL глав, заключения, списка литературы, таблиц и рисунков. Объем работы -
j [ страниц. Список литературы включает - «^/ наименований. Работа
содержит - -/О таблиц, - S рисунков.
9
1. ТЕОРЕТИЧЕСКИЕ ОСНОВЫ ФОРМИРОВАНИЯ И ФУНКЦИОНИРОВАНИЯ СИСТЕМЫ МЕСТНОГО САМОУПРАВЛЕНИЯ
1.1. Понятие и сущность системы местного самоуправления
Сегодня очевидно, что развитие федерализма в России неразрывно связано с идеей становления и развития системы местного самоуправления. Определимся с самим понятием федерация. Это форма государственного устройства, представляющая собой сложное (союзное) государство. Федерация состоит из государственных образований, обладающих юридически определенной политической самостоятельностью. Составляющие федеративное государство государственные образования являются субъектами федерации и имеют свое собственное административно-территориальное 11 деление. В отличие от унитарного государства федерация имеет две системы
высших органов власти - федеральные органы и соответствующие органы ¦\ членов федерации. Федеральные органы осуществляют свои полномочия и
| функции на всей территории страны. Государственные образования,
i составляющие федерацию, не являются государствами в собственном смысле
I
слова. Они не обладают суверенитетом, правом одностороннего выхода из союза, юридически лишены права участия в международных отношениях. [1]
Сохранение единства и правового пространства Российской Федерации во многом зависит от успешного формирования федеративных отношений, организации взаимодействия органов государственной власти федерального уровня, субъектов РФ и органов местного самоуправления. Процесс децентрализации управления привел к переложению ответственности ™ центрального правительства в сфере социально-экономического обеспечения жизнедеятельности населения на региональный и местный уровни управления.
10
Однако, для должного решения подобных проблем, требуются значительные финансовые средства и соответствующая производственно-экономическая база, которых у местных органов недостаточно.
В основных законодательных актах местное самоуправление трактуется следующим образом:
1. Конституция Российской Федерации (ст. 130 п.1.) - Местное самоуправление в Российской Федерации обеспечивает самостоятельное решение населением вопросов местного значения, владение, пользование и распоряжение муниципальной собственностью; [2]
2. Федеральный Закон Российской федерации "Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации" (ст.2):
п.1. Местное самоуправление в Российской Федерации - признаваемая и гарантируемая Конституцией РФ самостоятельная и под свою ответственность деятельность населения по решению непосредственно или через органы местного самоуправления вопросов местного значения, исходя из интересов населения, его исторических и иных местных традиций;
п.2. Местное самоуправление как выражение власти народа составляет одну из основ конституционного строя Российской Федерации; [3]
3. Закон Мурманской области "О местном самоуправлении в Мурманской области" (ст.1.) - Местное самоуправление - признаваемая и гарантируемая Конституцией РФ и законами Мурманской области самостоятельная и под свою ответственность деятельность населения по решению вопросов местного значения непосредственно или посредством органов местного самоуправления, исходя из интересов населения, его исторических и иных местных традиций. [4]
4. Европейская хартия о местном самоуправлении (ст.З п.1) - под местным самоуправлением понимается право и реальная способность органов местного самоуправления регламентировать значительную часть
11
государственных дел и управлять ею, действуя в рамках закона, под свою ответственность и в интересах местного населения. [5]
В научной литературе определение местного самоуправления также согласуется с вышеприведенными. В работе "Основы местного самоуправления в городах России" под редакцией Когута А.Е. местное самоуправление трактуется как "многосторонняя деятельность местного сообщества по решению собственных и других стоящих перед ним задач на основе принципов самоорганизации, самофинансирования,
самоответственности с целью улучшения качества жизни населения соответствующей территории и увеличение его вклада в развитие всего общества". [6] Кроме того, в работе приведен ряд критериев местного самоуправления. К основным из них относятся:
- отсутствие вертикальной иерархии между местными органами управления и органами управления других уровней;
- возможность автономного решения вопросов формирования и распоряжения бюджетными средствами;
- реальная возможность участия местного сообщества в процессе принятия решений по основным вопросам местного значения;
- выборность всего состава местных органов власти, регулярная сменяемость и отчетность перед избирателями;
- свобода и ответственность местных органов управления в рамках своей компетенции при имеющихся ресурсах;
- гарантии социальной защиты местного населения;
- отсутствие непосредственной иерархии и подчиненности органов местного самоуправления государственной системе власти.
