3 ВВЕДЕНИЕ
Актуальность темы диссертационного исследования обусловлена тем, что в условиях реформирования уголовно-исполнительной системы (УИС), направленного на повышение эффективности деятельности, приведение ее в соответствие с современными и перспективными потребностями, проявляющимися прежде всего в признании международных стандартов в области обращения с заключенными, возрастает значение вклада каждого органа, учреждения, структурного подразделения и, наконец, сотрудника в конечные результаты работы. В успешном решении этих проблем особую роль играют совершенствование управления персоналом, поиск эффективных форм и методов управления трудовым процессом, обеспечивающим активизацию человеческого фактора в целях повышения эффективности функционирования уголовно-исполнительной системы за счет всестороннего развития и применения творческого потенциала каждого сотрудника, повышения уровня его квалификации, компетентности, ответственности и инициативы.
В связи с этим стимулирование служебной деятельности сотрудников уголовно-исполнительной системы является одной из основных составляющих процесса эффективного управления этой системой.
Необходимость проведения исследования вопросов стимулирования служебной деятельности сотрудников уголовно-исполнительной системы в последнее время остро встала в связи с передачей этой системы сначала из ведения Министерства внутренних дел Российской Федерации в Министерство юстиции Российской Федерации, а затем в связи с созданием Федеральной службы исполнения наказаний, формированием единой системы государственной службы и статуса государственного служащего, к которому, возможно, в ближайшем будущем будут относиться сотрудники уголовно-исполнительной системы, а также с многочисленными социально-экономическими преобразованиями, проявляющимися прежде всего в так на-
зываемом процессе «монетизации» льгот, то есть замене натуральных льгот сотрудников денежными компенсациями.
На фоне этого разрыв, появившийся между уровнем материального обеспечения и увеличением служебной нагрузки на личный состав, вызванный ростом преступности, изменением ее характера и структуры, хроническим недофинансированием уголовно-исполнительной системы, проблемами в создании новой правовой базы, определяющей порядок прохождения службы в учреждениях и органах уголовно-исполнительной системы, оказывает негативное влияние на ее кадровое обеспечение, приводят к ухудшению в ряде регионов положения дел с комплектованием кадров, к оттоку кадров из уголовно-исполнительной системы, ослаблению их профессионального ядра.
Все это обусловливает необходимость разработки теоретических, организационных и правовых основ и управленческих механизмов совершенствования системы стимулирования служебной деятельности сотрудников уголовно-исполнительной системы и повышения ее эффективности.
Степень разработанности темы исследования. Различные аспекты, соприкасающиеся с темой исследования, нашли отражение в работах A.A. Аксенова, Н.П. Барабанова, Д.А. Брыкова, Р.В. Нагорных, В.И. Огородникова, С.Х. Шамсунова, Я.С. Якушкина и др.
Однако комплексного исследования, охватывающего как организационные, так и правовые вопросы стимулирования служебной деятельности сотрудников уголовно-исполнительной системы в период ее реформирования не проводилось.
Недостаточная разработанность теоретических основ,
механизма правового регулирования, принципов, мер материального и морального стимулирования, организационных и правовых направлений совершенствования стимулирования служебной деятельности сотрудников учреждений и органов, уголовно-
исполнительной системы, предопределили выбор темы, объект, предмет, цель и задачи диссертационного исследования.
Объектом диссертационного исследования являются общественные отношения, складывающиеся в сфере организации, осуществления и правового обеспечения стимулирования служебной деятельности сотрудников уголовно-исполнительной системы.
Предмет исследования составляют теоретические, организационные и правовые аспекты стимулирования служебной деятельности сотрудников уголовно-исполнительной системы в целях повышения эффективности деятельности уголовно-исполнительной системы.
