Введение
В Конституции Российской Федерации местное самоуправление определено в качестве одной из ослов конституционного строя. Кроме того, конституционно закреплена организационная обособленность органов местного самоуправления от органов государственной власти.
Федеральный закон «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации» определяет местное самоуправление как самостоятельную и под свою ответственность деятельность населения по решению непосредственно или через органы местного самоуправления вопросов местного значения, исходя из интересов населения, его исторических и иных местных традиций.
Исходя из перечня вопросов местного значения, содержащегося в упомянутом Федеральном законе, можно сделать вывод, что посредством системы местного самоуправления население должно решать весь комплекс вопросов. связанных со своим непосредственным жизнеобеспечением. Местное самоуправление в Российской Федерации осуществляется путем референдума, выборов, других форм прямого волеизъявления, а также через выборные и другие органы местного са моуправ ления.
На практике преобладает осуществление местного самоуправления посредством м\7*ицяпальных выборов, а также через выборные и другие органы местного самоуправления.
Полномочия представительных органов местного самоуправления осуществляются собраниями (сходами) граждан лишь в 534 муниципальных образованиях 15 субъектов Российской Федерации"- в масштабах России цифра невелика.
1 КутафттО.Е., Фадеев В.И. Мчнтлчлальное право. М.. 2000. С. 3 76.
Местные референдумы используются по большей части в случаях изменения территории муниципального образования. Такое положение не связано со сложностью процедуры назначения референдума. В поддержку инициативы по проведению местного референдума необходимо собрать подписи не более 5 процентов от числа граждан, имеющих право участвовать в местном референдуме.
Сложившуюся ситуацию вряд ли можно объяснить неразвитостью институтов гражданского общества и социальной пассивностью населения. Напротив, отсутствие инициатив по проведению местного референдума можно рассматривать Kaie проявление гражданской сознательности и понимания того, что проведение референдума, пусть даже по важному вопросу, весьма обременительно для местного бюджета. Вообще институт местных референдумов получил широкое применение только в Швейцарии." Во Франции же. где национальные референдумы являются неотъемлемой частью политического процесса, местный референдум применяется только при «перегруппировке» коммун, то есть при решении территориальных вопросов.
Qrii-лв депутата, выборного должностного липа, также не получил распространения. По крайней мере, автору неизвестно о его применении на практике в последние годы. Практикой не подтверждается тезис о существенном влиянии на систему местного самоуправления народных правотворческих инициатив и обращений граждан в органы местного самоуправления.
Что касается территориального общественного самоуправления, то опыт Санкт-Петербурга, и Ленинградской области показывает, что граждане не проявляют широкой инициативы в отношении указанргой. а также иных форм самоорганизации в целях осуществления местного самоуправления.
Консппуцштнос (государственное) нраио :;ару(?сжны.\ tnpati. Особенна» часть. Страны Европы под редакц. Страшуна Б.А. М., 1998. С.448.
Созданные в конце восьмидесятых - начале девяностых советы общественного самоуправления, комитеты общественного самоуправления и иные подобные организации постепенно прекращают свою деятельность, а новые органы общественного самоуправления, предусмотренные Федеральным законом «Об обших принципах организации местного самоуправления», создаются крайне медленно. Попытки создать полноценное территориальное общественное самоуправление предпринимаются лишь эпизодически, например, в городе Сестрорецке Курортного района города Санкт-Петербурга3.
В связи с изложенным, особую значимость приобретает институт муниципальных выборов.
До настоящего времени законодательство о муниципальных выборах не подвергалось серьезному анализу в научной литературе, в частности, в диссертационном .материале. Не подвергалось оценке избирательное законодательство субъектов Российской Федерации, принятое после 1999 года. Кроме того. практически не исследовалось соотношение
компетенции Российской Федерации и субъектов Российской Федерации в системе .законодательства о муниципальных и региональных выборах. Как справедливо указывает А.Е. Постников «избирательное законодательство субъектов Российской Федерации по-прежнему остается мало изученным феноменом. Особенно это касается проблематики законодательного регулирования муниципальных выборов»4.
Именно этими обстоятельствами объясняется выбор автором настоящей работы в качестве темы своего научного исследования проблемы правового регулирования муниципальных выборов в Российской Федерации.
Информация Комитета по взднмоденствгцо с органами местного самоуправления Канцелярии губернатора Санкт-Петербурга.
Постников Л.Е.. Система избирательного законодательства Российской Федерации. Автореферат диссертации в форме научного доклада на соискание ученой степени доктора юридических наук. М.. 1997. С.7.
