Введение
Актуальность темы исследования. В течение десяти последних лет Россия переживает исключительно важный и чрезвычайно сложный период радикальных реформ. Их главная цель - вывод страны на магистральный путь мирового развития, ликвидация устаревшей системы хозяйствования и управления. За эти годы многое сделано для внедрения рыночных механизмов, структурной перестройки экономики в пользу производства товаров народного потребления и сферы услуг, появления конкуренции товаропроизводителей, раскрепощения инициативы предприятий и предпринимателей, развития различных форм собственности и т.д.
Наряду с этим, реформы привели к падению ВВП, снижению жизненного уровня значительной части населения, не компенсируемому износу и выбытию основных фондов, другим негативным явлениям1. Такие результаты обусловлены многими объективными и субъективными причинами. Одна из наиболее серьезных - снижение инвестиций в реальный сектор экономики. Несовершенство законодательной базы инвестиций, отсутствие стройной системы налогообложения, координации действий органов исполнительной власти, регулирующих инвестиционный процесс, обусловили резкое сокращение внутренних инвестиционных ресурсов, бегство капитала за рубеж.
В этих условиях особую значимость приобрело обращение к зарубежным источникам финансирования и их использование под контролем органов исполнительной власти. Иностранные инвестиции, а также отечественные капиталы, вернувшиеся в виде иностранных инвестиций в реальный сектор экономики, могут стать одним из основных факторов возрождения национальной экономики. Однако до сих пор объем
1 См.: Российский статистический ежегодник: стат. сб. / Госкомстат России. - М. 2001., с. 171, табл. 7.2., с. 172, табл. 7.4., с. 189, табл. 7.25., с. 279, табл. 12.1.
вложения иностранного капитала в российскую экономику существенно меньше ее потребностей в зарубежных инвестициях. Причиной тому является отсутствие целесообразной и последовательной политики государства в области инвестиционной деятельности, недостатки и пробелы в административно-правовом регулировании инвестиций, неопределенный в ряде случаев статус иностранных инвесторов, сложный порядок административных процедур, не урегулированность вопросов ответственности участников инвестиционных отношений, в том числе государства. В этих условиях разработка эффективной инвестиционной политики, совершенствование нормативно-правовой базы инвестиционной деятельности и системы органов исполнительной власти, осуществляющих ее регулирование, разработка гарантий иностранных инвестиций и мер по их поощрению в целях оживления экономики с помощью иностранных инвестиций приобретают особую актуальность.
Степень научной разработанности проблемы.
Основу для плодотворного исследования вопросов правового регулирования инвестиционной деятельности составляют
фундаментальные теоретические работы А.Г. Богатырева, М.М. Богуславского, Н.Н. Вознесенской, Н.Г. Дорониной, А.В. Кирина, Т.Н. Нешатаевой, Н.Г. Семилютиной и др.2 В трудах этих ученых вопросы инвестирования получили концептуальное осмысление, в том числе были определены принципы правового регулирования инвестиционной деятельности.
2 См.: Богатырев А.Г. Инвестиционное право. - М.: Российское право, 1992; Богуславский М.М. Иностранные инвестиции: правовое регулирование. - М.: БЕК, 1996; Вознесенская Н.Н. Иностранные инвестиции: Россия и мировой опыт (сравнительно-правовой комментарий) - М.: Юридическая фирма «Контакт», ИНФРА-М, 2001; Доронина Н.Г., Семилютина Н.Г. Правовое регулирование иностранных инвестиций за рубежом. - М.: Финстатинформ, 1993; Кирин А.В. Правовые основы отношений государства и инвесторов. -М.: ИНФРА-М, 1998; Нешатаева Т.Н. Иностранные предприниматели в России. Судебно-арбитражная практика. - М.: Дело, 1998.
Определенный вклад в разработку проблематики регулирования иностранных инвестиций внесли также ученые-экономисты B.C. Бард, А.Я. Быстряков, СЮ. Глазьев, Д.С. Львов, A.M. Марголин и др\ Их исследования помогают полнее выявить проблемы в регулировании иностранных инвестиций в России. Кроме того, в последние годы стали достоянием широкой общественности и были вовлечены в научный оборот труды отечественных экономистов 1-й половины XX века - Б.Ф. Брандта, И. Вавилина и других ученых4, заложивших основы современного подхода к анализу инвестиционной деятельности и разработавших многие передовые для своего времени методы регулирования инвестиционных процессов, не потерявшие своей актуальности.
