ВВЕДЕНИЕ
Согласно Конституции Российской Федерации, Российская Федерация является социальным государством, политика которого направлена на создание условий, обеспечивающих достойную жизнь и развитие человека. С одной стороны, оно должно помочь человеку состояться, получить образование, профессию, найти работу и обеспечить себя и семью, с другой, в случае каких-либо осложнений, социально защитить человека, предоставить ему определенный объем средств для существования.
Во многих государствах мира накоплен значительный опыт практической реализации сущности социального государства, отработаны правовые механизмы и .технологии социальной защиты людей, созданы организационные структуры, гарантирующие действие правовых норм. Для России в этой сфере функционирования государства многое ново, несмотря на длительность государственного патернализма в период социалистического строительства. Дело в том, что изменилась социально-экономическая природа общества и, соответственно, другими стали взаимосвязи между государством и гражданами.
В условиях рыночной экономики значительная часть людей оказалась за чертой бедности, социальная защита для них остается одним из основных источников выживания. В то же время в принципах и организации социальной защиты населения много неясного, несправедливого, формального. Нередко выделяемые ресурсы не доходят до адресата.
Нормативная неурегулированность, финансовая недостаточность, крайняя острота запросов населения и другие обстоятельства диктуют актуальность избранной темы исследования и ее направ-
ленность на теоретическое осмысление одной из сложных проблем современной российской действительности.
Состояние научной разработки темы. В отечественной научной мысли анализу данной проблемы внимание уделяется лишь в последние годы. Причем, она рассматривается в контексте разных отраслей научного знания социологами, экономистами, политологами, юристами, психологами и т.д. Из работ последнего времени могут быть названы печатные труды и диссертации В.И.Жукова, А.Е.Сурикова, Г.С.Еськова, Н.М.Казанцева, Ю.М.Аверина, В.М.Сафроновой, А.С.Сорвиной, Е.Н.Милюковой, В.Д.Горобец, С.В.Гуторова, В.А.Гуляшко. В диссертации широко использованы публикации государственно-правового направления. Это, в частности, работы Г.В.Атаманчука, С.А.Авакьяна, И.Л.Бачило, Ю.Е.Волкова, В.Г.Вишнякова, Ю.А.Веденеева, Б.Н.Габричидзе, Н.И.Глазуновой, В.Н.Иванова, А.И.Ионовой, Р.В.Енгибаряна, Н.Г.Кобеца, Л.М.Колодкина, Г.В.Мальцева, О.О.Миронова, В.А.Прокошина, И.Н.Рожко, С.В.Соловьевой и других авторов. Использовано юридическое наследие русских правоведов Б.Н.Чичерина, Л.И.Новгородцева, И.А.Ильина. Учитывался и ряд диссертаций, защищенных в последние годы1.
1 Российская энциклопедия социальной работы. - М., 1995; Хрестоматия по теории и практике социальной работы.- М., 1995;.Жуков В.И. Россия: состояние, перспективы, противоречия развития. - М., 1995; Он же. Потенциал человека: индекс социального развития россиян. - М., 1995;*Суриков А.Е. Социальные процессы и радикальная экономическая реформа в России. - М., 1993; уЕськов Г.С. Твои права, человек. - М., 1995; ПрокошинВ.А. Государственная власть: правовые технологии обеспечения экономической безопасности. -М., 1995; Аверин Ю.М. Социальные технологии местного управления. - М., 1995; Сафронова В.М. Теория и практика социальной работы: проблемы, прогнозы, технологии. - М., 1992; Социальная защита человека: региональные модели. - М., 1995; Социальная работа с семьей.- М., 1995; Социальная сфера через призму прогноза. -
5
Одновременно приходится констатировать, что в современных условиях разработка проблем правового регулирования социальной защиты населения находится в начальной стадии, является часто фрагментарной, освещающей в основном общетеоретические вопросы. Прикладных исследований очень мало. В диссертации сделана попытка осмыслить некоторые теоретические проблемы и дать анализ правового регулирования социальной защиты населения в современных условиях.
Объект исследования: общественные отношения, складывающиеся в социальном государстве в области социальной защиты населения на современном этапе развития Российской Федерации.
Предметом исследования избраны вопросы, относящиеся к правовому регулированию социальной защиты населения на федеральном и субъектном уровнях Российской Федерации.
Цели диссертации состоят в критическом и комплексном анализе состояния правового регулирования социальной защиты населения во взаимосвязи с его организационным, материальным и иным ресурсным обеспечением.
