ВВЕДЕНИЕ
Актуальность исследования. Важная роль в экономической, культурной и политической жизни России принадлежит городам. Российские города представляют собой места сосредоточения людского потенциала, управленческих связей, большинства промышленных предприятий, жилого фонда, медицинских, культурно-просветительских и других учреждений. Формально-юридически они имеют статус муниципальных территориальных образований или административно-территориальных единиц. Среди них особое место занимают города, являющиеся административными центрами субъектов Российской Федерации (республик, краев, областей, городов Москвы и Санкт-Петербурга, Еврейской автономной области и автономных округов)1. Соответственно речь идет о 89 из 1095 городов страны2.
Роль и своеобразие городов - административных центров субъектов Российской Федерации определяются историческими, экономическими и социально-культурными условиями их существования, федеративным устройством России и муниципальным (местным) характером данных городов как территориальных образований со специфическим самоуправлением. Реформирование российского конституционализма, федерализма и местного самоуправления в 90-х гг. (особенно на основе Конституции Российской Федерации 1993 г.) актуализировало вопрос о совершенствовании теории, правового регулирования и практики реализации статуса названных городов. В частности, активизировалось региональное законодательство в сфере
т закрепления правового статуса городов - административных центров субъ-
ектов РФ, включая принятие специальных законов. Следует заметить также, что значение настоящей проблематики возрастает и в связи с усилением позиций глав муниципальных образований как региональных политиков. Они выдвигают требования об особом статусе своих муниципальных образований - административных центров субъектов РФ. Имея определенные преимущества, эти города реализуют специфические функции исключительно
* з
как административные центры регионов, что образует особенности их правового положения.
Вместе с тем правовой статус городов - административных центров субъектов Российской Федерации, все более проявляющееся его своеобразие не находят глубокого исследования в российской науке конституционного (государственного) и муниципального права. Комплексное исследование данной проблемы вообще отсутствует. Упомянутые обстоятельства обусловили выбор темы настоящего исследования, определение его цели и задач, постановку и решение вопросов, авторские выводы и предложения.
Целью исследования является всесторонний анализ понятия «город», факторов, влияющих на статус города как административного центра субъекта РФ, определение правового статуса республиканских, краевых и областных центров субъектов РФ (на примере регионов Урала и Сибири), разработка рекомендаций по совершенствованию законодательства и практики в данной сфере.
В соответствии с поставленной целью в диссертационном исследовании на защиту выносятся следующие положения:
- город, являющийся административным центром субъекта Российской Федерации, несет в себе неотъемлемые общие черты, присущие всякому городскому п оселению;
- на правовой статус города - административного центра субъекта Российской Федерации оказывают влияние факторы, определяемые историче-
т ским, экономическим и социально-культурным положением, федеративным
устройством России и муниципальным статусом города как территориального образования со специфическим самоуправлением;
- источники правового регулирования положения города как административного центра субъекта федерации разделяются на источники общего регулирования и специального регулирования, подчеркивающие своеобразие правового регулирования положения данного города в целом;
<Л 4
- значительную часть характеристики правового статуса города - административного центра субъекта федерации составляют общие и особенные черты порядка формирования, внутренней организации и функционирования (реализации собственных предметов ведения и полномочий) городского самоуправления; наблюдается устойчивая тенденция к унификации организационно-правовых форм самоуправления именно данной группы городов в рамках модели «мэр - совет»;
- на фоне общих черт социально-экономического положения российских городов в 90-е гг. отчетливо проявляется своеобразие такого положения города - административного центра субъекта федерации, характеризуемого, в частности, дополнительными финансово-материальными издержками в связи с выполнением функций административного центра (соответственно требуется разработка правовых механизмов компенсации издержек со стороны органов государственной власти федерации и ее субъектов);
- проявляющееся своеобразие правового статуса города - административного центра субъекта федерации в новых конституционно-правовых и социально-экономических условиях требует совершенствования федерального, регионального и муниципального правового регулирования, в том числе и в предлагаемых диссертантом направлениях.
