ВВЕДЕНИЕ
Ежегодно в Российской Федерации происходит более 245 тысяч пожаров, которые уносят жизни свыше 14 тысяч человек и приводят к травмированию более 14,5 тысяч человек1. При этом, пожары за год уничтожают в среднем 71,6 тысяч строений и более 6,9 тысяч единиц техники. Прямой материальный ущерб от пожаров составил в 1999 году более 1,7 млрд. рублей2, а в 2000 году по учетным данным ВНИИПО МВД Российской Федерации достиг 1,8 млрд. рублей. Общие потери от пожаров составили свыше 30 млрд. рублей3.
Очерченный уровень потерь от пожара, по нашему твердому убеждению, позволяет признать организационно-правовое обеспечение пожарной безопас-ности важнейшим государственно-публичным институтом, а его модернизацию в новых экономических условиях рассматривать в качестве одного из приоритетных направлений административно-правовой политики в сфере националь-i ной безопасности России.
Организационно-правовое обеспечение пожарной безопасности призвано решать такие задачи, как установление административно-правовых требований пожарной безопасности, регламентирующих пожаробезопасное владение, пользование и распоряжение имуществом; предупреждение, выявление, пресечение и нейтрализация административных нарушений установленных требований пожарной безопасности; административно-правовая организация тушения пожаров и нейтрализация их последствий.
Перечисленные задачи по обеспечению пожарной безопасности реализуются в условиях различных форм собственности, а также органами власти и управления при помощи административно-правовых средств так или иначе за-
1 См.: Пожары и пожарная безопасность в 1999. Статистический сборник под общей редакцией Серебренникова Е.А., Матюшина А.В. ч. 1. М.: ВНИИПО МВД России. 1999, с. 5.
2 См.: там же, с. 4.
3 См.: Обстановка с пожарами в Российской Федерации в 2000 году. Пожарная безопасность. № 1,2001, с.111-118.
L
3
трагивающих право собственности и свободу экономической деятельности, га- рантированные Конституцией Российской Федерации.
Только должностными лицами Государственной противопожарной служ- бы (ГПС) МВД России в 1999 году привлечено за нарушение требований пожарной безопасности к административной ответственности в виде штрафа свыше 9,5 млн. человек, из них более 314 тысяч граждан1. Кроме того, органами (должностными лицами) ГПС МВД России ежегодно приостанавливается работа более 100 тысяч предприятий различных организационно-правовых форм и форм собственности2. Растет число случаев приостановления и аннули- рования лицензий в области пожарной безопасности. Так, за период с 1995 года по 2000 год число приостановленных лицензий в области пожарной безопасно-сти выросло в 1,7 раза, а число аннулированных лицензий в 1,2 раза3.
При этом, анализ административного законодательства в области пожарной безопасности позволяет сделать вывод о том, что в настоящее время отсут- ствуют юридически точные критерии ограничения права собственности и свободы экономической деятельности в целях обеспечения пожарной безопасности.
Требования пожарной безопасности, составляющие нормативную основу организационно-правового обеспечения пожарной безопасности, представляют собой массив административно-правовых норм пожарной безопасности, уста- новленных Федеральным собранием Российской Федерации и законодательными (представительными) органами государственной власти субъектов Российской Федерации, которые получают развитие (детализируются и конкретизируются) в несистематизированных разнородных социальных и технических нормах устанавливаемых: МВД России и иными федеральными органами исполнительной власти, Главным управлением государственной противопожар-
1 См.: Пожары и пожарная безопасность в 1999 году. Статистический сборник под редакцией Серебренникова Е.А., Матюшина А.В. ч. II. М: ВНИИПО МВД России. 1999, с. 54.
2 См.: там же, с. 55.
3 См.: там же, с. 72.
4
ной службы МВД России, исполнительными органами государственной власти субъектов Российской Федерации, органами местного самоуправления, органами управления коммерческих и некоммерческих организаций. Очерченное состояние нормативно-правовой базы обеспечения пожарной безопасности сочетается с отсутствием единого механизма государственной предметно-функциональной систематизации, специализации и унификации государственных и негосударственных требований пожарной безопасности.