Цель диссертационного исследования - разработка теоретических, организационных и правовых основ стимулирования служебной деятельности сотрудников уголовно-исполнительной системы, мер их совершенствования. В соответствии с целью исследования решены следующие основные задачи:
- проанализировано современное состояние разработки проблемы стимулирования служебной деятельности сотрудников уголовно-исполнительной системы и изучены теоретические положения, связанные с данным явлением;
- раскрыты основные принципы и система стимулирования служебной деятельности сотрудников уголовно-исполнительной системы посредством уяснения основных принципов данного процесса и факторов, влияющих на их соблюдение, а также анализа современной системы мер, призванных стимулировать служебную активность сотрудников уголовно-исполнительной системы;
- проанализированы правовые основы процесса стимулирования служебной деятельности сотрудников уголовно-исполнительной системы. Выявлены проблемы и трудности в правовом обеспечении исследуемых вопросов;
6
- разработана система мер и рекомендаций, направленных на совершенствование организации стимулирования служебной деятельности сотрудников уголовно-исполнительной системы;
- определены основные направления по совершенствованию правовых основ стимулирования служебной деятельности сотрудников уголовно-исполнительной системы.
Методологическая и теоретическая основа исследования. Методологическую основу диссертационного исследования составили общенаучный диалектический метод, комплексное использование методов исторического, системного и сравнительного анализа, методы конкретно-социологических исследований.
Правовой основой диссертационного исследования явились международные правовые акты, Конституция Российской Федерации, Трудовой кодекс Российской Федерации, законы Российской Федерации, указы Президента Российской Федерации, постановления Правительства Российской Федерации, ведомственные нормативные акты Министерства юстиции Российской Федерации и Федеральной службы исполнения наказаний, относящиеся к предмету исследования.
Достижение цели и решение задач диссертационного исследования осуществлялись путем междисциплинарного подхода к исследованию проблем стимулирования служебной деятельности сотрудников уголовно-исполнительной системы. Диссертантом проведен анализ научных трудов по управлению в сфере правоохранительной деятельности, менеджменту, теории права, административному, трудовому, уголовно-исполнительному праву, социологии, психологии, а также теоретических и прикладных разработок в сфере стимулирования труда таких ученых, как: М.А. Акимова, Д.А. Аширов, З.Н. Батербиева, И.В. Будило, Е.В. Вашаломидзе, H.H. Гвоздев, A.B. Горожанин, Г.А. Егиазарян,
7
Л.И. Журавлева, А.П. Ипакян, Н.М. Казанцев, А.Е. Кальсин, О.С. Коваленко, Л.М. Колодкин, А.П. Коренев, Ю.Д. Красовский, Т.И. Лапшина, В.Н. Летунов, В.В. Луцкий, В.Х. Педро, A.A. Петров, А.Н. Пилясов, В.Д. Ракоти, Л.Н. Роша, В.И. Савич, A.A. Сушкина, Н.В. Толстик, Г.А. Туманов, A.B. Филиппов, В.М. Цветаева, В.В. Чернышов, В.М. Шамаров, Н.И. Шаталов, СВ. Шекшня, В.М. Шепель, В.И. Шкатулла, Ф.Н. Щербак, Т.В. Щекин и др.
Научная новизна исследования. Проблемы организационно-правовых основ стимулирования служебной деятельности сотрудников уголовно-исполнительной системы до настоящего времени на монографическом уровне не исследовались.
Научная новизна связана с кругом исследованных и разработанных вопросов, касающихся характеристики понятия, механизма правового регулирования, принципов, системы материального и морального стимулирования служебной деятельности сотрудников учреждений и органов, исполняющих наказания, мер их совершенствования.
Новизна исследования заключается также в том, что оно осуществлено с учетом изменений в уголовно-исполнительном законодательстве, ведомственных нормативных правовых актах о прохождении службы в уголовно-исполнительной системе, формирования нормативно-правовой базы функционирования Федеральной службы исполнения наказаний, необходимости принятия закона о правоохранительной службе, изменений в предоставлении льгот и денежного довольствия сотрудникам уголовно-исполнительной системы. Исследуемые проблемы стимулирования анализируются в контексте тенденций отступления федерального законодательства от признанных международных стандартов в области обеспечения персонала пенитенциарных учреждений соответствующей заработной платой, льготами и условиями труда.
8 Основные положения, выносимые на защиту:
1. Характеристика состояния разработки проблемы стимулирования служебной деятельности сотрудников уголовно-исполнительной системы. Некоторые вопросы мотивации и стимулирования сотрудников уголовно-исполнительной системы лишь частично освещались в научных трудах по управлению персоналом и организации работы с кадрами данной системы, что обусловило необходимость исследования организационно-правовых основ стимулирования служебной деятельности сотрудников уголовно-исполнительной системы в отдельном целостном и системном виде.
