3 Введение
Актуальность темы исследования. Становление демократических институтов власти в Российской Федерации предполагает одновременно и демократизацию взаимоотношений граждан этого общества с властными структурами, которые призваны упорядочивать общественные отношения и управлять ими. Выполняя административную функцию по отношению к обществу, власть на протяжении длительного периода истории России фактически оставляла за собой монопольное право осуществлять ее без создания каких-либо институтов ее контроля. По существу, речь идет о системе обратной связи, когда граждане общества имеют право и свободу отстаивать свои права перед властью на одном правовом поле, без ущемления своего достоинства. Тенденция к созданию кодификационных актов такого типа наметилась только в конце восьмидесятых годов прошлого столетия. Именно в этот период появляются Административные Кодексы 1987 и 1989 гг. Первый вариант Административного Кодекса явился, по сути, Кодексом «переходного периода», когда многие административные нормы не освободились еще от тоталитарного наследия. Значительным шагом вперед явилось появление Административного Кодекса 1989 г. О его большей адекватности общественным отношениям, сложившимся в тот период, и оправданности появления говорит хотя бы тот факт, что он смог создать правовую основу для функционирования административных отношений в Российской Федерации на протяжении всего периода ее демократического реформирования с 1989 г. по 2002 г. Безусловно, это было значительное достижение российской юриспруденции.
Стабилизация общественной жизни, потребность в устойчивом фиксировании ценности прав и свобод человека, переход от радикальных методов реформирования общества, во многих случаях прямо приводивших к безвластию, и даже к анархии (во взаимоотношениях центра и субъектов
4
праву стало появление Кодекса Российской Федерации об административных правонарушениях, принятого Государственной Думой 20 декабря 2001, одобренного Советом Федерации 26 декабря 2001 г. и вступившего в силу с 1 июля 2002 г. Базовыми принципами этого кодекса стали «принцип равенства перед законом» и «презумпция невиновности» гражданина.
Однако незначительный временной отрезок, на протяжении которого общественные отношения в Российской Федерации, в целом, и административные отношения, в частности, претерпели столь значительные изменения — переход от социалистической системы к постсоциалистической - оказался явно недостаточным для формирования окончательного облика административного права в Российской Федерации. Административные отношения, как и общественные отношения в целом, все еще продолжают формироваться и, следовательно, даже новый КоАП нуждается в пояснениях и дополнениях. Так, чрезвычайно важной является тенденция только еще л, наметившаяся в новой версии КоАП - превалирования роли судов при
рассмотрении административных споров. Особенная роль в решении административных споров возлагается на суды общей юрисдикции, что предусмотрено ст. 46 Конституции Российской Федерации: «Каждому гарантируется судебная защита его прав и свобод». Именно в судах общей юрисдикции происходит «первичное» рассмотрение большинства споров, возникающих из административно-правовых отношений. Вместе с тем, эта часть административного права - «правовые основы рассмотрения судами общей юрисдикции споров, возникающих из административно-правовых 'ffjr; отношений» - оказалась наименее разработанной и поэтому нуждается в
самостоятельном исследовании.
Степень научной разработанности темы и круг использованных источников. Диссертационная работа выполнена на основе изучения и использования научно-монографического материала отечественных и зарубежных ученых. Вопросы развития административного права в российской юриспруденции, получившие отражение в Конституции
5
Российской Федерации, Конституциях республик — субъектов Российской Федерации, Кодексах об административных правонарушениях 1987 и 1989 гг., Кодексе Российской Федерации об административных правонарушениях 2002 г., других федеральных и нормативных актах, были подвергнуты теоретико-правовому анализу в работах ведущих российских и зарубежных специалистов по административному праву. Необходимо отметить, что при рассмотрении вопросов, связанных с административным правом, преобладают исследования, в которых акцент делается либо на теоретической составляющей, когда преимущественным предметом становятся принципы и нормы российского административного права, их соответствие международным стандартам понимания административного права, общечеловеческим правам и свободам человека, либо на практической составляющей, когда преимущественным предметом становится анализ взаимосвязи норм административного права с принципами и нормами других отраслей права - гражданским, конституционным и др. Поэтому появление работы в области соединения теоретических основ административного права и их реального функционирования в конкретных спорах, рассматриваемых судами общей юрисдикции, было бы естественным звеном в общей цепи исследований по административному праву.