Однако, в приведенных выше определениях недостаточно отражена социальная направленность рассматриваемого института. Речь идет о том, что одним из принципиальных моментов местного самоуправления является не
12
просто признание местных интересов, а прежде всего процесс согласования интересов как различных слоев населения в пределах конкретного сообщества, так и интересов данного сообщества с соседними и общегосударственными.
В соответствии с этим предлагается следующая расстановка акцентов в категории местного самоуправления: местное самоуправление представляет собой прежде всего сферу общественных отношений, складывающихся по поводу интересов местного сообщества, имеющего право и реальную способность самостоятельной и под свою ответственность деятельности.
Такая формулировка наиболее соответствует заявленным целям реформ современной России в направлении федеративного государства и сущностной характеристике уровня местного управления (сочетание муниципального управления и самоуправления). Кроме того, определяет специфическую двоякую роль местного самоуправления - не только как института государственного устройства, но и института гражданского общества. Смещение акцентов на сферу общественных отношений позволяет определить роль и место местного самоуправления в системе федеративных отношений. Именно в этом контексте представляется интересной характеристика местного самоуправления, приведенная в Европейской хартии как реальная способность самоуправления регламентировать значительную часть государственных дел. Таким образом, изначально устанавливается принцип территориальной и экономической целостности государства, функционирования местного самоуправления в установленных ему государством пределах. При этом ключевым моментом в определении местного самоуправления является реальная дееспособность местного уровня и его органов управления к проведению собственной политики в рамках установленной законом компетенции.
13
Исходя из этого необходимо определиться с целями, задачами института местного самоуправления, его функциями. Приведенное выше определение априори задает некую двоякость целей и функций местного самоуправления: ±\ - цель социально-политическая - создание благоприятных условий для
формирования гражданского общества;
- цель социально-экономическая - создание благоприятных условий жизнедеятельности и жизнеобеспечения местного населения.
Таким образом, цели, задачи и функции местного самоуправления можно представить в виде схемы, представленной на рис. 1. При этом необходимо подчеркнуть, что оба целевых направления находятся во тесной взаимосвязи друг с другом, ущемление одного из них непременно приведет к уязвимости другого, в результате чего неизбежно снижение эффективности ! функционирования института самоуправления в целом.
^ Первая из вышеуказанных целей базируется на положении о том, что
! децентрализация управления предполагает использование потенциала
социальной активности местного населения, привлечение его к решению основных проблем местного развития. Решение этой задачи возможно путем целенаправленного создания определенных условий с целью осознания населением собственных интересов и возможностей их реализации. В связи с этим необходима разработка программы социализации всех членов местного сообщества.
Вторая - на положении о том, что реализация идей социализации тесно связана с наличием правовой и экономической автономии, наличием собственной финансово - экономической базы, имеющих целью удовлетворение потребностей местного населения. В соответствии с этим мировой практикой выработан один из ключевых принципов федерализма -принцип субсидиарности. Его суть заключается в передаче права принятия решений на том уровне управления, который находится ближе всего к
14
заинтересованному в них населению. При этом вышестоящая инстанция принимает решения лишь по тому кругу вопросов, который не может быть эффективно обеспечен на низшем уровне. Такой подход должен способствовать реализации самоуправления и как итог - действительной децентрализации управления.
Цели ^ J
Социально-политическая Социально-экономическая
Функции
Формирование
гражданского
общества
Обеспечение качества
среды
жизнедеятельности
Задачи
Согласование интересов местного сообщества и государства
Предоставление муниципальных услуг населению
Рис. 1. Цели. Задачи и функции местного самоуправления.
На базе вышеизложенного можно сформулировать триединую основу формирования системы местного самоуправления, основными элементами которой являются:
• трансформация системы управления и выбор соответствующих финансово-экономических, управленческих и других методов регулирования
15
взаимоотношений государственных и местных органов управления в зависимости от заявленных целей;
• использование исторического опыта, отражающего специфику ^ конкретного государства и региона;
• формирование и использование гражданских институтов.