Для достижения данной темы решались следующие задачи теоретического и практического плана:
М., 1995; Сорвина А.С. Специфика социальной работы с различными группами населения // Российский журнал социальной работы. - М., 1995. N 2; Социальная работа. Вып. 1 иП.-М., 1992 др;/Милюкова Е.Н. Совершенствование организационно-правовых основ и практики социальной защиты населения РФ в условиях переходного общества. Диссертация к.и.н., 1996; Горобец В.Д. Правовая реформа в Российской Федерации. Диссертация к.ю.н. - М., 1992; Гуторов СВ. трансформация политической системы Российской Федерации: опыт и проблемы (конец 80-х - первая половина 90-х гг.). Диссертация к.и.н. - М., 1996; Гуляшко В.А. Российская государственность: становление и развитие (первая половина 90-х гг.). Диссертация к.и.н.-М., 1996 и др.
- анализ конституционного опыта правового регулирования, раскрытие правовой природы социального государства в России;
- определение сущности и роли институтов социальной защиты и социального права в реализации социальной природы государства;
- системное обоснование конституционно-правового обеспечения социальной защиты населения, анализ действующего социального законодательства;
- разработка направлений развития социального права, определение его предмета, метода, классификация его источников и составных частей;
- исследование механизма разрешения практических правовых проблем реализации социальной защиты на федеральном, региональном уровне, на уровне местного самоуправления;
- подготовка предложений к проектам законов и другим нормативным документам по социальной защите населения.
Теоретическую и методологическую основу диссертационного исследования составили труды отечественных и зарубежных ученых в области теории государства и права, конституционного права, административного и муниципального права, социологии и политологии. Рассмотрение поставленных вопросов проводилось на основе современных методов анализа и описания общественных явлений. В частности, применялись системный анализ, социологические и сравнительно-правовые методы, конкретно-исторический подход. Многие проблемы пока только намечены, поскольку для их исследования нет достаточного нормативного материала, а также практики
его реализации.
Нормативно-источниковая база диссертации включает в себя Конституцию Российской Федерации, федеральные законы, указы
7
Президента РФ, постановления Правительства Российской Федерации, нормативно-правовые акты субъектов Российской Федерации.
В работе использованы документы министерств и ведомств, прежде всего, Министерства труда и социального развития РФ, которое координирует деятельность государственных и негосударственных органов по реализации социальной политики: Министерства народного образования РФ, МВД, Федеральной службы занятости, Государственного Комитета РФ по делам молодежи и др.
Большую пользу в понимании происходящих процессов в области социальной защиты населения оказали материалы научных конференций, совещаний, "круглых столов" и других организационных форм обсуждения теоретических и практических вопросов.
Эмпирической основой диссертации явились статистические материалы, информационные записки, справочная литература, результаты социологических исследований, архивные данные, иные сведения из, практики работы органов государственной власти и местного самоуправления. В частности, это выводы, сделанные на основе проведенных в Ханты-Мансийском округе мониторинговых исследований уровня эффективности социальной защиты и факторов, детерминирующих ее недостаточность, экспертного анализа регионального законодательства, принятых нормативно-правовых документов в округе по проблемам социальной защиты, сравнительного изучения региональных, отечественных и зарубежных законодательных и иных нормативных правовых актов по социальной защите населения, системного анализа законодательных актов по социальной политике, их сопоставления, выявления динамики на уровне Российской Федерации и ее субъектов, экспертных опросов руководителей, государственных служащих об уровне нормативно-правового обеспечения социальной защиты населения округа, науч-
8
но-практических конференций, "круглых столов" по правовым проблемам, управлению системой социальной защиты населения и прогнозированию основных тенденций в социальной сфере.
Научная новизна диссертации заключается в развитии в условиях перехода к рыночной экономике научных знаний о правовой природе социального государства и его конституционном регулировании, о реализации этой природы в институтах и механизме социальной защиты населения, об особенностях этих институтов и механизмов в условиях кризиса и специфики применения в районах Севера России.
