3 ВВЕДЕНИЕ
Актуальность темы исследования. В течение последних лет в России, и в частности в г. Москве, криминальная обстановка остается напряженной. В период с 1999 г. по 2004 г. количество преступлений, зарегистрированных органами внутренних дел в г. Москве выросло с 77 до 206,7 тыс.1 В целом по России количество зарегистрированных преступлений только за прошедший год выросло на 5 %. Характер устойчивых тенденций в стране приобретают рост тяжких преступлений, вооруженности и организованности преступников, укрепление межрегиональных и транснациональных связей преступных сообществ. В структуре преступности по-прежнему доминируют тяжкие и особо тяжкие виды преступлений. Увеличилось количество умышленных причинений тяжкого вреда здоровью, изнасилований, краж, грабежей, разбойных нападений, вымогательств. Практически каждое второе тяжкое и особо тяжкое преступление осталось нераскрытым. Наиболее низкая раскрываемость преступлений указанной категории отмечается, в частности, в г. Москве (26,9 %)2. Реальную угрозу общественной безопасности представляет терроризм, опасность которого нарастает.
Все это не может не вызывать серьезного беспокойства в обществе, поскольку создает настороженное отношение к государству, которое оказывается не в состоянии в полной мере обеспечить безопасность личности, права, свободы и законные интересы граждан, общественную безопасность, охрану общественного порядка.
1 См.: Приказ ГУВД г. Москвы от 10 февраля 2005 г. № 51 «Об объявлении решения коллегии ГУВД г. Москвы от 27 января 2005 г. № КУ-1/lp».
2 См.: Решение коллегии МВД РФ от 16 февраля 2005 г. № 1 км «Об итогах оперативно-служебной деятельности органов внутренних дел и служебно-боевой деятельности внутренних войск МВД России в 2004 и задачах на 2005 год».
4
Одной из причин роста преступности и низкого уровня раскрываемости преступлений можно считать недостаточный уровень управленческой деятельности в системе МВД России.
Министр внутренних дел в директиве «О задачах органов внутренних дел и внутренних войск МВД России, ФМС России на 2005 год» первым из приоритетных направлений деятельности на 2005 г. определяет именно «совершенствование управленческой деятельности системы МВД России в ходе проведения административной реформы»3. Чем вызвана такая озабоченность Министра состоянием управленческой деятельности в органах внутренних дел?
Успешное решение задач борьбы с преступностью и охраны общественного порядка в стране, и в частности в г. Москве, в решающей степени зависит от четкой и слаженной работы штабов, аппаратов отраслевых и функциональных служб ГУВД, УВД административных округов, штабов ОВД районов, т.е. органов управления, деятельность которых направлена на выработку обоснованных и оптимальных управленческих решений и организацию их непосредственного исполнения подразделениями и сотрудниками, выступающими в качестве исполнителей.
Анализируя состояние управленческой деятельности в системе органов внутренних дел на примере ГУВД г. Москвы за последние годы, необходимо отметить наличие значительного количества существенных недостатков по рассматриваемому направлению деятельности.
Так, в октябре-ноябре 1999 г. МВД России была проведена инспекторская проверка в ГУВД г. Москвы, в ходе которой был выявлен ряд существенных недостатков по основным направлениям оперативно-служебной деятельности. Практически все проверенные УВД административных округов, РУВД и ОВД получили неудовлетворительные оценки по
3 Директива МВД РФ «О задачах органов внутренних дел и внутренних войск МВД России, ФМС России на 2005 год».
5
вопросам именно управленческой деятельности. В акте инспекторской проверки было отмечено, что руководство ГУВД и окружных УВД не сумело обеспечить концентрацию усилий подчиненных подразделений на решение приоритетных проблем обеспечения правопорядка в столице, добиться безусловной реализации в целом верно поставленных целей и задач. В результате значительный ресурсный потенциал, выделенный руководством города на решение вопросов укрепления правопорядка, использован неэффективно, желаемых результатов не достигнуто. Контрольная проверка ГУВД г. Москвы, проведенная в 2000 г. и ряд контрольных мероприятий, проведенных в период с 2001 г. по 2004 г., подтвердили наличие значительного количества недостатков в состоянии управленческой деятельности именно на стадии исполнения управленческих решений. Эти недостатки в организации управленческой деятельности, наряду с другими причинами, и предопределили неспособность как аппарата ГУВД, так и территориальных ОВД организовать оперативно-служебную деятельность адекватно складывающейся оперативной обстановке. Это еще раз подчеркивает, что именно исполнение управленческих решений в настоящее время является проблемным вопросом, от разрешения которого зависит результат работы органа внутренних дел в целом.