Вопросами правового регулирования деятельности иностранных инвесторов занимались такие зарубежные ученые, как Хансон Г., Агосин М., Майер Р.5, а также другие ученые, специалисты Конференции по торговле и развитию при Организации объединенных наций и иных международных профильных организаций.
Диссертационные исследования в области правового регулирования иностранных инвестиций, в отличие от экономических исследований, немногочисленны. Основное внимание в них, как правило, сосредоточено на международно-правовых аспектах регулирования инвестиционной деятельности или же они носят формально-описательный
См.: Бард B.C. Инвестиционные проблемы российской экономики. - М.: Экзамен, 2000; Марголин A.M., Быстряков А.Я. Методы государственного регулирования процесса преодоления инвестиционного кризиса в реальном секторе экономики. - М. 1998; Глазьев СЮ. Теория долгосрочного технико-экономического развития. - М.: ВлаДар, 1993; Львов Д.С, Гребенников В.Г., Ерзнкян Б.А. Институциональные аспекты формирования благоприятного инвестиционного климата. - М.: ЦЭМИ РАН, 1998.
См.: Брандт Б.Ф. Иностранные капиталы. Их влияние на экономическое развитие страны. -СпБ.типография Киршбаума, 1898-1901, Вавилин И. Иностранные капиталы в России. - Л.: Прибой, 1925.
5 См.: Gordon H. Hanson Should Countries Promote Foreign Direct Investment? // G-24 Discussion Paper Series UNCTAD United Nations. No. 9, February 2001, Manuel R. Agosin and Ricardo
характер в рамках сравнительно-правового анализа инвестиционного законодательства Российской Федерации и других стран.
К числу нерешенных наукой проблем необходимо отнести отсутствие целостной теории государственного регулирования инвестиционных процессов. К настоящему времени не существует единого подхода в классификации инвестиций, не выработан четкий понятийный аппарат, что является препятствием для административно-правового, налогового, валютного регулирования иностранных инвестиций. Неконкретность определений, различия в понятийном аппарате инвестиций имеют место в трудах представителей отечественной науки и специалистов других стран. Отсутствие единообразных трактовок понятий характерно и для отечественной административно-правовой и иной нормативной базы инвестиционной деятельности. Таким образом, перед учеными и законодателями стоит задача разработки концептуальных аспектов механизма административно-правового регулирования инвестиционной деятельности, роли органов исполнительной власти в этом процессе.
Объект исследования. Объектом диссертационного исследования выступает система административно-правовых отношений, сложившаяся в сфере инвестиционной деятельности в Российской Федерации
Предмет исследования. Предмет диссертационного исследования - нормы административного права, регулирующие деятельность иностранных инвестиций в реальном секторе экономики России.
Цель и задачи исследования. Целью диссертации является разработка комплекса мер по совершенствованию административно-правового регулирования иностранных инвестиций в Российской
Mayer Foreign direct investment in developing countries. Does it Crowd in Domestic Investment? // UNCTAD United Nations, Discussion Papers No. 146 February 2000
Федерации. Для достижения намеченной цели предпринята попытка решить следующие основные исследовательские задачи:
- сформулировать понятия иностранной инвестиции и иностранного инвестора, раскрыть их специфику как объекта административно-правового регулирования;
- сформулировать и обосновать основные цели и задачи административно-правового регулирования иностранных инвестиций;
- исследовать зарубежный опыт административно-правового регулирования инвестиционных процессов на примере ряда развитых и развивающихся стран;
- обосновать правовой механизм защиты национальных интересов в процессе регулирования деятельности иностранных инвесторов в Российской Федерации;
- выявить пути совершенствования административно-правового регулирования инвестиционной деятельности в соответствии с потребностями российской экономики и интересами иностранных инвесторов;
- дать практические рекомендации по совершенствованию административно-правового аспекта нормативной базы иностранных инвестиций.