На защиту выносятся следующие новые или содержащие элементы новизны научные результаты:
- особенности правовых институтов социальной защиты населения, установленных Конституциями и законами зарубежных стран на базе общих закономерностей государственно-правового регулирования социально-правовых институтов и процессов;
- закономерность для России как социального государства конституционных институтов социальной защиты, их обязательность для правовой системы и социальной практики государства;
- специфика правовой природы институтов социальной защиты в Российской Федерации, ее фундаментальная роль в реализации социальной политики Российской Федерации;
- конкретные законодательные формы реализации социальной защиты как конституционно-правового института: определение важнейших видов социальной защиты и правовых форм их осуществления;
- методы и технологии правового регулирования ряда конкретных субинститутов правовой защиты населения, в частности в области труда, занятости и защиты от безработицы, социального обес-
9
печения, благотворительной деятельности, пенсионного обеспечения, управления социальной защитой, социального страхования;
- основные понятия и категории отрасли социального права, особенности ее предмета, метода, принципов и источников;
- постановка и обоснование проблемы преодоления преимущественно пассивного и уравнительного характера социальной защиты населения;
- правовые критерии выявления и оценки состояния нуждающихся в защите субъектов - личности, семьи, социоэтнической группы;
- особенности функционирования органов государственного управления в сфере социальной защиты по конкретным категориям населения; направлений развития социальной защиты и эффективных методов государственного управления в сфере социальной защиты населения на уровне субъектов федерации, в частности, в Ханты-Мансийском автономном округе с прогнозным видением до 2000 года.
Практическая значимость диссертации определяется ее направленностью на теоретическое и нормативное решение ряда принципиальных вопросов, связанных с раскрытием сущности социального государства и его проявлений в области социальной защиты населения. Оценки, выводы и предложения, изложенные в диссертации, могут использоваться органами государственной власти федерального и регионального уровней, органами местного самоуправления. В диссертации подробно освещена практика социальной защиты в Ханты-Мансийском автономном округе, что также может представлять широкий интерес, особенно, если учитывать, что многие субъекты Российской Федерации, расположенные на севере, находятся в аналогичной ситуации.
10
Выводы и обобщения диссертации могут быть использованы при подготовке нормативных документов, научных трудов и публикаций по исследованию процесса формирования законодательной основы социальной защиты населения, в работе учебных заведений, практических социальных служб, управленческих кадров.
Апробация результатов исследования отражена в опубликованных работах, в нормативных материалах, подготовленных с участием автора. Этот процесс осуществлялся также через доклады и выступления диссертанта на конференциях и совещаниях, в том числе, на коллегии Минсоцзащиты Российской Федерации.
Основные положения диссертации, ее теоретические выводы и практические рекомендации получили одобрение Кафедры государственного управления и правового обеспечения государственной службы Российской академии государственной службы при Президенте Российской Федерации.
Ряд идей диссертации использовались при подготовке нормативных правовых актов органами государственной власти Ханты-Мансийского автономного округа.
11
ГЛАВА1. ФОРМИРОВАНИЕ КОНСТИТУЦИОННЫХ ОСНОВ СОЦИАЛЬНОГО ГОСУДАРСТВА И
ЗАЩИТЫ НАСЕЛЕНИЯ 1. Основные конституционные институты социального государства
В Конституции Российской Федерации впервые в истории конституционной практики страны, введено понятие "социальное государство". Статья 7, ч.1 . Конституции гласит" Российская Федерация - социальное государство, политика которого направлена на создание условий, обеспечивающих достойную жизнь и свободное развитие человека."1 Авторы энциклопедического словаря, посвященного Конституции России, разъясняют, что "социальное государство, конституционное понятие, означающее, что государство берет на себя в объеме, соответствующем его возможностям, обеспечение определенного уровня жизни своих граждан, удовлетворение их материальных и духовных потребностей". Также сообщается, что "это понятие впервые появилось в конституциях "второго поколения" (ФРГ -1949, Франции -1958, Испании - 1978 и др.), отражая возросшие экономические возможности развитого индустриального общества; оно тесно связано с институтом социально-экономических прав."2
Представляет интерес также приводимое в словаре определение понятия социально-экономических прав, которые, по мнению авторов, есть конституционные права человека в социальной и экономической сферах, призванные гарантировать свободу развития личности и достойный уровень жизни. Подчеркивается, что это такие
1 Конституция Российской Федерации - М.:Юрид. лит., 1993.-С.6.
2 Конституция Российской Федерации / Авт.коллектив:В.А. Туманов, В.Е. Чиркин, Ю.А. Юдин и др. - М.:Болыиая Россий-скаяЭнциклопедия, 1995, - 416с.-С. 226
12
права человека, реализация которых зависит, прежде всего и главным образом, от создания государственно необходимых для этого условий.1 С этим вполне можно согласиться, хотя нельзя не заметить, что данные определения не столь уж точны и ясны. Хотя приведенные признаки и указывают на особенность социально-экономических прав в системе более общих прав человека и гражданина, однако не выделяют эту специальную их часть однозначно. Это положение понятно, российский социальный конституционный опыт невелик, хотя весьма объемен опыт социалистической государственности. В последней данные социально-экономические права превалировали над политическими правами, которые представлялись вторичными и малосущественными по сравнению с социальными.