Однако современное состояние системы местного самоуправления характеризуется отсутствием всяких основ гражданского общества, недостаточным использованием исторического опыта России и в большей степени несоответствием применяемых финансово-экономических основ заявленным управленческим целям. Одним из критериев эффективности самоуправления является достижение заданного уровня децентрализации, в том числе и финансово-экономической автономии, что подтверждается мировой теорией и практикой местного самоуправления.
i
i 1.2. Ретроспективный анализ: теория и практика функционирования
| местного самоуправления в России
I Земская реформа 1864г., 1890г. и городская реформа 1870г., 1892г.
Российская история местного самоуправления характеризуется небольшим во временном отношении развитием, но при этом имеет довольно богатый и своеобразный опыт. В шестидесятых годах прошлого столетия царское правительство предприняло ряд мер по расширению прав местных органов, введению принципа выборности органов хозяйственного управления.
Основы функционирования земств.
Земская реформа 1864г. базировалась на положениях двух основных теорий. Наиболее популярной была так называемая "общественная" ("хозяйственная") теория. У истоков этой теории стоял князь А.И. Васильчиков. Данная теория исходила из посылки о том, что интересы общества не всегда
16
совпадают с интересами государства, а зачастую противопоставляются им. В связи с этим за местными учреждениями закреплялось право ведения всех местных хозяйственных и общественных дел.
Противоположной по отношению к утверждениям "общественной" теории была теория "государственная", которую разработал В.П. Безобразов. Основной идеей этой теории было утверждение, что органы самоуправления представляют собой лишь разновидность государственных учреждений, которые предают местному самоуправлению осуществление некоторых задач в строго определенных законом пределах. [7] .
Именно вокруг этих взглядов развернулась борьба при разработке основных положений законодательных актов, регулирующих деятельность самоуправления того времени. Чиновничий аппарат царского правительства воспринял реформы самоуправления как попытки составить ему конкуренцию в вопросах власти, и не желая делиться ею. Борьба в верхах относительно новой системы управления отразилась на подписанном государем 1 января 1864г. законе "Положение о губернских и уездных земских учреждениях". Это выражалось в том, что земская реформа носила половинчатый характер и вводилась только на европейской части России. Кроме того, земское самоуправление распространялось на уровень губерний и уездов, а на самых мелких территориально-административных единицах - волостях - не предусматривалось. [8] Тем не менее, основу реформы 1864г. составили положения "общественной" теории самоуправления, ограничившей компетенцию земств местными хозяйственными нуждами.
Избирательная система. "Положение" закрепляло всесосоловную систему земских учреждений и предполагало использование имущественного ценза (недвижимость или земля), который определялся владением не менее одного года на праве собственности недвижимым имуществом. В зависимости
17
от размеров ценза (полный, неполный), имеющегося у конкретных лиц, определялось единоличное или коллективное право на участие в выборах.
Уездные земские учреждения состояли из уездных земских собраний и уездных управ. Губернские - из губернских собраний и губернских управ. Уездные земские собрания состояли из уездных земских гласных, избиравшихся на три года и так называемых "членов по должности", к которым относились представители удельных ведомств и ведомств земледелия; депутаты от духовного ведомства; городской голова губернского, уездного города; председатель и члены уездной земской управы. Председателем заседаний земских собраний являлся уездный (губернский ) предводитель дворянства.
Структура и функции земских органов. Исполнительные полномочия были возложены на уездные (губернские) земские управы.
Управы состояли из председателя и двух членов. Председатели и члены управ считались состоящими на государственной службе. Размер содержания их определялся земским собранием заранее, до осуществления выборов на должности, который не мог быть изменен до новых выборов. Для выполнения определенного рода работ, требующих специальных знаний и уровня подготовки управам разрешалось приглашать работников по найму, входивших в состав земских служащих. Кроме того, для осуществления контроля за деятельностью исполнительных органов избирались специальные участковые попечители. [7]
Кроме того, уездные земские органы осуществляли общую распорядительную власть и контроль за земскими управами - исполнительными органами земств, в которые осуществлялись выборы должностных лиц. Выборы
в уездные управы проводились тремя избирательными съездами - уездных
Ш
Г^т' землевладельцев, городских и выборных от сельских обществ. Уездные
собрания избирали губернских гласных. Губернские гласные принимали |