В то же время следует особо подчеркнуть, что российской юридической наукой были подвергнуты глубокому научному анализу различные аспекты современного административного права. При подготовке диссертационного исследования автор использовал труды отечественных специалистов в области административного, конституционного, гражданского и международного права, таких как: Н.И. Авдеенко, Н.Е. Арапова, Г.В. Атаманчук, Д.Н. Бахрах, А.А. Добровольский, М.В. Загряцков, Н.Б. Зейдер, И.А. Жеруолис, Л.А. Калинина, М.Ю. Козлов, А.П. Коренев, Г.А. Кузьмичева, Б.М. Лазарев, А.Е. Лунев, Б.М. Манохин, А.А. Мельников, В.А. Мусин, Е.К. Носов, Д.М. Овсянко, СМ. Пелевин, Л.Л. Попов, В.А. Полудняков, А.Г. Столяров, М.С. Студеникина, Г.А. Туманов, Н.Ю.
6
Хаманева, Н.А. Чечина, Д.М. Чечот, М.С. Шакарян, М.В. Шаргородский, А.П. Шергин, В.Н. Щеглов.
Вместе с тем необходимо отметить, что отдельные вопросы развития правовых основ рассмотрения судами общей юрисдикции споров, возникающих из административно-правовых отношений, еще не получили достаточно завершенного выражения и окончательной разработанности. Настоящее диссертационное исследование, в рамках стоящей перед ним темы, стремится восполнить этот пробел.
Объектом_____диссертационного_____исследования является
функционирование административного права в системе судопроизводства Российской Федерации и правосудие в административно-правовых отношениях.
Предметом диссертационного исследования являются правовые основы рассмотрения судами общей юрисдикции споров, возникающих из административно-правовых отношений, а также отдельные категории дел, регулирующие административно-правовые отношения в судах общей юрисдикции.
Теоретическую базу диссертационного исследования составляют работы отечественных и зарубежных ученых по общим вопросам теории права, административного права, а также труды по философии права, истории права, истории административного права.
В связи с правовым анализом рассмотрения споров, возникающих из административно - правовых отношений в судах общей юрисдикции проанализированы произведения и взгляды, которые составляют «классическое наследие» истории правовых учении, выявлены и с максимальной точностью отражены взгляды мыслителей прошлого по формированию понимания роли судов общей юрисдикции при рассмотрении административно-правовых споров.
Углубленный анализ принципов, методов и сущности современного административного права стал возможным только благодаря учету
7
достижений, полученных в исследованиях отечественных ученых -правоведов, специалистов в области теории и истории государства и права, конституционного, административного и международного права - В.В. Бутнева, Р.Ф. Васильева, Н.В. Витрука, Б.П. Елисеева, И.П. Елисейкина, А.Ф. Клейнмана, А.Е. Козлова, Е.А Крашенинникова, Б.С. Крылова, А.Н. Лебедева, В.О. Лучина, М.Н. Марченко, Т.Д. Матвеевой, Н.А. Михалевой, И.Ш. Муксинова, А.А Ференц-Сороцкого, К.С. Юдельсона. При этом в основу исследования положено понимание права как самостоятельного явления, не сводимого только к санкционируемой государством «системе норм», а имеющего собственную ценность и различные формы проявления.
Теоретико-методологическую основу диссертационной работы составляют методы системного изучения объекта исследования во всех его внутренних и внешних взаимосвязях, в историческом развитии. Применены общенаучные методы эмпирического исследования, абстрагирования, анализа и синтеза, восхождения от абстрактного к конкретному. Широко и разносторонне использованы в диссертационной работе методы сравнительно-правового исследования, доктринального толкования юридических норм, их структурно-функционального и институционального анализа. При изучении проблем административно-правовых споров, рассматриваемых в судах общей юрисдикции, особое внимание обращено на репрезентативность законодательного материала, строгую
аргументированность научных положений и выводов, их критическую оценку.
Нормативную базу диссертационного исследования формируют Конституция Российской Федерации, Конституции, Уставы субъектов Российской Федерации, федеральное законодательство, Кодекс Российской Федерации об административных правонарушениях, вступивший в силу с 1 июля 2002 г., решения органов конституционного правосудия, нормативно-правовые акты Российской Федерации: Закон РФ от 25 июня 1993г. «О праве граждан Российской Федерации на свободу передвижения, выбор места
8
пребывания и жительства в пределах Российской Федерации»1, Федеральные Законы от 15 августа 1996 г. «О порядке выезда из Российской Федерации и въезда в Российскую Федерацию»2, Закон от 9 января 1996 г. «О защите прав потребителей»3, Закон РФ от 27 апреля 1993 г. «Об обжаловании в суд действий и решений, нарушающих права и свободы граждан»4, Федеральный Закон от 27 мая 1998 г. «О статусе военнослужащих»5, Всеобщая декларация прав человека от 1948 г., Конвенция СНГ о правах и основных свободах человека (вступила в силу в РФ 11 августа 1998 г.)6.