Среди функций процесса управления, осуществляемых органами управления, административно-правовое и организационное обеспечение исполнения управленческих решений занимает важнейшее место, представляя собой совокупность мероприятий, проводимых субъектом управления, организованных в соответствии с требованиями действующего законодательства по реализации объектом управления принятого управленческого решения в условиях конкретно сложившейся оперативной обстановки. Следует указать, что на сегодняшний день в литературе проблемы выработки управленческих решений и вопросы организации их исполнения на разных уровнях управления исследованы не в одинаковой степени. Основ-
6
ное внимание учеными-юристами уделяется проблемам подготовки и принятия различных управленческих решений, менее подробно рассмотрены вопросы организации их исполнения, тем более в условиях такого сверхкрупного города4, каким является г. Москва. В большей части работ, посвященных исследованию организации исполнения управленческих решений в системе органов внутренних дел, уделяется внимание этапам уяснения и детализации решений, подбора и расстановки исполнителей, контроля деятельности структурных подразделений и сотрудников органов внутренних дел, а также организации их взаимодействия5. Круг вопросов, касающихся административно-правового и организационного обеспечения деятельности исполнителей управленческих решений на стадии организации их исполнения, разработан недостаточно. Кроме того, данные вопросы постоянно достаточно динамично изменяются параллельно с изменением криминальной ситуации в стране.
Практическая значимость рассмотрения данного элемента управленческого процесса несомненна. Управление - это не только поиск и принятие решений, но и работа по организации их исполнения. Нередко в процессе управления именно это звено выпадает из поля зрения руководителей органов внутренних дел и их штабных подразделений, а зачастую работа по обеспечению исполнения управленческого решения носит формальный характер. На этой стадии руководитель и его штабное подразде-
4 Градостроительный кодекс Российской Федерации (ред. на 29.12.2004 г.).
5 См.: Аникин В.Н. Нормативно-правовое регулирование штабной функции и вопросы его совершенствования в органах внутренних дел: Автореф. дис. ... канд. юрид. наук. - М.: Академия управления МВД России, 2002; Голубец П.В. Правовые и организационные основы ведомственного контроля штабных подразделений за деятельностью органов внутренних дел: Автореф. дис. ... канд. юрид. наук. - М.: МГЮА, 1996; Дубинина М.Н. Совершенствование управленческой деятельности органов внутренних дел на основе разработки и реализации целевых программ (методологические, методические, организационно-правовые аспекты): Автореф. дис... канд. юрид. наук. - М.: МЮИ МВД России, 2000; Москалев М.А. Организационные и правовые основы реализации штабной фунщии в городских, районных органах внутренних дел: Автореф. дис. ... канд. юрид. наук. — М.: Академия управления МВД России, 2004.
7
ление должны решать вопросы создания объективных условий, способствующих исполнению принятых управленческих решений.
Исходя из вышеизложенного представляется очевидным, что работа, включающая в себя исследование и определение путей повышения эффективности административно-правового и организационного обеспечения исполнения управленческих решений субъектами управления органов внутренних дел в масштабах сверхкрупного города, каким является г. Москва6, имеет достаточное теоретическое и практическое значение, что в итоге и определяет ее актуальность и практическую значимость.