2. Правовые основы стимулирования служебной деятельности сотрудников уголовно-исполнительной системы с использованием элементов механизма правового регулирования. Механизм правового регулирования является основным звеном в организационной системе процесса стимулирования служебной деятельности сотрудников уголовно-исполнительной системы.
Проблемы в нормативно-правовой структуре, определяющей порядок организационных и функциональных основ прохождения службы в уголовно-исполнительной системе, являются одной из причин, обусловливающих недостаточный уровень мотивации сотрудников на повышение эффективности их деятельности.
3. Обоснование необходимости учета определенных принципов при использовании и применении мер стимулирующего характера, призванных активизировать служебную деятельность сотрудников уголовно-исполнительной системы. Диссертант исходит из того, что система организации стимулирования служебной деятельности сотрудников уголовно-исполнительной системы должна строиться на основе знания и использования субъектами управления отношений в сфере организации служебной дея-
тельности, повышения в этом личной роли руководителей различных уровней, реализации ими основных принципов применения мер стимулирующего характера, призванных активизировать служебную деятельность управляемых субъектов, то есть подчиненных сотрудников.
4. Характеристика системы стимулирования служебной деятельности сотрудников уголовно-исполнительной системы. Система стимулирования служебной деятельности сотрудников уголовно-исполнительной системы является разнообразной (стимулирующие меры материальной, моральной, социальной и правовой направленности) и разноуровневой (федеральный, ведомственный и локальный). Определение на федеральном и ведомственном уровнях востребованных основ и гарантий, необходимых для стимулирования служебной деятельности сотрудников уголовно-исполнительной системы, должно сочетаться с правильным, всесторонним и полным использованием механизма их реализации.
5. Обоснование основных направлений совершенствования правовых основ стимулирования служебной деятельности сотрудников уголовно-исполнительной системы. В условиях реформирования системы и структуры федеральных органов исполнительной власти совершенствование правовых основ стимулирования служебной деятельности сотрудников уголовно-исполнительной системы связано прежде всего с систематизацией нормативных правовых актов, касающихся порядка и условий прохождения службы в уголовно-исполнительной системе, которая должна способствовать исключению массовости, противоречивости и частой сменяемости правовых норм, касающихся правовых, моральных и материальных гарантий сотрудников уголовно-исполнительной системы. Диссертант исходит из того, что совершенствование правовых основ стимулирования служебной деятельности сотрудников уголовно-исполнительной системы в целом должно происходить в рамках формирования правового статуса сотрудников уголовно-исполнительной системы как федеральных государственных служащих.
10
6. Направления совершенствования организации стимулирования служебной деятельности сотрудников уголовно-исполнительной системы. Полное и комплексное применение всех форм и методов стимулирования, их совершенствование основываются в первую очередь на правовой и организационной основе функционирования субъектов управления уголовно-исполнительной системой, непрерывного процесса выявления проблем в данной сфере, внесения предложений по повышению уровня стимулирующих элементов, находящихся в сфере компетенции государства.
Теоретическая и практическая значимость исследования состоит в разработке ранее не существовавших в теории управления организационно-правовых аспектов стимулирования служебной деятельности сотрудников уголовно-исполнительной системы.
Исследованные автором проблемы и полученные при этом результаты — разработаны определение понятия, механизм правового регулирования, принципы, система материального и морального стимулирования, организационные и правовые основы стимулирования служебной деятельности персонала вносят значительный вклад в теорию управления в уголовно-исполнительной системе, имеют значение для теории управления персоналом.
На основе выявленных и проанализированных факторов, негативно влияющих на организацию стимулирования служебной деятельности сотрудников учреждений и органов, исполняющих наказания, сформулированы теоретические выводы и предложения по совершенствованию стимулирования служебной деятельности сотрудников, повышению оптимизации работы с кадрами, результативности их деятельности.
Практическая значимость исследования заключается в его направленности на дальнейшее совершенствование организационных основ стимулирования служебной деятельности сотрудников, что будет способствовать ее эффективности, достижению целей реформирования уголовно-исполнительной системы.