Соответственно, изложенные обстоятельства подрывают единство правового пространства в области пожарной безопасности и негативно сказываются на единообразии деятельности органов (должностных лиц) Государственной противопожарной службы МВД России, выполняющей функции основного субъекта организационно-правового обеспечения пожарной безопасности в Российской Федерации.
Кроме того, важно обратить внимание на то, что формы деятельности ГПС МВД России по организационно-правовому обеспечению пожарной безопасности сложившееся в новых экономических условиях (в частности: сертификация, лицензирование, административное правотворчество в области пожарной безопасности) подвергнуты административно-правовой процессуализа-ции наряду с традиционными для советского периода государственным пожарным надзором и организацией тушения пожара без взаимной согласованности, в разной степени и посредством разнородных по юридической природе норм законов, а также актов принятых Правительством Российской Федерации, МВД России, Главным управлением ГПС МВД России.
Такое положение привело к образованию сложных конструкций ведомственных норм, которые не позволяют юридически точно очертить рамки, раскрыть сущность и содержание предметно-функциональных форм административной деятельности ГПС по обеспечению пожарной безопасности соотносимо с современной административно-правовой политикой в сфере национальной безопасности Российской Федерации.
5
Вместе с тем, соизмеримо с административно-правовой политикой в сфере национальной безопасности, обозначенной в Законе от 05.03.92 года № 2446-1 "О безопасности" (в ред. Закона РФ от 25.12.92 года № 4235-1, Указа Президента РФ от 24.12.93 года № 2288)1 и Указе Президента Российской Федерации от 10.01.2000 года № 24 "О Концепции национальной безопасности в Российской Федерации"2, представляется насущным установление в нормах права юридически точного соотношения системы обеспечения пожарной безопасности с системой обеспечения национальной безопасности Российской Федерации и определение функций обеспечения пожарной безопасности Президента Российской Федерации, Совета безопасности Российской Федерации, Правительства Российской Федерации, законодательных и судебных органов, а также
i органов прокуратуры.
Опубликованные в 70 - 80-е годы работы по проблемам обеспечения пожарной безопасности Б.Е. Касымова, А.И. Микеева, В.Г. Татаряна и других авторов не разрешают очерченных выше проблем организационно-правового обеспечения пожарной безопасности, обусловленных сложившимися в настоящее время экономическими, политическими и правовыми факторами. В работах ученых юристов (АХ. Елагин, Б.П. Кондратов, В.М. Черенков), а также ведущих специалистов государственной противопожарной службы (Н.Н. Брушлин-ский, СП. Булавин, П.Л. Земченок, В.Т. Кишкурно, Е.А. Мешалкин, Е.А. Серебренников) опубликованных в постсоветский период по вопросам обеспечения пожарной безопасности освещаются отдельные вопросы систематизации законодательства в области пожарной безопасности, приводятся возможные критерии соотношения пожарной безопасности с национальной безопасностью Российской Федерации, определяются основные функции ГПС МВД России и пути укрепления пожарной безопасности. Вместе с тем, работы постсоветского периода в области пожарной безопасности ограничиваются рамками предупре-
1 См.: Ведомости СНД и ВС РФ. 1992. № 15. Ст. 679; Ведомости СНД и ВС РФ 1993. № 2. Ст. 77; Собрание актов Президента и Правительства РФ 1993. № 52. Ст. 5086. 2См.: СЗ РФ. 2000. № 2. Ст. 170.
6
ждения и тушения пожаров, не раскрывают в комплексе механизм, систему и формы обеспечение пожарной безопасности через призму обеспечения защищенности конституционных прав, свобод, гарантий и законных интересов личности, общества и государства от административно-правовых угроз пожара, не отражают проблем комплексной предметно-функциональной административно-правовой процессуализации деятельности ГПС МВД России по обеспечению пожарной безопасности применительно к различным формам собственности, условиям свободы экономической деятельности, сложившимся административно-правовым формам государственного и негосударственного социального управления в сфере национальной безопасности Российской Федерации.
В силу изложенных обстоятельств избранная диссертантом тема и полу-ченные результаты исследования представляются актуальными.