Степень разработанности темы исследования. Общетеоретическую основу для исследования в указанном направлении составляют труды ученых-юристов и таких представителей науки, как В.Г. Афанасьев, Г.В. Ата-манчук, И.Л. Бачило, Д.Н. Бахрак, Е.Н. Булыгин, Т.В. Гаврилова, Г.П. Герт, В.В. Гончаров, И.Я. Дюрягин, Б.В. Заботин, Н.Н. Иванов, И.Ш. Килясха-нов, А.П. Коренев, С.С. Маилян, В.А. Малюткин, Б.В. Российский, И.М. Сле-пенков, Ю.Н. Старилов, СМ. Телыпевский, Ю.А. Тихомиров, Г.А. Туманов, В.И. Франчук, А.П. Шергин и др. Однако такой важный и разноплановый вопрос, как административно-правовое и организационное обеспечение исполнения управленческих решений, настолько подробно, как это позволяет сделать диссертационное исследование, не рассматривался.
К сожалению, на сегодняшний день практически отсутствуют научные работы монографического характера, посвященные исследованию не только административно-правового и организационного обеспечения исполнения управленческих решений, но и самой реализации управленческих решений в органах внутренних дел. Исключение составляет лишь кандидат-
6 Пронин В.В. Организация деятельности органов внутренних дел в условиях сверхкрупного города: Автореф. дис. ... канд. юрид. наук. - М.: Академия управления МВД России, 2002.
8
екая диссертация Т.Я. Гобозова7, в которой рассматриваются вопросы исполнения управленческого решения, но не рассматриваются вопросы административно-правового и организационного обеспечения исполнения управленческих решений.
Эти и другие факторы и условия предопределяют выбор темы настоящего исследования и необходимость всесторонней разработки общей теории и практики административно-правового и организационного обеспечения исполнения управленческих решений.
Цель и задачи исследования. Исходя из определения объекта и предмета исследования, основная цель работы заключалась в том, чтобы с учетом трудов отечественных и зарубежных ученых в области административного права, теории социального управления, теории государства и права, социологии и ряда других, а также на основе анализа нормативных актов МВД России, ГУВД г. Москвы, материалов практической деятельности ГУВД г. Москвы выявить и сформулировать основополагающие теоретические и практические проблемы организационного и административно-правового обеспечения управленческих решений ГУВД сверхкрупного города, а также разработать научно обоснованные рекомендации, направленные на их разрешение.
В соответствии с данной целью были определены следующие задачи исследования:
- изучить и систематизировать управленческие решения, принимаемые и исполняемые в органах внутренних дел;
- провести анализ имеющихся научных трудов, посвященных вопросам процесса управления и конкретно стадии исполнения управленческих решений в органах внутренних дел;
7 Гобозов Т.Я. Организационные и правовые основы реализации управленческих решений в органах внутренних дел в современных условиях: Дис. ... канд. юрид. наук. - М.: Академия управления МВД России, 1999.
9
- определить сущность и характерные признаки понятий «административно-правовое обеспечение исполнения управленческих решений» и «организационное обеспечение исполнения управленческих решений», а также их место и роль в процессе управления;
- определить субъекты, осуществляющие процесс административно-правового и организационного обеспечения исполнения управленческих решений в системе органов внутренних дел;
- проанализировать существующую систему административно-правового и организационного обеспечения исполнения управленческих решений, существующую в ГУВД г. Москвы, и определить пути ее совершенствования;
- обобщить имеющиеся теоретические и практические подходы к организации деятельности субъектов управления по административно-правовому и организационному обеспечению исполнения управленческих решений и сформулировать научно обоснованные предложения по проблеме их совершенствования в современных условиях;
- предложить к использованию реальные результаты исследования в виде рекомендаций по совершенствованию административно-правового и организационного обеспечения исполнения управленческих решений в органах внутренних дел.
Объект и предмет исследования. Объектом данного диссертационного исследования являются общественные отношения, складывающиеся в сфере обеспечения исполнения управленческих решений в органах внутренних дел ГУВД г. Москвы, в частности при проведении мероприятий административно-правового и организационного характера в условиях трехзвенной системы управления.
Предметом диссертационного исследования выступила система административно-правовых норм, регулирующих деятельность штабных подразделений по обеспечению исполнения управленческих решений в ГУВД
10
г. Москвы, а также условия, обеспечивающие ее эффективность и оптимальность.