Степень разработанности темы. Современная российская наука конституционного (государственного) права активно исследует основы конституционного строя, государственно-территориальное устройство и местное ьщ самоуправление страны. Без анализа взглядов и учений по этим проблемам
невозможно всесторонне исследовать правовой статус городов как административных центров субъектов РФ.
В то же время в юридической литературе слабо изучен вопрос о правовом статусе городов, их особенностях как муниципальных образований. Выделяется среди работ монография Л.А. Велихова «Основы городского хозяйства. Общее учение о городе, его управлении, финансах и методах хозяй-<# 5
ства», изданная еще в 1928 г. В ней всесторонне и комплексно изложены научные подходы к понятию «город», сохраняющие свое значение и по сей день.
После принятия Указа Президиума Верховного Совета РСФСР от 17 августа 1982 г. «О порядке решения вопросов административно-территориального устройства РСФСР» появились единичные монографии, статьи, в которых город рассматривается как одна из административно-территориальных единиц (М.А. Шафир, В.А. Пертцик и др.) и дается лишь краткий комментарий действующему законодательству. В отдельных работах ученых-государствоведов города характеризуются лишь в связи с изучением городских представительных органов (Г.В. Барабашев, С.А. Авакь-ян, Е.И. Козлова, О.Е. Кутафин). Но и в них не дается анализ городов - административных центров, не указывается специфика деятельности их органов управления.
Начиная с 90-х гг. появились публикации, в которых обращается внимание не на законодательно закрепленные признаки городов, а на проблемы социально-экономического положения современных российских городов, сложный процесс становления городского самоуправления. Одновременно актуализируется проблема исследования городов - административных центров в связи с ростом их влияния на становление самоуправления в России.
Динамизм законодательства, регулирующего вопросы местного самоуправления, отсутствие развернутых монографических работ по проблемам правового статуса города как административного центра субъекта РФ и необходимость толкования региональных законов по названным проблемам остро ставят вопрос о новых научных идеях и рекомендациях, которые помогут в практической деятельности городских органов местного самоуправления.
Методологические и теоретические основы диссертации. Методологической основой является общенаучный диалектический метод познания и
6
вытекающие из него частно-научные методы: формально-юридический, системно-структурный, исторический, конкретно-социологический, сравнительного правоведения.
Теоретическую базу диссертации составляют взгляды и концепции юристов, социологов и экономистов различных поколений России (СССР) и других стран.
Вопросы конституционного строя вообще и государственного устройства Российской Федерации, в частности, достаточно широко исследованы в работах таких ученых, как М.В. Баглай, Л.Ф. Болтенкова, Д.Л. Златополь-ский, И.П. Ильинский, Б.С. Крылов, В.А. Кряжков, М.И. Кукушкин, АИ. Лепешкин, Н.А. Михалева, А.А. Мишин, В.В. Невинский, О.И. Румянцев, СИ. Русинова, Ю.Г. Судницин, Б.А. Страшун, В.А. Туманов, И.А. Ум-нова, В.Е. Чиркин, М.А. Шафир и др.
В ходе работы над диссертацией изучены издания по вопросам местного самоуправления (применительно к исследуемой теме) С.А. Авакьяна, Г.В. Барабашева, Н.А. Емельянова, Е.И. Козловой, О.Е. Кутафина, А.Н. Кокото-ва, А.И. Кима, Б.М. Лазарева, Н.В. Постового, В.И. Фадеева, Е.С. Шугриной, Н.Э. Шишкиной, К.Ф. Шеремета и др.
Достаточно полное исследование вопросов диссертации невозможно было бы без использования работ дореволюционных ученых: Г.И. Болтянского, СМ. Василевского, В.Л. Ивановского, П.Л. Корффа, В.Н. Муравьева, А.Ф. Немировского, П.Н. Подбигайлова, А.С Ященко.
т При написании работы также использовались труды зарубежных уче-
ных М. Дж. Скидмора, М.К. Триппа, Э. Харлофа.