Объектом настоящего исследования являются общественные отношения регулируемые требованиями пожарной безопасности, которые складываются по поводу реализации жизненно важных интересов личности, общества и государства адекватно угрозе пожара.
Предмет исследования составляет юридическая природа пожарной безопасности, система, механизм и формы обеспечения пожарной безопасности под углом административной деятельности ГПС МВД России по обеспечению пожарной безопасности, как основного субъекта системы организационно-правового обеспечения пожарной безопасности в Российской Федерации.
Целью настоящего диссертационного исследования является разработка концепции организационно-правового обеспечения пожарной безопасности в сложившихся новых социально-экономических и административно-политических условиях.
В рамках очерченной цели ставились следующие конкретные задачи:
- исследование пожарной безопасности, как объекта административно-правового регулирования в сфере национальной безопасности Российской Федерации;
7
- изучение механизма организационно-правового обеспечения пожарной безопасности;
-уяснение соотношения системы обеспечения пожарной безопасности с системой обеспечения национальной безопасности Российской Федерации;
-оценка состояния правовой основы обеспечения пожарной безопасности;
- исследование организационно-правовых форм деятельности государст- венной противопожарной службы МВД России по обеспечению пожарной безопасности.
Для решения поставленных задач использовались: формально-юридический и сравнительно-правовой методы, метод системно-структурного анализа и формально-логический метод.
Научную основу исследования составили научные труды по общей теории права, административному праву, а также административной деятельности органов внутренних дел таких авторов, как С.С. Алексеев, А.П. Алехин, И.Л. Бачило, Д.Н. Бахрах, П.Т. Василенков, Н.В. Витрук, И.А. Галаган, Ф.А. Григорьев, М.И. Еропкин, И.М. Зайцев, А.А. Кармолицкий, Ю.М. Козлов, А.П. Коренев, Н.И. Матузов, А.В. Малько, М.И. Пискотин, Б.В. Российский, Н.Г. Са-лищева, Ю.М. Старилов, С.С. Студеникин, М.С. Студеникина, Л.В. Тихомирова, М.Ю. Тихомиров, А.Д. Черкасов, Е.В. Черных, Л.С. Явич, А.Ю. Якимов.
В процессе подготовки диссертации использовались труды ученых по проблемам административного принуждения в сфере безопасности: А.В. Ар-бузкина, И.И. Веремеенко, В.В. Власенкова, В.В. Власова, В.Р. Кисина, В.В. Колесникова, Б.П. Кондрашова, П.И. Кононова, В.П. Лозбякова, Ф.С. Разарено-ва, А.С. Телегина.
Непосредственное влияние на теоретическую основу исследования оказала научно-практическая помощь, суждения, выводы ученых и специалистов по проблемам пожарной безопасности: А.Г. Елагина, В.Т. Кишкурно, Е.А. Ме-шалкина, А.К. Микеева и некоторых других.
8
Определенное влияние на ход научной работы оказали современные научные подходы в понимании административно-правовой политики Российского государства Д.Н. Бахраха, К.С. Вельского, Ю.А. Тихомирова, А.П. Шергина, других ученых.
При подготовке диссертации автором произведен анализ действующего законодательства в области пожарной безопасности Российской Федерации, в 1 том числе проекта Кодекса Российской Федерации об административных пра-
вонарушениях. В порядке сравнительного правоведения изучались акты административного законодательства, регламентирующие обеспечение иных видов щ национальной безопасности Российской Федерации, законодательство в облас-
ти пожарной безопасности Украины, а также некоторые нормативные правовые акты по пожарной безопасности советского периода.
Эмпирическую базу диссертации, составило исследование статистических данных по пожарной безопасности в России за период с 1994 года по 2000 год, нормативных административных актов принятых по вопросам пожарной безопасности администрацией Кировской области и администрацией г. Кирова, ! административных актов по обеспечению пожарной безопасности принятых
Управлением ГПС УВД Кировской области, Отделом ГПС № 16 ГУГПС МВД Российской Федерации, а также исследование локальных нормативных актов и ' административных договоров по обеспечению пожарной безопасности Вятско-
го го машиностроительного предприятия "Авитек" Российского Авиационно-
космического агентства и Кирово-Чепецкого химического комбината Министерства Российской Федерации по атомной энергии.