Методологическая основа и теоретическая база исследования. Многогранность предмета диссертационного исследования и многоаспектность его рассмотрения обусловили использование широкого круга научных методов и теоретических источников.
В процессе выполнения диссертационного исследования были использованы как общенаучные методы (сравнения, анализа, синтеза, системного и структурно-функционального подходов и ряд других), так и специфические методы познания, присущие юридической науке.
Цель и задачи диссертационного исследования предопределили преимущественное использование нормативного и сравнительно-правового методов. Нормативный метод использовался при изучении массивов нормативно-правовых актов, регулирующих как сам инвестиционный процесс, так и национальную экономику в целом. Сравнительно-правовой метод нашел свое применение в процессе анализа инвестиционного законодательства Российской Федерации и законодательства других стран. В ходе исследования нормативной базы инвестиционной деятельности и совокупности отношений, возникающих в процессе ее осуществления, использованы системный и формальнологический методы. Для выработки практических рекомендаций по дальнейшему развитию и совершенствованию нормативной базы иностранных инвестиций использован формально-юридический метод. Также в работе активно применялись методы толкования норм права и другие методы юридической науки.
Теоретической базой исследования послужили труды российских и зарубежных ученых прошлого и настоящего, исследовавших вопросы привлечения и функционирования иностранного капитала в отечественной экономике, а также исследования профильных международных организаций.
При разработке рекомендаций по совершенствованию регулирования иностранных инвестиций были широко востребованы труды Г.В. Атаманчука, И.Л. Бачило, Н.А. Емельянова, Н.М. Казанцева, А.Ф. Ноздрачева, В.А. Прокошина6 в области административно-правовой
6 См.; Атаманчук Г.В. Государственное управление. Организационно-функциональные вопросы. Учеб. пособие. - М., 2000; Атаманчук Г.В. Обеспечение рациональности государственного управления. - М.: Юридическая литература, 1990. - 352с; Атаманчук Г.В. Теория государственного управления. Курс лекций. -М.: «Юридическая литература», 1997. -400с; Институты административного права России / Отв. ред.: Бачило И.Л. - М.: Институт государства и права РАН, 1999. - 264с; Исполнительная власть в Российской Федерации. Проблемы развития. / Отв. ред. И.Л. Бачило. - М.: «Юристь», 1998. - 431с; Емельянов Н.А.
организации обеспечения социально-экономического развития. Особенно важное значение для раскрытия темы диссертационного исследования имели работы А.В. Васильева, В.Г. Вишнякова, С.Э. Жилинского7, непосредственно касающиеся вопросов правового регулирования деятельности хозяйствующих субъектов.
Нормативная база исследования. Нормативную базу диссертационного исследования составили Конституция Российской Федерации, Кодекс Российской Федерации об административных правонарушениях, Налоговый кодекс Российской Федерации, Гражданский кодекс Российской Федерации, Арбитражный процессуальный кодекс Российской Федерации, Гражданский процессуальный кодекс РСФСР. Использованы также законы, регулирующие инвестиционную деятельность, указы Президента Российской Федерации, определяющие основы государственной политики в сфере инвестиционной деятельности, постановления Правительства Российской Федерации по конкретным вопросам инвестиционной деятельности, ее административно-правового регулирования, а также различные ведомственные нормативные акты 8. В ходе выполнения
Государство и власть: через самоуправление к народовластию. — Тула: б.и., 1997. -163с; Казанцев Н.М. Публично-правовое регулирование государственной службы: институционально-функциональный анализ. - М: Изд-во РАГС, 1999. - 373с; Исполнительная власть в Российской Федерации: Научно-практическое пособие. / Отв. ред. А.Ф. Ноздрачев, Ю.А. Тихомиров. - М: БЕК, 1996. - 258с; Прокошин В.А. Право, власть и жизнеобеспечение народа: основы новейшей камералистики. - М., 2000. - 469с.