В диссертации были также использованы нормативные акты дореволюционного и советского периодов, законодательство Российской Империи, СССР, РСФСР, затрагивающее вопросы развития административного права.
Цель и задачи диссертационного исследования. Целью исследования является выявление особенностей рассмотрения административно-правовых споров в судах общей юрисдикции. Достижение этой цели стало возможным только благодаря ее спецификации по двум основаниям — теоретическому и практическому.
Теоретическая часть исследования касается правовой основы рассмотрения судами общей юрисдикции споров, возникающих из административно-правовых отношений. Достижение этой цели сделалось возможным при выполнении следующих задач:
- выявить сущность и виды административно-правовых споров в судах общей юрисдикции и их виды.
- проанализировать субъектный состав участников при рассмотрении дел, возникающих из административно - правовых отношений в судах общей юрисдикции.
1 Ведомости РФ. 1993. № 32. Ст. 1227.
2 СЗ РФ.1996. №34. Ст. 4029; 1998. №30. Ст. 3606; 1999. №26. Ст. 3175.
3 СЗ РФ. 1996. № 3. Ст. 140; 1999. № 51. Ст. 6287.
4 Ведомости РФ. 1993. №19. Ст. 685; 1995. № 51. Ст. 4970.
5 СЗ РФ. 1998. № 22. Ст. 2331; 2000. № 1 (Часть И). Ст. 12.
6 СЗ РФ. 1999. № 13. Ст. 1489.
9
- определить и сформулировать задачи и принципы производства по делам, возникающим из административно- правовых отношений в судах общей юрисдикции.
Практическая часть исследования касается выявления специфики отдельных категорий административно-правовых споров, рассматриваемых судами общей юрисдикции. Достижение этой цели сделалось возможным ПРИ решении следующих задач:
- рассмотреть административно-правовые споры по жалобам на действия государственных органов, общественных организаций и должностных лиц, нарушающих права и свободы граждан;
- выявить специфику административно-правовых споров по жалобам на действия физических лиц, нарушающих административное право;
- проанализировать административно-правовые споры о защите избирательных прав и права на участие в референдуме граждан Российской Федерации.
Научная_____новизна_____диссертационного_____исследования.
Диссертационное исследование представляет собой комплексное осмысление проблем административного права и его применения в судах общей юрисдикции, осуществленное на основе тщательного анализа отечественной и зарубежной литературы, действующих правовых актов, строгого разделения теоретической и практической составляющей темы, выносимой на защиту. Элементы новизны содержит представление понятия административно-правовой природы, отдельных категорий
административно-правовых споров, рассматриваемых в судах общей юрисдикции, разработка взаимосвязи решения таких споров с решением споров в смежных областях права - конституционной и гражданской.
В диссертации сформулированы и обоснованы теоретические положения и практические выводы, результаты исследования, которые выносятся на защиту:
10
во-первых, установлено, что сущность административной юрисдикции может быть сведена к спорам о праве административном (административно-правовые споры) между участниками (сторонами) регулируемых нормами административного права управленческих общественных отношений. Поэтому виды административно-правовых споров могут определяться различными основаниями и по инициативе как управляемых (например, в случае обжалования гражданином неправомерных управленческих действий или решений), так и управляющих (например, при возбуждении дела об административном правонарушении). Целью административного производства юрисдикционного характера является рассмотрение и разрешение индивидуальных споров об административном праве.
во-вторых, выявлена тенденция в развитии российского административного права, заключающаяся в увеличении довлеющей и /. верховной роли суда (суда общей юрисдикции) над другими формами
властного административного правоприменения (роль должностных лиц в наложении административных взысканий и др.). Административная юстиция в современной России ориентирована на такое разрешение спорных дел, в которых спор об административном праве (в широком смысле слова) является предметом судебного рассмотрения.
- в-третьих, при анализе задач и принципов производства по делам, возникающим из административно-правовых отношений в судах общей юрисдикции, в диссертационном исследовании было установлено, что главной проблемой в формировании административной юстиции является включение независимого суда в решение управленческих споров. Показано также, что принципами административного процесса являются: законность; объективность; равенство сторон перед законом; ведение дел на национальном языке; право пользоваться услугами адвоката; гласность; открытость; экономичность; ответственность должностных лиц за правильность разрешения дел; право обжалования решений.
11
- в-четвертых, в диссертационном исследовании выявлено, что современное административное право, с точки зрения его субъектного состава, претерпевает очевидные изменения в направлении его гуманизации, то есть в российском административном законодательстве имеет место выравнивание статуса физического и юридического лица, с одной стороны, и административных органов (должностных лиц), с другой стороны.