Методология исследования. При разработке данной темы применялись как общенаучные методы познания, так и собственно управленческие познавательно-программирующие методы: системного анализа, исследования операций, моделирования, организационного проектирования, которые позволили проанализировать состояние административно-правового и организационного обеспечения исполнения управленческого решения объекта исследования. В работе использовались и иные приемы формально-логического метода, анализа, синтеза и др.
Для изучения отдельных аспектов темы применялись сравнительно-правовые методы, методы экспертных оценок, интервьюирования сотрудников органов внутренних дел.
В качестве теоретической базы исследования использовались общие положения философии, социологии, теории социального и государственного управления, а также научные труды в области управления, административного права, криминологии и ряда других наук. При изучении выявленных проблем были использованы основополагающие законодательные и нормативные акты высших органов власти и управления Российской Федерации, ведомственные нормативные акты Министерства внутренних дел России, материалы обобщения передового опыта деятельности органов внутренних дел России.
Эмпирической базой исследования является практическая управленческая деятельность ГУВД г. Москвы.
Научная новизна диссертации предопределена актуальностью проблемы административно-правового и организационного обеспечения исполнения управленческих решений и целью исследования, которое, по существу, является одним из первых монографических исследований, специально посвященных проблемам организации механизмов и процессов
11
административно-правового и организационного обеспечения исполнения управленческих решений штабными подразделениями органов внутренних дел.
Теоретическая и практическая значимость проведенного исследования заключается в том, что в диссертации предпринята попытка анализа и разработки проблем административно-правового и организационного обеспечения исполнения управленческого решения, а также их адаптации применительно к управленческой деятельности в сфере правопорядка с целью внесения определенного вклада в теорию административного права и управления органами внутренних дел.
Изложенные в диссертации положения, научно-практические выводы, предложения и рекомендации могут быть использованы:
- в практике управленческой деятельности аппаратов МВД, ГУВД, УВД и горрайорганов внутренних дел;
- в области нормативно-правового регулирования управленческой деятельности органов системы МВД России по вопросам исполнения управленческих решений;
- при преподавании учебных дисциплин кафедры Административного права и административной деятельности ОВД Московского университета МВД России, в других учебных заведениях системы МВД России, где изучаются дисциплины «Административное право», «Основы управления в ОВД» и «Административная деятельность ОВД», а также на курсах повышения квалификации практических работников, в частности сотрудников штабных подразделений.
Положения, выносимые на защиту:
1. На основе анализа характеристики сущности и содержания управленческих решений, принимаемых и реализуемых в системе органов внутренних дел, и проведенной их классификации выявляются управленческие решения, требующие для их исполнения проведения комплекса мероприя-
12
тий административно-правового и организационного обеспечения. Прежде всего это управленческие решения, которые носят общесистемный, многоцелевой, комплексный характер, охватывают все направления деятельности и все службы и подразделения органа внутренних дел.
2. На основе рассмотрения характера, масштабности, степени новизны и неординарности задач, поставленных в управленческих решениях субъектом управления, определяется содержательный аспект процесса их исполнения. Процесс исполнения управленческого решения, как правило, включает такие элементы, как подбор и расстановка исполнителей; доведение решения до исполнителей; обеспечение деятельности исполнителей; контроль исполнения, коррелирование и регулирование; подведение итогов исполнения решения. Вместе с тем в зависимости от характера, масштабности и вида управленческого решения, а также задач, определенных в нем, содержание процесса исполнения может включать такие дополнительные элементы, как уяснение и детализация, а сами элементы данного процесса могут иметь разное наполнение.
3. Определение содержания мер административно-правового и организационного обеспечения исполнения управленческих решений. Авторское определение понятий «административно-правовое обеспечение исполнения управленческих решений» и «организационное обеспечение исполнения управленческих решений». Под административно-правовым обеспечением исполнения управленческих решений автор понимает совокупность мер, проводимых субъектом управления, обеспечивающих административно-правовое регулирование данного вида управленческой деятельности. Организационное обеспечение исполнения управленческого решения - это деятельность субъекта управления, упорядочивающая процесс проведения в жизнь принятого решения, заключающаяся в последовательном осуществлении действий, направленных на обеспечение соответствия временного и ресурсного факторов характеру и объему задач, по-
13
ставленных в управленческом решении; организацию системы информации, которая способна обеспечить субъект управления достоверными и своевременными сведениями о ходе выполнения решения; организацию взаимодействия между исполнителями и координацию их деятельности при реализации каждого элемента стадии исполнения управленческого решения.