Автором проанализирован обширный перечень конституционно-правовых источников, региональных нормативных актов (на примере Западной Сибири и Урала), статистических (из информационных банков Ассоциации сибирских и дальневосточных городов) и публицистических материалов.
•• 7
Научная новизна исследования. Настоящая работа представляет собой одну из первых попыток в науке конституционного (государственного) и муниципального права определить место и роль городов - административных центров субъектов РФ в системе административно-территориальных единиц. Научная новизна характеризует все основные положения диссертационного исследования.
На основе анализа дореволюционных, советских, современных российских и зарубежных источников обосновывается авторский вариант понятия «город» и определение его видов. Впервые раскрываются факторы влияния на правовой статус города, являющегося административным центром субъекта Российской Федерации; анализируются источники общего и специального правового регулирования статуса исследуемой категории городов; выявляется специфика организации и деятельности органов самоуправления в них. Особое место занимает анализ общих и специфических черт современного социально-экономического положения данных городов соответствующих субъектов РФ.
Это позволило внести некоторые предложения законопроектного характера, в том числе проект дополнения в Федеральный закон «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации», проект Закона Алтайского края «О городе Барнауле как административном центре Алтайского края».
Содержание диссертации, выводы и предложения, сделанные в резуль-,ш тате исследования, сориентированы на развитие правовых основ статуса го-
рода - административного центра субъекта РФ.
Апробация результатов исследования. Материалы диссертационного исследования использовались в докладах и сообщениях на республиканских и региональных научно-практических конференциях, в частности, на Республиканской конференции «Современное российское право: федеральное и региональное измерение» (Барнаул, 1997). «Достоинство человека: от фило-
'• 8
софско-правовой идеи к конституционному принципу современного государства» (Барнаул, 1998). Некоторые положения излагались автором на совещаниях и семинарах, проводимых в рамках Ассоциации сибирских и дальневосточных городов; учитывались при разработке Устава Алтайского края и Устава города Барнаула; применялись практическими работниками органов местного самоуправления Новосибирска и Омска; являлись теоретической основой при подготовке диссертантом проектов некоторых нормативных правовых актов, в том числе авторского проекта закона Алтайского края «О статусе города Барнаула как административного центра».
Основные положения и выводы исследования нашли отражение в научных статьях и тезисах докладов.
Практическая значимость исследования. Положения и выводы, содержащиеся в диссертации, могут быть использованы для совершенствования законодательства, устранения пробелов в нормативно-правовой базе органов местного самоуправления муниципальных образований, дальнейшей научной разработке правовых проблем городов - административных центров субъектов РФ, совершенствования практики муниципальных органов. Кроме того, материалы диссертационного исследования могут быть использованы в обучающем процессе по повышению квалификации государственных и муниципальных служащих, подготовке специалистов в вузах (при проведении занятий по конституционному (государственному) и муниципальному праву).
щ Диссертационное исследование включает в себя введение, три главы,
заключение и приложение.
Глава 1. Понятие города - административного центра субъекта Российской Федерации и правовое регулирование его статуса
§ 1. Понятие и виды городов в Российской Федерации
Вопрос о статусе города - административного центра субъекта Российской Федерации является достаточно сложным. Его решение находится на перекрестке различных проблем: выявление места такого города среди разнообразных административно-территориальных образований (единиц) стра-ны; определение основ прямого и косвенного правового регулирования статуса города в соотношении с государственно-правовым «весом» конкретных субъектов федерации и положением города как важнейшего самоуправляющегося муниципального территориального образования; установление механизма самоуправления в городе и соотношение последнего как административного и культурно-экономического центра субъекта Россий-ской Федерации. Однако до настоящего времени анализ правового статуса города как административного центра субъекта РФ находится вне поля зрения научных исследований.
Прежде всего возникает вопрос, что представляет собой город вообще? Что составляет суть города, что отличает его от других поселений, с помощью каких признаков можно раскрыть его понятие? Очевидно, что этот вопрос важен для тех, кто занимается городом профессионально. Для людей, живущих в городах или других поселениях, такого вопроса не существует: 1М им достаточно знать административный статус места проживания и, что еще
более важно, иметь собственное ощущение того места, где они проживают. И все же вопрос «что есть город?» совсем не праздный. Все время кажется, что стоит только понять, в чем суть города, как сразу же станет ясно, на что надо обращать внимание в первую очередь и как управлять городом, чтобы жизнь в городе была лучше и при этом с минимальными затратами1.