Результаты диссертационного исследования реально реализуемы в управлении учреждениями и органами уголовно-исполнительной системы,
11
входящими в них структурными подразделениями, а также в подготовке и переподготовке различных категорий и уровней сотрудников уголовно-исполнительной системы, учебном процессе образовательных учреждений Федеральной службы исполнения наказаний.
Предложения по совершенствованию правовых основ стимулирования служебной деятельности сотрудников уголовно-исполнительной системы могут быть использованы при формировании правового статуса сотрудников уголовно-исполнительной системы как федеральных государственных служащих, определении порядка и условий прохождения службы.
Обоснованность и достоверность результатов исследования обусловлена не только его методикой, но и эмпирической базой, которой служили материалы практической деятельности учреждений и органов уголовно-исполнительной системы, результаты проведенных социологических исследований. В качестве респондентов диссертационного исследования выступили 15 руководителей территориальных управлений Федеральной службы исполнения наказаний и 300 сотрудников учреждений и органов уголовно-исполнительной системы республик Адыгея, Алтай, Кабардино-Балкарская, Карелия, Коми, Мордовия, Астраханской, Белгородской, Владимирской, Ивановской, Калужской, Костромской, Курганской, Курской, Липецкой, Московской, Новгородской, Псковской, Рязанской, Саратовской, Тамбовской, Томской, Ульяновской, Ярославской областей, г. Москвы, Ханты-Мансийского автономного округа.
Кроме того, диссертант использовал личный опыт практической деятельности в кадровом подразделении уголовно-исполнительной системы.
Достаточная степень достоверности обусловлена проанализированными нормативными правовыми актами, научными работами, диссертационными исследованиями, касающимися вопросов стимулирования служебной деятельности сотрудников уголовно-исполнительной системы.
Апробация и внедрение результатов исследования. Результаты исследования нашли применение в практической деятельности учреждений и
12
органов уголовно-исполнительной системы. Теоретические разработки по проблемам стимулирования служебной деятельности сотрудников уголовно-исполнительной системы внедрены в учебный процесс Академии права и управления Федеральной службы исполнения наказаний.
Положения диссертационного исследования опубликованы в шести научных работах. Автор принял участие в конференциях, проводимых в Академии права и управления Федеральной службы исполнения наказаний: международной научно-практической «Актуальные вопросы реформирования уголовно-исполнительной системы» (28-29 октября 2004 г.), научно-теоретической «Человек: преступление и наказание» (25 декабря 2004 г.).
Структура и объем работы. Структура диссертации, ее содержание соответствуют объекту, предмету, цели и задачам исследования. Она состоит из введения, трех глав, включающих в себя шесть параграфов, заключения, списка использованной литературы и приложений.
13
Глава I. ТЕОРЕТИЧЕСКИЕ И ПРАВОВЫЕ ОСНОВЫ
СТИМУЛИРОВАНИЯ СЛУЖЕБНОЙ ДЕЯТЕЛЬНОСТИ
СОТРУДНИКОВ УГОЛОВНО-ИСПОЛНИТЕЛЬНОЙ СИСТЕМЫ
§ 1. Состояние разработки проблемы стимулирования служебной деятельности сотрудников уголовно-исполнительной системы
В последнее время проблемы, связанные со стимулированием служебной деятельности сотрудников уголовно-исполнительной системы, стали часто упоминаться как в научной литературе, нормативно-правовых актах, так и служебно-ведомственных дебатах.
Актуальность подобных вопросов в настоящее время подтверждается результатами опроса сотрудников уголовно-исполнительной системы из 18 субъектов Российской Федерации. На вопрос о том, существует ли в органе или учреждении уголовно-исполнительной системы, где сотрудник проходит службу, эффективная система стимулирования, 168 опрошенных ответили отрицательно, что составило 56 % от их общего числа. Положительный ответ дали 117 респондентов (39 %), а 15 опрошенных сотрудников (5 %) затруднились однозначно ответить на данный вопрос.