4. Определение роли штабных подразделений как субъекта, непосредственно осуществляющего механизм процесса административно-правового и организационного обеспечения, регулирующего вопросы организации исполнения общесистемных, многоцелевых, комплексных управленческих решений в ГУВД сверхкрупного города.
5. Обоснование основных путей повышения эффективности административно-правового и организационного обеспечения исполнения управленческих решений штабными подразделениями органов внутренних дел, таких как нормативная регламентация основных вопросов управленческой деятельности, оптимальное штатное построение управленческого аппарата, совершенствование внутриштабного взаимодействия и ряда других.
Апробация результатов исследования. По теме диссертационного исследования автором подготовлены: две научные статьи; пять лекций, используемых в учебном процессе на кафедре Административного права и административной деятельности ОВД Московского университета МВД России; сборник учебно-методических материалов по управленческой деятельности штабных подразделений органов внутренних дел (в соавторстве); методические рекомендации по организации и осуществлению зонального, отраслевого и особого контроля; методические рекомендации по организации и осуществлению планирования оперативно-служебной деятельности в системе Главного управления внутренних дел г. Москвы.
Подготовленные автором методические рекомендации переданы для практического использования в Главное управление внутренних дел г. Моек-
14
вы. Основные положения исследования нашли отражение в проекте приказа ГУВД г. Москвы «Об упорядочении основных направлений управленческой деятельности в системе ГУВД города Москвы», разработанного осенью
2002 г., а также использовались при формировании плана основных организационных мероприятий ГУВД г. Москвы на 2003 г. Отдельные положения диссертационного исследования были учтены при изменении организационно-штатной структуры Инспекции Штаба ГУВД г. Москвы в
2003 г.
15
Глава 1. ТЕОРЕТИЧЕСКИЕ ОСНОВЫ ИСПОЛНЕНИЯ УПРАВЛЕНЧЕСКИХ РЕШЕНИЙ В ОРГАНАХ ВНУТРЕННИХ ДЕЛ
§ 1. Характеристика управленческих решений, принимаемых и реализуемых в системе органов внутренних дел
При проведении исследования, прежде всего, необходимо определить объект административно-правового и организационного обеспечения, т.е. понять, что собой представляет само управленческое решение.
Органы внутренних дел как система управления должны разрешать различные возникающие проблемы. Само понятие «проблема» может трактоваться неоднозначно. Приведем ряд определений данного понятия: «проблема - сложный теоретический или практический вопрос, требующий изучения, разрешения»8; «проблема - сложный вопрос, задача, требующие разрешения, исследования»9. В рамках данного исследования, по нашему мнению, под проблемой целесообразно понимать обнаруженное различие между действительным и желаемым состоянием системы управления10. Выявленные системой управления проблемы находят свое отражение в целях, под которыми можно понимать будущее желаемое состояние системы управления. Любая система управления решает проблемы, т.е. стремится достичь целей управления посредством принятия и последующей реализации управленческих решений. Так, процесс управления по своей сути является процессом целеполагания и целедостижения. Исходя из этого управленческое решение может рассматриваться как главное средство достижения целей управления.
Управленческое решение, по мнению автора, представляет собой социальный акт, подготовленный на основе вариантного анализа, принятый
8 Советский энциклопедический словарь. - М.: Советская энциклопедия, 1987. С. 1062.
9 Словарь русского языка. - М.: Русский язык, 1988. С. 491.
10 См.: Основы управления в органах внутренних дел. - М.: Московская академия МВД России, 2000. С. 42.
16
в одностороннем порядке в соответствии с установленной процедурой компетентными органами внутренних дел и их сотрудниками, имеющий директивное значение, содержащий постановку целей и обоснование средств их достижения, организующий практическую деятельность субъектов и объектов управления11.