ю
Как известно, вопрос об отличии города от не-города имеет свою историю, которая начиналась еще в XIX в. До 30-х гг. нашего столетия смысл соответствующих различий усматривался в характере деятельности, присущей разным населенным пунктам. Специфическую активность, характеризующую только город, стали называть «основными функциями» города. Указывалось несколько таких функций, которые отличали город от других населенных мест: защита, управление, обмен (торговля), ремесленное производство, промышленность (в противовес сельскохозяйственному произ-водству) и разделение труда, приводящее к повышению эффективности общественного производства. В дальнейшем стало ясно, что суть города не охватывается лишь функциональными определениями. Центр тяжести поиска главного смысла, первопричины определения города стали искать в культуре, в способах сохранения и воспроизводства ценностей и стереотипов, в поддержании социальности, в создании и распространении особой интел-„ лектуальности и духовной атмосферы, традиций поведения, объединенных
iw
общим термином «городская культура»2. А каким образом расставляются акценты при изложении сути такого многосложного явления, как город в настоящее время?
В толковом словаре город определяется как крупный населенный пункт, административный, торговый, промышленный и культурный центр . В Философском словаре под редакцией И.Т. Фролова (1986 г.) город и деревня рассматриваются как относительно обособленные формы обществен-(м ного расселения людей. При этом объективной основой отделения города от
деревни называются потребности развития материального производства, которое на определенном этапе с необходимостью порождает общественное разделение труда: отделение промышленности от сельского хозяйства, выступающее вначале как отделение ремесла от земледелия, умственного труда от физического. Здесь обращается внимание на то, что с момента своего появления города выступали административными, военными и культурными
центрами территорий, а с выделением из общин ремесленного производства - и в роли производственно-ремесленных центров (хотя в период феодализма центр хозяйственной жизни переместился в деревню)4.
В Географическом энциклопедическом словаре (1998 г.) город квалифицируется как населенный пункт, отнесенный законодательством государства к категории городов, обладающих, как правило, значительной (по сравнению с сельскими поселениями страны) численностью населения, которое занято преимущественно в несельскохозяйственных сферах деятельности. Здесь же справедливо указывается на историческую изменчивость понятия «город». Возникнув с переходом от первобытнообщинного строя к классовому обществу, города действительно получали все большее развитие по мере углубления общественного разделения труда.
Характер городов, место, занимаемое в общественном производстве и в общественной жизни в целом, их социальный облик и внешний вид абсолютно закономерно изменялись, отражая в первую очередь достигнутый обществом уровень развития производительных сил и характер производственных отношений. По мнению авторов словаря, город (особенно большой современный) выступает в жизни общества как чрезвычайно сложный социальный организм, экономико-географический, архитектурный и инженерно-строительный, а также культурный комплекс. Города являются местами сосредоточения промышленных, транспортных, торговых, культурных, административно-политических функций, центрами науки, организации отдыха м и лечения, обслуживания окружающей сельскохозяйственной территории5.
Наконец, в Советском энциклопедическом словаре содержится определение города, идентичное ранее указанному: город - населенный пункт, отнесенный согласно законодательству к категории городов, обладающий значительной (по сравнению с сельскими поселениями страны) численностью населения, которое преимущественно занято вне сельского хозяйства6.
12
Таким образом, сопоставив изложенные позиции в отношении понятия «город», можно выделить три признака (черты), характеризующие города. Во-первых, это выполнение городом функции центра соответствующих территорий в различных аспектах: административном, промышленном, культурном, научном и др. Во-вторых, это количественная оценка города как крупного населенного пункта по сравнению с сельскими поселениями. И, в-третьих, это формально-юридический признак отнесения законодательством населенного пункта к категории городов.