Похожий опрос проводился и среди руководителей территориальных управлений Федеральной службы исполнения наказаний 15 субъектов Российской Федерации, которые фактически являются экспертами в области управления органами и учреждениями пенитенциарной системы. На названный выше вопрос положительно ответили 11 руководителей, что составило 73,3 % от числа опрошенных, отрицательно - 2 (13,3 %), и 2 руководителя (13,3 %) указали на то, что в вверенных им управлениях Федеральной службы исполнения наказаний эффективная система стимулирования служебной деятельности сотрудников имеется не в полном объеме. На вопрос, выясняющий актуальность проблем стимулирования служебной деятельности со-
14
трудников уголовно-исполнительной системы и необходимость их решения, 100 % опрошенных руководителей ответили положительно.
Но, несмотря на это, при всей очевидной необходимости исследования подобных вопросов научные разработки в данной сфере недостаточны и требуют дальнейшей проработки. у
Для того чтобы лучше понять и разобраться в данной проблеме, необходимо обратиться к ее истории.
Как известно, после Октябрьской революции достаточно активно стали обобщаться проблемы управления уголовно-исполнительной системы. В 1924 г. был официально принят Исправительно-трудовой кодекс РСФСР, в котором подробно отражались все важнейшие вопросы организации управления уголовно-исполнительной системы, причем отдельный раздел Кодекса был посвящен поощрениям администрации мест лишения свободы.
Вопросы управления уголовно-исполнительной системы регулировались также и специальными уставами, которые непосредственно были обращены к сотрудникам. Первый из них - Устав службы по местам заключений был утвержден ВЦИК и СНК РСФСР 8 апреля 1925 г.1 В одном из его разделов рассматривались дисциплинарные взыскания административно-строевого состава.
В связи с передачей в конце 20-х годов управления общими местами заключения в ведение Наркомата юстиции был принят новый Устав службы исправительно-трудовых учреждений2. В отличие от Устава 1925 г. он регламентировал вопросы организации работы с кадрами исправительно-трудовых учреждений более подробно. Наряду с мерами дисциплинарного воздействия Устав также закреплял вопросы поощрения и премирования.
1 См.: Устав службы по местам заключения // СУ РСФСР. 1925. № 16. С. 98.
2 См.: Устав службы исправительно-трудовых учреждений РСФСР. М., 1932.
15
Кроме того, в анализируемых документах значительное внимание уделялось проблеме социальной защиты сотрудников. Так, Устав службы в исправительно-трудовых учреждениях 1931 г. закреплял положение о том, что «на лиц оперативного и административного-строевого состава исправительно-трудовых учреждений распространяются льготы по местным налогам и сборам, предоставляемые военнослужащим РККА и их семьям» (ст. 19). Административно-строевой состав исправительно-трудовых учреждений освобождался от подоходного налога, имел право получать для себя и совместного проживания с семьей жилую площадь из особого жилищного фонда, бронируемого для этой цели местными советами.
Как известно, в период с 1935 по 1954 год исследования по исправительно-трудовой проблематике фактически не проводились. В середине 50-х годов происходит как бы второе рождение исправительно-трудового права, в рамках которого изучаются проблемы управления. С середины 70-х годов начинается формирование науки управления уголовно-исполнительной системы в самостоятельную отрасль знаний1.
Необходимо отметить, что вопросы стимулирования служебной деятельности сотрудников уголовно-исполнительной системы не были оставлены без внимания. Несмотря на жесткую политическую идеологию, особое внимание уделялось материальному стимулированию.
Достойный вклад в эту область внес Я.С. Якушкин , который изучал и анализировал вопросы стимулирования как личной, так и коллективной материальной заинтересованности работников предприятий исправительно-трудовых учреждений.
Огромный вклад в изучение методологических основ стимула и стимулирования труда внес Ф.Н. Щербак3. Однако он изучал основы без учета спе-
1 См.: Организация управления в уголовно-исполнительной системе. Рязань, 2002. С. 131.
2 См.: Якушкин Я.С. Материальное стимулирование труда и его особенности на предприятиях исправительно-трудовых учреждений. Л., 1975.
3 См.: Щербак Ф.Н. Стимулы трудовой деятельности (методологический аспект). Л., 1976.
16
циального статуса и специфики служебной деятельности сотрудников уголовно-исполнительной системы.