Представляется, что в условиях недостаточности теоретической разработанности проблемы осмысление института муниципальных выборов невозможно без комплексного анализа действующего законодательс гва.
Вместе с тем. значительная часть норм федерального избирательного законодательства Российской Федерации регулирует вопросы подготовки и проведения выборов всех уровней, в том числе муниципальных выборов. В этих условиях оценка всей совокупности норм, регулирующих вопросы подготовке! и проведения выборов органов и должностных лиц местного самоуправления фактически означала бы рассмотрение всего избирательного законодательства Российской Федерации, что выходит за рамки диссертационного исследования.
При анализе нормативного материала, необходимого для изучения проблематики правового регулирования муниципальных выборов, достаточно рассмотреть лишь нормы, применяемые исключительно в отношении муниципальных выборов, а также нормы, применение которых на муниципальных выборах имеет значимую в правовом отношении специфику.
Цель диссертационного исследования состоит в том, чтобы на основе достижений юридической науки и критического анализа положений действующего избирательного законодательства, а также правоприменительной и судебной практики, раскрыть специфику правового регулирования муниципальных выборов в Российской Федерации, и определить пути его совершенствования.
Для достижения указанных целей ставятся следующие задачи:
- проанализировать действующее законодательство Российской Федерации о муниципальных выборах;
- выявить соотношение компетенции Российской Федерации и субъектов Российской Федерации в правовом регулировании муниципальных выборов:
- выявить недостатки действующей системы правового регулирования муниципальных выборов в Российской Федерации.
- выработать возможные направления совершенствования правового регулирования муниципальных выборов в Российской Федерации.
8
Глава 1. Система законодательства о муниципальных выборах в
Российской Федерации
В настоящее время правовое регулирование муниципальных выборов в Российской Федерации осуществляется на трех уровнях: федеральном, региональном и местном. Такое положение непосредственно вытекает из основ конституционного строя Российской Федерации.
Во-первых федеративная природа российского государства предполагает сочетание федерального и регионального законодательства по максимально широкому кругу предметов ведения.
Во-вторых, организационная и фушсционально-компетенциональная самостоятельность органов местного самоуправления от органов государственной власти и самостоятельность населения в определении структуры органов местного самоуправления создают необходимость в регулировании некоторых аспектов подготовки и проведения муниципальных выборов на местном уровне.
Каждый ш трех уровней имеет свои особенности и свою структуру.
Федеральный уровень, включает в себя Конституцию и федеральные законы.
В период «поэтапной конституционной реформы» был принят Указ Президента Российской Федерации от 29.1093 № 1797 «Об утверждении Основных положений о выборах в органы местного еамоутфавления». Данный акт до настоящего времени формально продолжает действовать, однако о момента вступления в силу Федерального закона «Об основных гарантиях избирательных прав зраждан Российской Федерации» он фактически не применяется.
Центральной избирательной комиссии Российской Федерации не издавалось актов, специально регламентирующих подготовку и проведение муниципальных выборов. Единственным актом Центральной избирательной комиссии Российской, который применяется на
муниципальных выборах, является Положение о Государственной системе регистрации (учета) избирателей, участников референдума б Российской Федерации, утвержденное постановлением от 6 ноября 1997 года № 134/973-И 5.
Данным положением регулируется порядок учета избирателей для всех без исключения выборов в Российской Федерации, в том числе муниципальных.. Право комиссии издавать данный правовой акт не подлежит сомнению, поскольку оно непосредственно вытекает из положений пункта 9 статьи 22 Федерального закона «Об основных гарантиях избирательных прав и права на участие в референдуме граждан Российской Федерации'»6.
Ранее данный вопрос регулировался Временным положением об организации общегосударственной системы регистрации (учета) избирателей, утвержденным, постановлением Центральной избирательной комиссии Российской Федерации от 14 марта 1995 года № 21''. Формально оно не отменено, но фактически не действует, поскольку по данному вопрос)" уже принято постановление от б ноября 1997 года „Nb 134 973-И. носящее яе временный, а постоянный характер.
Региональный уровень представлен только законами субъектов Российской Федерации в силу прямого указания на это в пункте 2 статьи 23 Федерального закона <<О5 общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации»''. Такое решение представляется обоснованным. Нормативные акты органов исполнительной власти и должностных лиц субъектов Российской Федерации в силу конституционного принципа разделения властей не обладаю! достаточной
' Вес шик Центральной избирательной комиссии. 1997. N*9.