7 См.: Васильев А.В. Правовое регулирование экономических отношений: теория и опыт Российской Федерации. - М.: Изд-во РАГС, 1995. - 206с; Вишняков В.Г. Особые экономические зоны: правовые проблемы и пути развития // Журнал российского права. -2003. №1. -С. 18-29; Жилинский С.Э. Основы правового регулирования предпринимательской деятельности. Курс лекций. - М.: Изд-во РАГС, 1997. - 75с; Жилинский С.Э. Правовая основа предпринимательской деятельности. Курс лекций. - М.: НОРМА-ИНФРА-М, 1998.-661с
8 См., например: Указ Президента РФ от 2 февраля 1993 г. № 184 "О создании Государственной инвестиционной корпорации" (с изменениями от 6 мая 1993 г., 16 мая 1997 г.) // Собрание актов Президента и Правительства РФ от 8 февраля 1993 г. № 6, ст. 513; Указ Президента РФ от 14 августа 1992 г. № 889 "О Российском агентстве международного
диссертационного исследования автор обращался к нормативным актам зарубежных стран, а также к ряду актов международного права, регулирующих инвестиционный процесс.
Эмпирической базой исследования послужили статистические данные Госкомстата РФ, Всероссийского научно-исследовательского конъюнктурного института (ВНИКИ), документы и материалы Министерства экономики РФ, Министерства экономического развития и торговли РФ, Консультационного Совета по иностранным инвестициям при Правительстве Российской ФеАдерации, Экспертно-консультативного совета при Председателе Счетной палаты Российской Федерации, Института прямых инвестиций. В работе также были использованы материалы государственно-управленческих и арбитражных разбирательств с участием фирм, осуществляющих инвестиционную деятельность, материалы ведущих западных специалистов в области международных инвестиционных правоотношений, статистические данные и другие сведения, опубликованные профильными международными организациями и международными финансовыми институтами.
Научная новизна. В диссертационном исследовании впервые комплексно рассмотрен механизм административно-правового регулирования иностранных инвестиций; раскрыта специфика
сотрудничества и развития" (с изменениями от 21 июля 1994 г.) // Собрание актов Президента и Правительства РФ от 17 августа 1992 г. № 7, ст. 434; Постановление Правительства РФ от 21 декабря 1999 г. № 1419 "О федеральном органе исполнительной власти, ответственном за координацию деятельности федеральных органов исполнительной власти по привлечению в экономику Российской Федерации прямых иностранных инвестиций и аккредитацию филиалов иностранных юридических лиц" // Справочная правовая система «Гарант» 5.2.2; Постановление Правительства РФ от 17 июля 1998 г. № 785 "О Государственной программе защиты прав инвесторов на 1998-1999 годы" // Собрание законодательства Российской Федерации от 10 августа 1998 г., № 32, ст. 3870; Постановление Правительства РФ от 13 октября 1995 г. № 1016 "О Комплексной программе стимулирования отечественных и иностранных инвестиций в экономику Российской Федерации" // Собрание законодательства Российской Федерации от 23 октября 1995 г., № 43, ст. 4069; Постановление Правительства РФ от 30 июня 1995 г. № 657 "О Российском центре содействия иностранным инвестициям
10
иностранных инвестиций как объекта административно-правового воздействия. Разработано и предложено для законодательного закрепления определение понятия иностранной инвестиции как вложения иностранного капитала на территории Российской Федерации в виде объектов гражданских прав, принадлежащих иностранному инвестору, если такие объекты не изъяты из оборота или не ограничены в обороте в Российской Федерации. Определены и обоснованы механизмы достижения основных целей и задач административно-правового регулирования иностранных инвестиций, ориентированных на качественный рост инвестиций, дальнейшее развитие инвестиций, достижение полезного результата для общества.
В работе также исследован зарубежный опыт административно-правового регулирования инвестиционных процессов на примере ряда развитых и развивающихся стран. Выявлены пробелы, противоречия и иные недостатки нормативной базы административно-правового регулирования иностранных инвестиций, показана обусловленность низкого уровня активности иностранных инвесторов в России недостатками административно-правового регулирования инвестиционной деятельности. Логика построения инвестиционного законодательства и тесная взаимосвязь административных и финансовых норм в его составе предопределили структуру изложения работы и рассмотрение административной и финансовой составляющих правового регулирования иностранных инвестиций.