Понятие города, его четкие признаки не получили своего закрепления в дореволюционном законодательстве России. В частности, в списке городских поселений Российской империи 1901 г. подчеркивалось, что понятие и признаки городского поселения нигде в законодательстве с положительностью не установлены. Городскими поселениями считались тогда не только города, но и посады, местечки, состоящие на городском положении7. Правда, некоторые зачатки понятия города можно обнаружить уже в Жалованной грамоте на права и выгоды города Российской империи 1785 г., в ней важно было встретить понятие русского города как местной общины, как юридического лица. В связи с этим российский исследователь СМ. Василевский отмечал, что впервые понятие «город» появилось в России по Жалованной грамоте 1785 г., в соответствии с которой градское общество охватывало всех обывателей, достигших 2 5-летнего возраста и получающих не менее 50 рублей годового дохода. При этом он скептически оценивал автономию «материнских городов», поскольку она существеннейшим образом ограничивалась вследствие как неопределенности объема власти городских учреждений, так и их значительной зависимости от административных властей -губернатора и казенной палаты8.
Несмотря на данные позиции следует сказать, что указанные положения грамоты 1785 г. напоминают скорее попытку сформулировать понятие «город», чем его законченный, полноценный вариант. Решение этой задачи
13
не было достигнуто и гораздо позднее. В частности, речь идет о Городовом положении 1870 г. умеренно-либерального духа и о Городовом положении 1892 г., приблизившем городское управление к порядкам дореформенной эпохи9.
Городовым положением 1870 г. избирательное право, как активное, так и пассивное, предоставлено было каждому городскому обывателю, к какому бы состоянию он ни принадлежал, если он был русским подданным, имел не менее 25 лет от роду и владел в пределах города какой-нибудь не-движимой собственностью или же уплачивал в пользу города сбор со свидетельств: купеческого, промыслового, на мелочный торг (лицензию на право мелкой торговли) и т.п. Каждый, кто владел хоть крошечным домиком, кто в качестве торговца или ремесленника платил в пользу города, пользовался правом не только избирать, но и самому быть избранным в гласные10.
Что же касается внутренней организации городского управления, то она была достаточно рациональной. Распорядительные функции были предоставлены городской думе, управа же была исполнительным органом, действующим в рамках, отведенных ей думой.
Лучшей стороной реформы 1870 г. было предоставление городскому общественному управлению сравнительно широкой самостоятельности в ведении городского хозяйства и решении местных дел. Утверждению губернской администрации или в некоторых случаях Министерства внутренних дел подлежали лишь наиболее важные постановления (как правило, фи-кт нансовые). Огромное же количество дел, в том числе и годовые сметы, ре-
шались думой окончательно и не нуждались ни в чьем утверждении.
На губернатора возлагался надзор лишь за законностью действий органов городского самоуправления. Судебную защиту городского самоуправления должны были обеспечивать губернские по городским делам присутствия, в состав которых входили: губернатор, вице-губернатор, председатель казенной палаты, прокурор окружного суда, председатель губернской зем-
* 14
ской управы, городской голова губернского города и председатель мирового съезда.
Но при всех своих недостатках Положение 1870 г. все же являлось крупным шагом вперед как по сравнению с предшествующим периодом, так и с той ситуаций, в которой оказалось городское самоуправление в конце Х1Х-начале XX в. Будучи построено на идее доверия к общественной самостоятельности, оно пробудило российские города из спячки и придало им силу и значение, о которых лишь мечтали преобразователи XVIII в. Оно позволило говорить о реальных предпосылках формирования в России муниципального права, и, несмотря на усиление административных начал 90-х гг. XIX столетия, способствовало всплеску муниципального законотворчества 1906-1917 гг.11
Внимание к проблеме местного самоуправления на уровне городов не снижалось и в 90-е гг. XIX в. В 1892 г. было принято еще одно Городовое положение12, которое внесло коррективы в избирательное право. Если в соответствии с прежними Положениями к участию в выборах органов городского самоуправления допускались все плательщики налогов, то согласно новому закону число выборщиков определялось в зависимости от принадлежащего им имущества. Представительство, таким образом, постепенно приобретало усеченный характер13. Вместе с тем названные акты не содержали развернутого определения понятия «город».