Coopaime законодательства Российской Федерации. 1997. № 38. Ст. 4339. Здесь и далее Федеральный закон «Об основных гарантиях тбнрательных прав и права на >гчастие в референдуме граждан Российской Федерации» цитируется с учетом изменений и дополнении от 5 марта 1999 года.
Российская газета 1995. .Vg 78. " Собрание законодательства Российской Федерации. 1995. № 35. Ст. 3506.
юридической силой для регулирования вопросов подготовки и проведения выборов. Лишь ? 1993. ]994 годах главы субъектов Российской Федерации имели право издавать положения о выборах, однако это было вызвано чрезвычайными обстоятельствами - фактическим отсутствием
представительных органов государственной власти субъектов Российской Федерации.
С другой стороны очевидно, что муниципальные выборы не могут быть полноценно урегулированы конституциями и уставами субъектов Российской Федерации - правовыми актами, предметом правового регулирования которых является установление системы органов государственной власти в соответствующем субъекте Российской Федерации.
Что касается местного уровня, федеральный и региональный законодатель указывают на устав муниципального образования как на правовой акт. в котором должны содержаться нормы, регулирующие муниципальные выборы. Такое решение представляется оправданным. Устав муниципального образований - единственный правовой акт местного самоуправления, который в обязательном порядке принимается в любом муниципальном образовании вне зависимости от модели осуществления местного самоуправления, выбранной населением. Кроме того, уставы муниципальных образований подлежат государственной регистрации, что создает дополнительную гарантию их соответствия федеральному и региональному законодательству.
Одним из элементов системы правового регулирования выборов в Российской Федерации являются нормативные акты избирательных комиссий.
Представляется, что нормативные акты избирательных комиссий могут быть разделены на две группы.
Во-первых, это нормативные акты, принятие которых прямо предусмотрено действующим избирательным законодательством.
Законодатель закрепляет за комиссией определенную сферу правового регулирования. Примерами таких актов могут служить упомянутая Инструкция Центральной избирательной комиссии Российской Федерации, утвержденная постановлением от 6 ноября 1997 года № 134 973-1!.. а также Инсгрузсция о порядке формирования и расходования денежных средств избирательных фондов кандидатов, зарегистрированных кандидатов, избирательных объединений, избирательных блоков яри проведении выборов депутатов Государственной Думы Федерального Собрания Российской Федерации. утвержденная постановлением Центральной избирательной комиссии Российской Федерации от 18.08.99 № 9 53-3 , которой в соответствии с пунктом 1 статьи 66 Федерального закона «О выборах депутатов Государственной Думы Федерального Собрания Российской Федерации»1'"' определяется порядок открытия и ведения специальных избирательных счетов, учета и отчетности, а также формы отчетности кандидатов, зарегистрированных кандидатов, избирательных объединений, избирательных блоков о поступлении и расходовании средств их избирательных фондов.
Аналогичные положения содержатся и в региональных законах. Так. согласно Закону Санкт-Петербурга «О выборах депутатов муниципальных советов в Санкт-Петербурге»11 форма списка избирателей утверждается Санкj-Петербургской избирательной комиссией, а форма подписного листа - избирательной комиссией муниципального образования.
Во-вторых, это нормативные акты, которыми регламентируется деятельность издавшей .их комиссии и нижестоящих комиссий. К числу таких актов можно отнести постановление Центральной избирательной комиссии Российской Федерации от 22.03.00 № 97/1098-3 «О порядке
Сборннк нормативных актов Цешральнон избирательной комиссии Российской Федерации по выборам депутатов Государственной Думы Федерального Собрания Российской Федерации. М. 1999.
Собрание законодательства Российской Федерации 1999. .\е 26. ст. 3178. 11 Вестник Законодательного Собранш Санкт-Петербурга 1997. ЛГ9 9.
хранения и передачи в архивы документов, связанных с подготовкой и проведением выборов Президента Российской Федерации».