В настоящее время во многих работах исследуется процесс выработки решения и его результат - управленческие решения. Значительное число работ посвящено разработке общей теории научного управления. Основными направлениями исследования таких работ являются: определение основных понятий, в том числе и управленческого решения, как основного средства достижения целей управления, социальной природы, содержания и сущности социального управления, его роли и значения в общественной практике; анализ управленческой деятельности и соответствующих ей отношений, изучение средств и путей совершенствования управленческих систем12.
1' В научной литературе существует значительное количество определений управленческих решений. См.: Тихомиров Ю.А. Управленческое решение. - М., 1972. С. 33; Основы управления в органах внутренних дел. - М.: Московская академия МВД России. 2000.С. 156; Лекции по курсу «Организация управления в органах внутренних дел». - М.: Академия управления МВД России. 1999. Раздел 2. С. 4; Савин С.А. повышение качества управленческих решений // Сб.: Научные основы управления экономикой. Вып. 2. - М.: Мысль,1974. С156; Грядовой Д.И. Управленческое решение. - М., 2001. С 3; и др.
12 Афанасьев В.Г. Научное управление обществом. - М.,1973; Алешня СВ. Социальное управление как инструмент демократии в России конца XX столетия. - Иваново, 1996; Проблемы социального управления: методология, теория, практика. - Н. Новгород, 1998; Абалкин Л.И. и др. Новая парадигма развития России. - М., 1999; Булыгин Е.Н. Организация социального управления: основные понятия и категории: Словарь-справочник. - М., 1999; Гаврилова Т.В. К вопросу об эффективности управленческого труда. Новосибирск, 1999; Гончаров В.В. В поисках совершенства управления: руководство для высшего управленческого персонала: опыт лучших промышленных фирм США, Японии и стран Западной Европы. - М., 1998; Гречихин В.Г., Проблемы социального управления. М., 1999; Громова О.Н. Стратегия управления персоналом организации. - М., 1997; Зубков А.И. Актуальные проблемы совершенствования управленческой деятельности органов внутренних дел. - М., 1998; Лукьяненко А.Е., Лукьяненко В.И., Новиков А.В. Управление персоналом государственных органов: система организации и функционирования. - М., 1999; Франчук В.И. Современные основы социального управления. М., 1997 и др.
17
Другая важная группа вопросов связана с выделением и изучением содержания общего процесса социального управления13.
Нередко управленческое решение исследуется в социальном плане, т.е. рассматривается как социальный акт, выражающий организационные потребности людей и принятый субъектом управления с целью эффективного функционирования управленческой системы14.
Вместе с тем, учитывая определенную специфику управленческих решений, принимаемых и реализуемых в органах внутренних дел, обусловленную целями функционирования системы органов внутренних дел, для достижения цели данного исследования приведенная выше систематизация не будет являться исчерпывающей.
Характеристика управленческих решений, принимаемых и реализуемых в органах внутренних дел, связана с определением их видов, форм, структуры и содержания.
В «силу многофункционального характера деятельности органов внутренних дел и большого объема задач решения, вырабатываемые ими, весьма разнообразны по содержанию, масштабности, назначению и форме»15, в связи с чем большое практическое значение приобретает их классификация, которая в дальнейшем даст возможность выделить основные виды решений, описать и упорядочить их комплекс, ввести более четкую их систематизацию, обеспечить быстроту поиска и принятия новых решений с учетом действующих, а также контроль их исполнения, исключить повторное (дублирующее) принятие решений по одним и тем же вопросам, тем самым добиваться сокращения управленческой документации и пере-
13 Кожухин Ф.Д. Процесс управления. Системное исследование и разработка на примере региона. - М., 1998; Управленческие процедуры. - М., 1998; и др.
14 Аверин Ю.П. Люди управляют людьми: модель социологического анализа. - М., 1996; Литвак Б.Г. Управленческие решения. - М., 1998; Тихомиров Ю.А. Управленческое решение. - М., 1972.
15 Маилян С.С. Подготовка и принятие управленческих решений в органах внутренних дел. - М.: ЮрИнфоР, 2000. С. 34. |