Следует учитывать, что институт социально-экономических прав нов. Получил он свое специальное конституционное установление лишь в тех государствах, которые приняли свои основные законы как конституции социальных правовых государств. Демократии, установившиеся в период, предшествующий социальному конституционализму, либо не признавали такого рода прав, либо не придавали им такого же статуса, как т.н. естественным политическим и гражданским правам и свободам. То, что, пожалуй, первой особенностью социальной государственности является как раз признание конституционного характера социально-экономического права наравне с политическими и гражданскими правами и свободами, имеет существенное значение. В этом шаге можно видеть определенный прогресс конституционного права и развитие самой правовой государственности - от политического конституционализма к социально-
1 Конституция Российской Федерации / Авт.коллектив:В.А. Туманов, В.Е. Чиркин, Ю.А. Юдин и др. - М.-.Большая Россий-скаяЭнциююпедия, 1995, - 416с.-С. 227.
13
му конституционализму. Понятно, что для анализа этого процесса необходимо, конечно, обращаться к теории и конституционному опыту социальных демократий, образовавшихся ранее в российской федеративной социальной демократии.
Разумеется, это значительное завоевание и свидетельство демократии, открывающее новые возможности для человека, его развития и благоустройства своей жизни. Вместе с тем, требуется, по крайней мере, с одной стороны, достаточно полная и адекватная интерпретация сущности социального государства в представлениях конца XX века, а с другой, соотнесение этой теоретически и нормативно провозглашаемой сущности с реалиями жизни, с действительным положением человека в современном российском обществе. Оба таких аспекта взаимосвязаны между собой и нуждаются в комплексном подходе при их анализе.
Разговор о социальном законодательстве в мировом сообществе, причем в самых развитых странах, возник во второй половине XIX века. Но только после второй мировой войны записи о социальном государстве появились в конституционных документах ФРГ, Франции, Испании, Турции, ряда стран Африки и Латинской Америки. В целом в современном мире, на идеологическом уровне, признано, что государство исходит от человека и должно беспокоиться о человеке. Собственно говоря, в этом усматривается сущность демократического и правового государства, которое вовсе не сводится к демократическим выборам представителей государственной власти и нормативному провозглашению прав и свобод человека и гражданина. Формула более емкая: поставлена цель превратить ценности демократии и права в повседневную жизнь людей, в естественное бытие общества. Цель заманчивая, но конечно, трудно реализуемая.
14
В российских условиях трактовка сущности социального государства, раскрытие его составных частей и проявлений, осмысление каждого слова, содержащегося в конституционных положениях, имеет большое значение, способствует лучшему пониманию того, что делается в законодательстве и практической политике.
Прежде всего необходимо отметить, что сущность социального государства нельзя видеть в патернализме государства, которое как-бы снимает жизненную нагрузку с человека и все берет на себя. По-добная попытка, предпринятая в условиях социализма, не принесла ожидаемых результатов. В большинстве людей она породила настроения иждивенчества и безответственности, что не способствовало росту производительности труда и национального богатства. В то же время и государство не смогло справиться с грузом тех проблем, которые на него были возложены. Последствия известны. Поэтому думается, сейчас вопрос ставится по-другому: государство должно создавать условия, обеспечивающие достойную жизнь и свободное развитие человека. Но саму достойную жизнь и свое собственное развитие человек должен делать сам, опираясь на предоставленный ему комплекс прав и свобод. Довольно основательно суть подобного подхода к взаимоотношениям государства, общества и человека выразил Л.Эрхард в книге "Благосостояние для всех"1.
Однако сами понятия "достойная жизнь" и "свободное развитие", употребляемые в части 1 Статьи 7 Конституции Российской Федерации, обладают определенными характеристиками, которые нельзя не принимать во внимание.
Также мы знаем, что в Российской Федерации признаются и гарантируются права и свободы человека и гражданина согласно об-
Эрхард Л. Благосостояние для всех. Пер. с нем. М.: 1991.