При этом необходимо отметить, что Федеральный закон «Об основных гарантиях избирательных прав и нрава на участие в референдуме граждан Российской Федерации», говоря о правах вышестоящих избирательных комиссий делает оговорку «соответственно уровню выборов». Из этого можно сделать вывод, что законодатель, устанавливая иерархию избирательных комиссий, ограничивает ее уровнем проводимых выборов. Иными словами, на выборах федерального уровня вышестоящей по отношению ко всем избирательным комиссиям является Центральная избирательная комиссия Российской Федерации, она вправе издавать акты, обязательные для нижестоящих комиссий и отменять их решения, однако применительно к выборам регионального уровня Центральная избирательная комиссия такими правами не обладает: ее уровень не соответствует уровню выборов, он выше этого уровня. Та же ситуация складывается и на муниципальных выборах. Высшим звеном в иерархии комиссий являются комиссии муниципальных образований, поскольку именно они соответствуют уровню выборов.
Кроме того, на федеральном и региональном уровне закрепляется право комиссий издавать инструкции по вопросам применения избирательного законодательства.1:
Например, постановлением от 21.10.99 № 27/360-313 были утверждены Разъяснения по некоторым вопросам применения положений
Право Центральной избирательной комиссии Российской Федерации издавать инструкции по применению федерального избирательного законодательства установлено пунктом К) статьи 22 Федерального закона «Об основных гарантиях избирательных прав и права на участие в референдуме граждан Российской Федерации»; аналошчкые права избирательных комиссий субъектов Российской Федеращш в отношении региональных i избирательных законов, в частности, установлены Законом Санкт-Петербурга «О Санкт-Петербургской избирательной комиссии» // Вестник Законодательного Собрания Санкт-Петербурга 1995.."Nsl2. и Законом Ленинградской области «Об избирательной комиссии Лешппградской области» V Вестник Правительства Ленинградской области. 1999. Лз 1. ь Российская газета. 1999. № 214.
i ..:
Федерального закона «О выборах депутатов Государственной Думы Федерального Собрания Российской Федерации», запрещающих использование преимуществ должностного или служебного положения, при подголовке и проведении выборов депутатов Государственной Думы Федерального Собрания Российской Федерации третьего созыва.
Однако нельзя не признать, что инструкции являются толкованием действующего законодательства избирательной комиссией. Согласно правовой позиции, высказанной Конституционным Судом Российской Федерации в постановлении от 17.11.97 № Г7-п34 официальное, общеобязательное толкование правового акта должно осуществляться в той же форме, и в том же порядке, в каком осуществлялось его принятие, подписание и обнародование. В этой связи акт избирательной комиссии, разъясняющий положения действующего законодательства, обязателен только для избирательных комиссий (в силу прямого указания закона), однако он не носит общеобязательного характера.
В принципе, нормативные акты избирательных комиссий призваны прежде всего обеспечить единообразное применение законодательства нижестоящими избирательными комиссиями. 13 то же время избирательные комиссии в силу своего статуса являются субъектами значительного числа избирательных правоотношений, поэтом}' единообразное применение ими норм избирательного права автоматически обеспечивает должное поведение иных лиц. участвутощих в выборах.
Надо отдать должное Центральной избирательной комиссии - ее разъяснения не содержат спорных трактовок законодательства. Комиссии субъектов Российской Федерации также осторожны в трактовке положений действующего законодательства;\
Собрание законодательства Российской Федерации. 1997. ЛГ2 47. Ст. 5492. 1 Например, Разъяснения о проведении предвыборной аштзщш. в период подготовки к выборам депутатов Законодательного Собрания Санкт-Петербурга второго созыва, утвержденные решением Санкт-Петербургской избирательной комиссии от 13.10.98 № 74-2 V Новое в законодательстве Санкт-Петербурга. Приложение .к Вестнику Законодательного Собрания Санкт-Петербурга 1998. Л1>]4.
14
Представляется полностью обоснованным мнение Ю.А. Веденеева и С.Д. Князева о том. что нормативные акты избирательных комиссий «выполняют вспомогательную роль в правовом регулировании избирательных действий, совершаемых избирательными комиссиями и их членами в интересах реализации прав граждан избирать и быть избранными в органы государственной власти и органы местного самоуправления»11. Таким образом, можно констатировать, что акты избирательных комиссий не имеют самостоятельного значения для правового регулирования выборов в Российской Федерации.
В связи с изложенным, в настоящей главе представляется необходимым рассмотреть следующие элементы системы законодательства о муниципальных выборах в Российской Федерации: Конституцию Российской Федерации, федеральные законы, законы субъектов Российской Федерации, у-ставы муниципальных образований.
" Веденеев К".). А.. Князев С .Д. Избирательные правоотношения Государство л прапо. 1999. ;Vb5. С.35.
§ 1. Понятие if отличительные особенности муниципальных
выборов.