Предлагаемая вниманию диссертация представляет собой комплексное монографическое исследование юридической природы пожарной безопасности, а также сущности проблем организационно-правового обеспечения пожарной безопасности личности, общества, государства в условиях сочетания государственного управления и социального самоуправления, многообразия форм собственности и свободы экономической деятельности.
9 В исследовании по новому рассматриваются изучавшиеся в науке:
- понятие, содержание и соотношение технико-правовых категорий "пожар", "угроза пожара", "пожарная безопасность";
- карательные и восстановительные санкции неправомерного поведения;
- систематизация требований пожарной безопасности, нарушение которых создает угрозу возникновения пожара;
- унификация и специализация правовых норм, регламентирующих обеспечение пожарной безопасности.
По нашему мнению, принципиально новым для административно-правовой науки является:
- дифференцированное определение юридического содержания жизненно важных интересов личности, общества, государства;
- ранжирование пожарной безопасности на личную, общественную, государственную;
- выделение в качестве функций обеспечения пожарной безопасности: регламентации, содействия реализации, охраны и защиты жизненно важных интересов личности, общества и государства адекватных угрозе пожара;
- комплексное определение организационно-правового обеспечения пожарной безопасности и подразделение его на государственное, муниципальное, локальное;
- введение понятия и классификация административно-правовых угроз пожара;
-определение и разграничение административных полномочий ГПС МВД России по обеспечению пожарной безопасности, адекватных потенциальной и реальной административно-правовой угрозе пожара;
- выделение и разграничение предметно-функциональных форм обеспечения пожарной безопасности, адекватных потенциальной и реальной административно-правовой угрозе пожара.
На защиту автором выносятся следующие основные положения:
10
1. Понятие и соотношение личной, общественной и государственной пожарной безопасности.
2. Определение системы обеспечения пожарной безопасности России.
3. Понятие и соотношение локального, муниципального, государственного организационно-правового обеспечения пожарной безопасности.
4. Основные направления дифференцированной процессуализации административной деятельности ГПС по обеспечению пожарной безопасности адекватной потенциальной угрозе пожара.
5. Понятие и соотношение компенсационных и ретроспективных админи-стративно-юрисдикционных производств по обеспечению пожарной безопасно- сти адекватных реальной угрозе пожара.
6. Предложения по систематизации, специализации и унификации технико-правовых норм пожарной безопасности.
Результаты исследования и выводы предложенные в диссертации могут быть использованы при подготовке федеральных законов, законов и иных нормативных правовых актов субъектов Российской Федерации, нормативных правовых актов федеральных органов исполнительной власти, нормативных правовых актов органов местного самоуправления, принимаемых по вопросам пожарной безопасности, а также в рамках учебного курса "Административное право", специальных курсов "Административная ответственность", "Право безопасности".
Осуществление систематизации, специализации и унификации государственных, муниципальных и локальных требований пожарной безопасности в обозначенных направлениях позволяет модернизировать существующую правовую основу системы обеспечения пожарной безопасности сопоставимо с Конституцией Российской Федерации, действующим административным законодательством в сфере национальной безопасности и, как следствие, избежать коллизий административного правотворчества и конфликтов правоприменения в области пожарной безопасности.
11
Разработка и принятие Наставления по административной деятельности ГПС МВД России на основе результатов проведенного диссертационного исследования позволит юридически точно очертить и провести во взаимосвязи комплексную предметно-функциональную процессуализацию административной деятельности ГПС по обеспечению пожарной безопасности адекватно потенциальным и реальным угрозам пожара, соотносимо с государственной административно-правовой политикой в сфере национальной безопасности Российской Федерации.
!*.*'
12
ГЛАВА 1
АДМИНИСТРАТИВНО-ПРАВОВОЕ РЕГУЛИРОВАНИЕ • В ОБЛАСТИ ПОЖАРНОЙ БЕЗОПАСНОСТИ
§ 1. Пожарная безопасность, как объект административно-правового регулирования
Безопасность является понятием многогранным и может быть рассмотре-
1 на в различных аспектах.
f
В самом общем смысле безопасность - это "положение, при котором не
угрожает опасность кому - чему - нибудь"1. При этом опасность - это "возможность, угроза чего-нибудь опасного", то есть "способного вызвать, причинить какой-нибудь вред, несчастье"2.