В диссертационном исследовании рассмотрен массив нормативно-правовых актов, регулирующих иностранные инвестиции в России и образующих, по мнению автора, самостоятельную комплексную отрасль законодательства, значительное место в которой занимают нормы
при Министерстве экономики Российской Федерации" // Собрание законодательства Российской Федерации от 10 июля 1995 г., № 28, ст. 2683 и т.д.
11
административного и финансового характера. Помимо этого показана необходимость систематизации отечественного инвестиционного законодательства в форме кодификации.
Положения, выносимые на защиту.
По итогам проведенного исследования на защиту выносятся:
- результаты анализа и систематизация выявленных i автором характерных черт инвестиционной деятельности как
комплексного явления, процесс осуществления которой
предполагает реализацию нескольких групп правоотношений,
1 преимущественно административных и финансовых, ее структура с
! позиций субъектно-объектного состава, проблемы ее реализации,
связь целей и задач активизации деятельности иностранных инвесторов с инвестиционной политикой государства, формами и методами правового регулирования экономики;
- результаты изучения нормативных актов административного и финансового характера, регулирующих отношения по поводу иностранных инвестиций;
- теоретико-практические предложения, ориентированные на достижение системности в правовом обеспечении административно-правового регулирования иностранных инвестиций, а также ликвидацию пробелов, противоречий и иных недостатков законодательства об иностранных инвестициях;
- цели и задачи административно-правового регулирования ^ деятельности иностранных инвесторов и их классификация,
обоснованная необходимость их соблюдения в процессе осуществления экономической политики государства;
- обоснование комплексного характера правовых норм, входящих в отрасль инвестиционного законодательства и
12
значительном месте норм административного и финансового характера.
Полученные теоретические результаты исследования положены в основу практических предложений по совершенствованию административно-правовых норм, регулирующих процесс привлечения и функционирования иностранного капитала в национальной экономике. Многие из них нашли свое отражение в предложенной диссертантом структуре проекта Кодекса об иностранных инвестициях, а также комплексе административно-правовых новелл, содержащихся в предложениях к данному проекту.
Практическая значимость исследования. Совокупность
выводов и предложений, содержащихся в диссертационном исследовании, может быть использована при решении таких практических задач, как анализ эффективности действующих административно-правовых норм в сфере иностранных инвестиций в целом и в отдельных отраслях экономики; формирование политики государства, полнее учитывающей интересы всех участников инвестиционного процесса; определение стратегических целей и тактических задач дальнейшего совершенствования нормативной базы в области административно-правового регулирования деятельности иностранных инвесторов; разработка новых, адекватных потребностям экономики страны и иностранных инвесторов нормативных актов административного и финансового характера, способствующих упорядочению этого вида деятельности.
Работа может быть использована как основа для дальнейшей научной разработки проблематики административно-правового регулирования иностранных инвестиций в Российской Федерации.
Апробация. Основные положения и выводы исследования прошли различные формы апробации. Некоторые положения диссертации
13
обсуждены на IV Международном студенческом Конгрессе в 2000 году в Московском государственном университете экономики, статистики и информатики. Выводы диссертационного исследования сообщались на тематических семинарах и «круглых столах» в Российской Академии государственной службы при Президенте Российской Федерации. Материалы диссертации используются при проведении семинарских и лекционных занятий по кафедре государственного и муниципального управления Государственной академии профессиональной
переподготовки и повышения квалификации руководящих работников и специалистов инвестиционной сферы. Основные положения диссертации были изложены автором в ряде научных публикаций.
14
Глава I. Теоретико-методологические основы административно-правового регулирования иностранных инвестиций
§ 1.1. Иностранные инвестиции как объект административно-правового регулирования
Несмотря на сложившиеся предпосылки относительно выгодного и полезного, как для иностранного инвестора, так и для экономического комплекса России вложения иностранного капитала в отечественную экономику, его приток сравнительно невелик. На наш взгляд, основной причиной тому являются недостатки в системе административно-правового регулирования иностранных инвестиций, обусловленные отсутствием целесообразной и последовательной политики государства в области инвестиционной деятельности. Следствием ее отсутствия являются многочисленные несовершенства и противоречия в нормативно-правовой базе иностранных инвестиций, несогласованные действия органов исполнительной власти по координации иностранных вложений и иные проблемы административного характера.