15
щепризнанным принципам и нормам международного права и в соответствии с настоящей Конституцией (Ст. 17, ч.1). Этим как бы вводится в действие в качестве нормы конституционного права России Всеобщая декларация прав человека, на которую весьма часто ранее ссылались советские диссиденты и которая в части установления социальных прав человека и обязанностей перед ним государства весьма далека от популярных в российских средствах массовой информации взглядов. Как сказано в ст.25 Всеобщей декларации прав человека (1948 г.):
"1. Каждый человек имеет право на такой жизненный уровень, включая пищу, одежду, жилище, медицинский уход и необходимое социальное обслуживание, который необходим для поддержания здоровья и благосостояния его самого и его семьи, и право на обеспечение на случай безработицы, болезни, инвалидности, вдовства, наступления старости и или иного случая утраты средств к существованию по независящим от него обстоятельствам.
2. Материнство и младенчество дают право на особое попечение и помощь. Все дети, родившиеся в браке или вне брака, должны пользоваться одинаковой социальной защитой"1.
Значит достойная жизнь представляет собой материальную обеспеченность на уровне стандартов современного развитого общества (которые описаны во многих документах), доступ к ценностям культуры, в том числе и находящихся в других странах, гаран-тированность прав личной и семейной безопасности. В общем достойная жизнь есть сложное комплексное явление, состоящее из многих элементов, каждый из которых важен для человека.
1 Всеобщая декларация прав человека (1948 г.). Ст.25.
16
Понятие "свободное развитие человека" тоже многозначно. Обычно под ним подразумевают физическое, умственное и нравственное состояние и совершенствование человека. Но думается, что этого мало. В подобной постановке получается, что проблема состоит в том, чтобы человек развивался как-бы сам для себя и во имя себя. Естественно, что человек должен быть гармоничен, поскольку только в таком случае он способен в полную меру самореализоваться. Вместе с тем, нельзя не видеть, что развитие человека приобретает интерес даже для него лично лишь в той ситуации, если его совершенство (уровень и качество развития) востребуется обществом, то есть служит обществу и им оценивается. Скажем, много ли человеку пользы, когда он высокопрофессионально подготовлен, но не имеет надлежащей работы? Причем, развитие человека представляется непрерывным процессом, сопровождающим всю его, по крайней мере, трудовую жизнь. А то у нас нередко развитие считается завершенным, чуть-ли не в 25 лет, при окончании вуза. В то время как на самом деле в этом возрасте полноценное развитие только начинается. Свободное развитие человека есть не только личностный, частный процесс, но и общественный. И общество обязано нести свою часть ответственности за состояние и уровень развития каждого человека. Здесь важно добиваться обязанности, взаимообусловленности, дополнительности. В последние годы, к сожалению, "общественная" часть забот о человеке сведена до минимума.
Положениями статьи 7 Конституции Российской Федерации не исчерпываются основы социального государства. Ведь если конституционный строй государства воссоздается из прав и свобод человека и призван обслуживать его интересы, то очевидно, что практически все статьи конституции в той или иной мере, в том или ином аспекте связаны с социальной сущностью государства, отражают, рас-
17
крывают либо конкретизируют ее. Главное здесь видится в органической связанности таких характеристик государства как демократическое, правовое, федеративное с республиканской формой правления.
Демократия выражает единство народа и власти. Народ формирует систему власти и полагает, что эта власть будет создавать организационно-правовые условия, необходимые для его упорядоченной, законной и безопасной жизни. Поэтому все, что в Конституции Российской Федерации говорится о власти (Ст.З), о действии Конституции (Ст.4), о государственном устройстве (Ст. 5), об экономической системе (Ст.8,9), о местном самоуправлении (Ст. 12) и о других проявлениях демократии имеет прямое отношение к социальной характеристике государства, поскольку указывает на ее государственно-властные предпосылки, опираясь на которые только и может состояться социальное государство. К сожалению, до сих пор демократические предпосылки социальности российского государства используются крайне ограничено, а по ряду именно социальных аспектов почти не используются. Складывается впечатление, что частое употребление слова "демократия" привело к тому, что оно утратило свое социальное (ради людей) предназначение. Надо вновь и вновь обращаться к конституционным положениям, связанным с демократией, и обращаться внимание на уровень (степень) их осуществления посредством федеральных и субъектных законов, а также практического государственного управления.
Социальная государственность в настоящее время является во многих отношениях мировым явлением, по крайней мере, она имеет место, во-первых, в развитых странах, во-вторых, ряд институтов социальной государственности получил свое закрепление в международно-правовых актах. Поэтому стоит обратить внимание на кон- |