Несмотря на законодательные пробелы в определении понятия города и его признаков, многие ученые конца Х1Х-начала XX в. уделяли пристальное внимание не только местному самоуправлению, но и городской тематике14. Так, например, А.Ф. Немировский рассматривал города как центры концентрации и специализации производства, накопления масс. При этом ученый указывал: «Легко понять, какие новые требования предъявляет к городам этот все усиливающий рост населения и концентрация всех культурных сил страны и как постоянно усложняются задачи городского управления. Благо-
15
устройство, санитария, образование с каждым днем, можно сказать, вынуждены расширять рамки своей деятельности, принимать под свой надзор, покровительство, попечение, а часто и в непосредственное заведывание ежедневно возникающие учреждения и заведения» 15. Г. Смюзберг, не предлагая определения города, выделял его признак как юридического лица, самостоятельно участвующего в гражданском процессе16. В. Тотомианц в ряду задач, стоящих перед городским самоуправлением, выделял следующие: «1) устройство мостовых и уход за ними; 2) борьба с пылью и мусором; 3) канализация; 4) устройство муниципальных бань и купален; 5) рациональное освещение городских улиц и домов и др.»17. Г. Болтянский также называл и такие основные задачи городских управлений: «1) охрана безопасности граждан; 2) забота о здоровье населения; 3) жилищный вопрос; 4) основы социальной политики (рабочий вопрос); 5) вопросы продовольственного дела; 6) забота о народном образовании»18.
Таким образом, в научной, в том числе юридической литературе дореволюционного периода городская проблематика получила свое определенное отражение. Города рассматривались как центры сосредоточения производства и людских ресурсов, обладающие признаком юридического лица, самостоятельно участвующие в гражданском процессе, имеющие определенные задачи.
В ранней советской науке существовали самые различные суждения по вопросу о понятии и значении города. Известный ученый Л.А. Велихов, отмечая, что слово «город» не принадлежит к числу точных научных терминов, изложил некоторые научные подходы к этому понятию, сохраняющие свое значение и по сей день. При этом упомянутые подходы он сгруппировал в четыре теории - «количественную», «политически-административную», «социальную» и «экономическую». Согласно «количественной» теории под городом следует понимать значительное и длительное скопление людей на сравнительно небольшой территории. Однако, как справедливо
т
полагал Л.А. Велихов, количественный, т.е. внешний признак, не дает реального представления о сущности города и сам по себе далеко не всегда может установить действительную грань между городом и деревней, поскольку официальная практика различных государств в этом отношении неоднородна19.
«Политически-административная» теория рассматривает город как поселение с определенной территорией, которому государственной властью присвоены особые административные права или отличное от деревни правовое и податное положение. По мнению Л.А. Велихова, данная теория имеет своим недостатком то, что проводит разграничение городов и иных населенных пунктов формально, «механически». Однако важен не столько сам факт государственной классификации существующих поселений, сколько понимание тех существенных признаков населенного пункта, по которым оно проводится. А эти признаки в разных случаях неоднородны: власть при-знавала поселение городом либо по принципу «людности», либо по стратегическим, политическим, финансовым, региональным и даже чисто случайным мотивам (например, вследствие выбора резиденции каким-либо влиятельным администратором).
В соответствии с «социальной» теорией город есть место, приспособленное для общежития социальной группы сложного характера, внутренне дифференцированной и получившей определенную правовую форму. Эта теория, полагал ученый, хотя и выдвигает общественный признак, дейст-кЩ вительно характерный для большинства современных городов, тем не менее
не может быть всегда применима даже к современной эпохе, так как и в наше время встречаются города, преимущественно населенные людьми не только одного класса, но и одной профессии, а с другой стороны, имеются села с весьма дифференцированным составом населения.
Наконец, с точки зрения «экономической» теории, город представляет собой поселение людей, практикующих интенсивное разделение труда.
* 17 |