Другими словами безопасность вообще - это положение, при котором исключена возможность причинения какого-нибудь вреда, несчастья кому-чему-нибудь. Как социально-правовая категория, безопасность определена в Законе Российской Федерации от 05.03.92 года "О безопасности" (в редакции Закона Российской Федерации от 25.12.92 года № 4235-1; Указа Президента Российской Федерации от 24.12.93 года № 2288)3.
Согласно названному закону безопасность - это "состояние защищенности жизненно важных интересов личности, общества и государства от внутренних и внешних угроз"4.
Приведенная дефиниция безопасности раскрывается через такие элементы как "жизненно важные интересы", "основные объекты безопасности", "угроза безопасности".
1 См.: Ожегов СИ. Словарь русского языка / Под ред. Шведовой Н.Ю. - М, 1985, с. 88.
2 См.: там же, с. 388.
3 См.: Ведомости Верховного Совета РСФСР. 1992. № 15, с. 769.
4 См.: ч. 1 ст. 1 Закона Российской Федерации от 05.03.92 года № 2446-1 "О безопасности" (в ред. Закона РФ от 25.12.92 года № 4235-1, Указа Президента РФ от 24.12.93 года № 2388) -Ведомости СНД и ВС РФ. 1992, № 15. Ст. 769; Ведомости СНД и ВС РФ. 1993, № 2. Ст. 77; Собрание актов Президента и Правительства РФ. 1993, № 52. Ст. 5086.
13
В качестве жизненно важных интересов Закон "О безопасности" признает "совокупность потребностей, удовлетворение которых надежно обеспечивает существование и возможность прогрессивного развития личности, общества и государства"1.
К основным объектам безопасности, согласно части 3 статьи 1 Закона Российской Федерации "О безопасности" относятся: "личность - ее права и свободы; общество - его материальные и духовные ценности; государство - его конституционный строй, суверенитет и территориальная целостность".
Угрозой безопасности законодатель считает "совокупность условий и факторов, создающих опасность жизненно важным интересом личности, общества и государства"2.
Логико-позитивный анализ приведенных законодательных дефиниций, по нашему мнению, не позволяет в полной мере раскрыть юридическое содержание безопасности.
Представляется, что с позиции юридической науки, названные дефиниции применимы лишь для того, чтобы очертить "социально-правовой контур" безопасности. Тогда как описание юридической природы этого явления, по нашему твердому убеждению, требует применения в качестве инструментария специальных правовых категорий.
Так, на наш взгляд, жизненно важные интересы личности, общества и государства в правовом аспекте - это опосредованные и охраняемые правом интересы личности, общества и государства, реализация которых позволяет личности, обществу и государству существовать и прогрессивно развиваться.
В юридической литературе имеет место разграничение правоохраняемых интересов личности на конституционные права, свободы и основные законные интересы3. К основным законным интересам, относят те интересы, блага и цен-
1 См.: ч. 2 ст. 1 Закона Российской Федерации от 05.03.92 года № 2446-1 "О безопасности".
2 См.: там же, ст. 3.
3 См.: Витрук Н.В. Обеспечение и охрана советской милицией конституционных прав и свобод граждан. Учебное пособие. - М., 1988, с. 7.
14
ности, в отношении которых нет прямого указания Конституции о праве лица на их защиту в конкретных ситуациях, но которые подлежат защите со стороны государства1.
Мы разделяем приведенную позицию и считаем, что жизненно важными интересами личности следует признать личные конституционные права и свободы в сочетании с законными интересами личности.
Жизненно важными интересами общества, по нашему мнению, являются: конституционные права, свободы и законные интересы членов общества, конституционные гарантии местного самоуправления и законные интересы общества.