Отсутствие целостной инвестиционной политики обусловлено рядом причин. Среди них недостаточная научная разработанность проблемы и вытекающая отсюда полярная оценка иностранных инвестиций с одной стороны, как средства развития экономики страны-получателя инвестиций, а с другой стороны, как средства установления зависимости экономики страны-реципиента от зарубежных стран. Нахождение баланса между выгодами, получаемыми от привлечения зарубежного капитала, с одной стороны, и обеспечением экономической безопасности страны, с другой стороны, занимало умы правоведов и экономистов с давних пор. Им приходилось признавать положительную
15
роль иностранных вложений, несмотря на безусловно повышающуюся степень зависимости национальной экономики, принимающей зарубежный капитал. Даже в советском государстве в период новой экономической политики признавали роль иностранных инвестиций как катализатора развития экономики. Примером тому является оценка иностранных капиталов как средства развития производительных сил страны9 и успешное развитие концессий и концессионного законодательства в СССР в 20-е годы.
Поэтому в современных экономических условиях теоретическое осмысление вопросов административно-правового регулирования деятельности иностранных инвесторов особенно актуально, так как способствует решению конкретных прикладных задач, стоящих перед российской экономикой.
До сих пор нерешенными остаются вопросы о месте иностранных инвестиций в отечественной экономике, необходимости ограничения действий иностранных инвесторов хотя бы в ключевых отраслях российской экономики, преобразовании системы органов исполнительной власти, осуществляющих административно-правовое регулирование иностранных инвестиций, обеспечивающей эффективное управление отечественной экономикой, степени вмешательства в деятельность иностранных инвесторов регулирующих органов, соотношении административного и диспозитивного регулирования иностранных инвестиций. О напряженности полемики позволяет судить большое количество законопроектов в сфере иностранных инвестиций, обсуждаемых в Государственной Думе10, различие подходов к
9
10
См.: Вавилин И. Иностранные капиталы в России. - Л.Лрибой, 1925, С. 7
См.: Проект федерального закона "О запретах и ограничениях на осуществление иностранных инвестиций на территории Российской Федерации" // Справочная правовая система «Гарант» 5.2.2, Проект федерального закона "О концессионных договорах, заключаемых с российскими и иностранными инвесторами" // Справочная правовая система «Гарант» 5.2.2
16
регулированию инвестиционных отношений исповедуемых их авторами. Неоднократное и сказывающееся на управляемости преобразование системы органов исполнительной власти, осуществляющих регулирование иностранных инвестиций в экономике России, также говорит о наличии многих подходов в решении проблем деятельности иностранных инвесторов.
Поэтому сегодняшний эклектизм правовой базы инвестиционного процесса с участием иностранных лиц является следствием этих споров. Приходиться констатировать тот факт, что до сих пор в законодательстве и правовой науке не сложилась единая понятийная база инвестиций. Наличие такой базы является залогом комплексного и целостного
i
регулирования соответствующими органами исполнительной власти деятельности иностранных инвесторов. До тех пор, пока предмет регулирования не является однозначно зафиксированным, органы валютного, таможенного, банковского и других видов регулирования будут использовать разнящиеся формулировки ключевых понятий инвестиционной сферы, чем будут препятствовать успешной работе иностранных инвесторов в национальной экономике и, как следствие, решению экономических, социальных и иных проблем Российской Федерации.
Необходимость формирования единой понятийной базы иностранных инвестиций обусловила потребность в единообразной формулировке таких ключевых понятий как «иностранная инвестиция», «иностранный инвестор» и -0 т.д. На сегодняшний день эта потребность не удовлетворена. Ни отечественной,
ни зарубежной правовой наукой не предложено единой формулировки этих терминов.
Для выяснения сущности иностранных инвестиций как объекта административно-правового регулирования, необходимо определить правовую сущность и содержание этого понятия. В настоящем исследовании «иностранная инвестиция» не выступает как понятие экономической науки, и
17 |