Со сменой руководящей идеологии в стране в начале 90-х годов и с выдвижением на первый план материальных благ вопросы стимулирования труда и служебной деятельности сотрудников стали проявляться с новой остротой.
Гиперинфляционные процессы, вымывание дешевых товаров и продуктов, а подчас их исчезновение снижали роль экономического стимулирования, в том числе влияние премий, увеличения заработной платы. Снижалась роль и дисциплинарной практики прежде всего за счет возросшей текучести кадров.
В это время на основе социологических исследований А.Н. Роша1 попытался провести анализ влияния различных методов стимулирования на эффективность деятельности милиции. Он исследовал интересы и потребности работников милиции, вопросы применения методов убеждения в стимулировании их служебной деятельности, а также содержание самого труда как источника стимулирования.
В конце 90-х годов и начале нового тысячелетия, вопросы стимулирования труда (службы) стали затрагиваться все чаще, что связано в первую очередь с реформами, проводимыми в области государственного управления и трудовой политики.
В данный период особое внимание отводится анализу стимулирования труда в условиях переходной экономики России, что находит свое закрепление в исследованиях ряда авторов2.
1 См.: Роша Л.Н. Стимулирование служебной деятельности работника милиции. М, 1991.
2 См.: Лапшина Т.И. Материальное стимулирование труда в условиях переходной экономики России: Дис. ... канд. экон. наук. Кострома, 1999; Толсшик Н.В. Стимулирование трудовой деятельности в переходной экономике: Дис. ... канд. экон. наук. Ростов н/Д., 1999; Башербиева З.Н. Экономическое стимулирование в переходной экономике: финансовый и предметный аспекты: Дис. ... канд. экон. наук. Пятигорск, 2000.
17
Другая часть исследователей обращает свое внимание на субъект стимулирования и его особенности .
Однако для нашего исследования особую ценность имеют разработки некоторых авторов в области стимулирования труда работников государственных органов и учреждений. Так, В.Х. Педро2 попытался обобщить мотивы и стимулы, которые влияют на повышение эффективности труда работников федеральных органов исполнительной власти.
Е.В. Вашаломидзе3 исследовала вопросы стимулирования труда государственных и муниципальных служащих.
Подобные вопросы изучались и на примере той категории служащих, которые ближе всего по социально-правовому статусу к сотрудникам уголовно-исполнительной системы. Необходимо обратить внимание на систематизацию знаний в области стимулирования труда работников налоговых органов и налоговой полиции России, которую осуществил А.Е. Кальсин 4.
Подобную работу провел и О.С. Коваленко5 только с тем отличием, что в качестве субъекта стимулирования он рассматривал профессионального военнослужащего Вооруженных Сил Российской Федерации.
1 См.: Аширов Д.А. Методология развития мотивации и стимулирования персонала: Дис. ... д-ра экон. наук. М., 2002; Пилясов А.Н. Экономическое стимулирование в системе управления мотивационными процессами работника: Дис. ... канд. экон. наук. Ярославль, 2002; Петров A.A. Проблемы стимулирования работников как социально-правового института управления трудом: Дис. ... канд. юрид. наук. Владивосток, 2002; Чернышев В.В. Стимулирование управленческих работников на основе оценки качества их труда (методические аспекты): Дис. ... канд. экон. наук. М., 2002; Алиев ИМ. Оплата и стимулирование труда руководителей и специалистов промышленных предприятий: Автореф. дис. ... канд. экон.наук. СПб., 1995.
2 См.: Педро В.Х. Мотивы и стимулы повышения эффективности труда работников федеральных органов исполнительной власти: Дис... канд. экон. наук. М., 1999.
3 См.: Вашаломидзе Е.В. Стимулирование труда государственных и муниципальных служащих: Дис... канд. экон. наук. М., 1999.
4 См.: Кальсин А.Е. Стимулирование труда работников налоговых органов и налоговой полиции России: опыт политико-экономического исследования: Дис. ... канд. экон. наук. Ярославль, 1999.
См.: Коваленко О.С. Финансовые методы стимулирования профессиональной военной службы в Вооруженных Силах Российской Федерации: Дис. канд. ... экон. наук. Ярославль, 2002. |