Представляется, что реализация конституционных прав, свобод и законных интересов личности, а также обеспечение конституционных гарантий местного самоуправления, иных законных интересов общества является правом и одновременно обязанностью государства, которые позволяют ему, как представителю общества, надежно существовать и прогрессивно развиваться. Следовательно, жизненно важные интересы государства соизмеримы с жизненно важными интересами общества и личности как общее, целое, единичное.
Жизненно важные интересы государства, по нашему мнению, составляют: конституционные права, свободы и законные интересы человека и гражданина, конституционные гарантии местного самоуправления и законные интересы общества, конституционный строй, суверенитет, территориальная целостность и законные интересы государства.
Предложенные дефиниции позволяют, на наш взгляд, очертить правовые рамки жизненно важных интересов личности, общества, государства и сформулировать общеправовое понятие безопасности как состояние защищенности конституционных прав, свобод и законных интересов личности, конституцион-
1 См.: Витрук Н.В. Обеспечение и охрана советской милицией конституционных прав и свобод граждан. Учебное пособие. - М: 1988, с. 7.
15
ных гарантий местного самоуправления и законных интересов общества, конституционных и законных интересов государства от различного рода угроз.
Как отмечалось ранее, угроза безопасности, с позиции законодателя, означает "совокупность условий и факторов, создающих опасность жизненно важным интересам личности, общества и государства".
В соответствии с названным законом угрозы безопасности можно подразделить на внутренние (внешние), потенциальные и реальные угрозы.
В юридической литературе угрозу определяют как "выражение определенного вида опасности, характеризующее возможность нанесения объектам » общественной безопасности ущерба"1.
По нашему мнению, "опасность" и "угроза" являются различными соци-. ально-правовыми категориями, требующими дифференцированного понима-
ния.
Представляется, что опасность - это состояние, при котором существует возможность причинения вреда (ущерба) жизненно важным интересам личности, общества и государства.
Угроза, с нашей точки зрения, это объективированное проявление опасности в виде факторов и условий, способных причинить ожидаемый post priori (на основе опыта) вред, либо в виде факторов и условий, способных причинить действительный вред.
Изложенная позиция соответствует законодательному ранжированию угрозы безопасности на потенциальную и реальную и позволяет охарактеризовать их следующим образом.
Потенциальная угроза безопасности, по нашему мнению, - это факторы и условия, выражающие возможность причинения ожидаемого post priori (на основе опыта) вреда жизненно важным интересам личности, общества и государства.
1 См.: Кондрашов Б.П. Общественная безопасность и административно-правовые средства ее обеспечения. - М, 1998, с. 51.
16
Реальная угроза безопасности - факторы и условия, выражающие возможность причинения действительного вреда жизненно важным интересам личности, общества и государства.
В юридической литературе действительный вред подразделяется на материальный, физический, моральный, измеряемый и неизмеряемый, значительный и незначительный, восстановимый и невосстановимый1.
По нашему мнению, применительно к действительной угрозе безопасности следует дополнительно акцентировать внимание на ущербе (вреде), причиняемом правонарушением с формальным составом. С нашей точки зрения, такой вред является формальным, поскольку он выражается в виде формального нарушения правовой защищенности личности, общества и государства при отсутствии признаков иных форм действительного вреда (материального, физического и т.д.).
Социально-правовая характеристика угроз безопасности будет неполной, если рассматривать их в отрыве от источника опасности.
В статье 3 Закона Российской Федерации "О безопасности" называются источники опасности, от которых исходят внутренние и внешние угрозы.
По мнению А.П.Коренева безопасность связана с проявлениями негативных свойств источников повышенной опасности при неправильном пользовании ими2.
Б.П. Кондрашов рассматривает в числе источников угроз безопасности: общественно-опасные деяния, вредоносные явления социального, техногенного и природного характера3.
Среди приведенных позиций, с нашей точкой зрения, в большей степени совпадает позиция Б.П. Кондрашова.
1 См.: Теория государства и права. Курс лекций. / Под ред. Матузова Н.И., Малько А.В. М., 2000, с. 584.
2 См.: Коренев А.П. Административная деятельность органов внутренних дел. Часть общая. -М., 1998. с. 32.
3 См.: Кондрашов Б.П. Общественная безопасность и административно-правовые средства ее обеспечения. - М., 1998, с. 8. |