В настоящее время в науке конституционного права доминирующей является трактовка понятия «выборы» как избрания соответствующих органов и должностных лиц1'.
Существуют и иные определения муниципальных выборов. По мнению A.A. Замотаева и А.Я. Сливы «муниципальные выборы - форма непосредственного (прямого) волеизъявления граждан,
осуществляющегося периодически в соответствии с требованиями, определенными федеральными законами, законами субъектов Российской Федерации, уставом муниципального образования, и имеющего целью определение представителей населения соответствующего
муниципального образования, которые в индивидуальном порядке или в составе коллегиального органа власти решают от имени населения вопросы местного значения, а также иным образом осуществляют местное самоуправление»18.
Однако констатировав очевидный факт, что муниципальные выборы -это избрание населением органов и должностных лиц местного самоуправления. либо волеизъявление население муниципального образования по данному вопрос}', нельзя понять ни сущность данных выборов, ни их отличительных особенностей.
Известно более широкое понимание института муниципальных (местных.) выборов. Так, по мнению И.В. Выдрмна и А.Н. Кокотова «местные выборы в широком смысле - это общемуниципальное мероприятие, в ходе которого жители конкретных муниципальных
* Постников А.Е. Избирательное право Pocciffl. М. 1996. С. 21., Избирательное право и избирательный процесс в Российской Федерации, под редакц. Иванченко A.B. М.. 1999. С. 703.
Избирательное право и избирательный процесс в Российской Федерации, под редакц. Иванченко A.B. М„ 1999. С.448.
образований осуществляют конституционное право непосредственно и самостоятельно избирать представительные органы местного самоуправления, непосредственно и самостоятельно или через депутатов избирать глав муниципальных образований, иных должностных лиц местного самоуправления в соответствии с уставами собственных муниципальных образований, осуществляют иные свои права; движение, сочетающее в себе формы представительной и непосредственной демократии, упорядочивающее и структурирующее местные сообщества жителей».
Исходя из данного определения в понятие «муниципальные (или местные) выборы» дополнительно включается: избрание должностных лиц местного самоуправления на собраниях (сходах) граждан, а также избрание должностных лиц местного самоуправления представительными органами местого самоуправления.
Изложенная точка зрения представляется достаточно обоснованной. Конституция Российской Федерации закрепляет всеобщее равное и прямое избирательного права при тайном голосовании только в отношении выборов Президента Российской Федерации. Между тем. избрание должностных лиц представительным органом местного самоуправления, в принципе, является ни чем иным, как непрямыми выборами. Таким же образом избираются президенты в большинстве парламентских республик. Что касается избрания должностного лица на собрании (сходе) граждан, данная процедура также может быть отнесена к выборам. На собрании (сходе) граждан без сомнения реализуются избирательные права, закрепленные статьей ?>2 Конституции Российской Федерации. Земские выборы от крестьянской курш-j проводились в России именно посредством проведения волостных сходов и уездных собраний11'.
"' Градовою^ Л.Д. Крестьянские выборы. С-Пб.. 1884.
В отношении федеральных и региональных выборов понятие «избрание» и понятие «выборы» по существу являются синонимами. На федеральном уровне избираются только Государственная Дума и Президент Российской Федерации. На региональном уровне также и представительный орган, и высшее должностное лицо (глава высшего исполнительного органа) субъекта Российской Федерации, по общему правилу, избираются гражданами Российской Федерации, проживающими на территории соответствующего субъекта Российской Федерации. Таким образом, на федеральном и региональном уроне выборы по существу являются единственной формой избрания органов и должностных лиц. На муниципальных же выборах формы избиракия более многообразны, соответственно и понятием «выборы» охватываются не только электоральные процедуры.
Из этого, разумеется, не следует; что избрание должностных лиц местного самоуправления на заседаниях представительных органов местного самоуправления и собраниях (сходах) граждан должно осуществляться в соответствии с нормами избирательного законодательства. Однако необходимо признать, что право на существование имеет не только сугубо электоральное. но и расширительное понимание института муниципальных выборов. С другой стороны, объединение в один институт правовых норм, регулирующих как избрание органов и должностных лиц населением муниципального образования, так и избрание должностных лиц местного самоуправления на заседаниях представительных органов местного самоуправления местного самоуправления и собраниях (сходах) граждан, хоть и допустимо в принципе, но может вызвать ненужную терминологическую путаницу при использовании понятия «выборы». Представляется, что необходимо воздержаться от использования термина «выборы» по отношению к неэлекторальным процедурам. |