- в-пятых, показано, что конкретные задачи производства по делам об административных правонарушениях в судах общей юрисдикции состоят в своевременном, полном и объективном выяснении обстоятельств дела, разрешении его в точном соответствии с законом и обеспечении исполнения вынесенного постановления, а в конечном итоге - в укреплении законности и правопорядка в Российской Федерации.
- в-шестых, показано, что объектом обжалования в суд общей юрисдикции могут быть любые акты как индивидуального, так и нормативного характера. Однако, наряду с подведомственными жалобами (исками) судам общей юрисдикции, существует категория таких жалоб (исков), которые неподведомственны судам общей юрисдикции: заявления о признании недействительными ненормативных актов государственных органов, органов местного самоуправления и иных органов, не соответствующих законам и иным нормативным правовым актам и нарушающих права и законные интересы организаций и граждан, имеющих статус индивидуальных предпринимателей, поскольку их рассмотрение подведомственно арбитражному суду.
^ - в-седьмых, выявлено увеличение степени защищенности физических
лиц, что нашло отражение в замене понятия "административное взыскание" на понятие "административное наказание", которое не может иметь своей целью унижение человеческого достоинства физического лица, совершившего административное правонарушение, или причинение ему
12
физических страданий, а также нанесение вреда деловой репутации юридического лица.
в-восьмых, показано, что становление административного судопроизводства по жалобам на нарушение прав и свобод гражданина на выборах и референдуме находится еще только в стадии формирования и поэтому требуется своеобразная "избыточная" защищенность этих прав и свобод на всех "этажах" судопроизводства. По этой причине не оправдан запрет кассационного обжалования решений судов по данной категории дел, ибо это противоречит правовой позиции, сформулированной в ряде постановлений Конституционного Суда РФ, о том, что право на пересмотр судебного решения носит абсолютный характер, и федеральный законодатель не вправе ограничивать его ни по кругу лиц, ни по видам судебных решений, подлежащих пересмотру, ни по каким иным обстоятельствам (постановление Конституционного Суда РФ от 6 июля 1998 г. № 21-П 1, от 28 мая 1999 г. № 9-П 2 и др.). Эта позиция, как имеющая общий характер, распространяется на все виды судопроизводства, включая административное. Поэтому запрет на кассационное обжалование решений судов по жалобам на нарушения избирательных прав граждан может рассматриваться как противоречащее Конституции.
Практическое значение и апробация результатов исследования.
Научные положения и выводы, изложенные автором в диссертации, были разработаны автором в период 2001-2003 гг. и нашли отражение в его публикациях, а также в практической деятельности.
Основные положения диссертационного исследования обсуждены и одобрены на заседании кафедры государственного управления и правового обеспечения государственной службы Российской академии государственной службы при Президенте Российской Федерации.
Содержащиеся в работе положения, выводы и предложения, научное осмысление актуальных вопросов рассмотрения судами общей юрисдикции споров, возникающих из административно-правовых отношений, формируют
13
теоретическую базу, которая может принести практическую пользу в практике отечественного судопроизводства. Диссертация может быть использована в преподавании административного права, других учебных дисциплинах.
Структура работы отражает логику исследования. Диссертация состоит из введения, двух глав, заключения, списка использованных нормативных правовых актов и научной литературы.
14
Глава первая. Правовые основы рассмотрения судами общей юрисдикции споров, возникающих из административно-правовых отношений.
Параграф первый. Сущность и виды административно-правовых споров в судах общей юрисдикции.
Прежде чем приступить к непосредственному рассмотрению сущности и видов административно-правовых споров в судах общей юрисдикции, необходимо зафиксировать ту источниковедческую основу, которая позволит провести необходимый анализ. Такую базу настоящего исследования формируют конституционные акты Российской Федерации, Конституция Российской Федерации, Конституции, Уставы субъектов Российской Федерации, Кодекс Российской Федерации об административных правонарушениях, вступивший в силу с 1 июля 2002 г., решения органов конституционного правосудия, нормативно-правовые акты Российской Федерации: Закон РФ от 25 июня 1993 г. «О праве граждан Российской Федерации на свободу передвижения, выбор места пребывания и жительства в пределах Российской Федерации»1, Федеральные Законы от 15 августа 1996 г. «О порядке выезда из Российской Федерации и въезда в Российскую Федерацию» , Закон от 9 января 1996 г. «О защите прав потребителей» , Закон РФ от 27 апреля 1993 г. «Об обжаловании в суд действий и решений, нарушающих права и свободы граждан»4, Федеральный Закон от 27 мая 1998 г. «О статусе военнослужащих»5, Всеобщая декларация прав человека от
1 Ведомости РФ. 1993. № 32. Ст. 1227.
2 СЗ РФ. 1996. № 34.Ст. 4029; 1998 № 30. Ст. 3606; 1999. № 26. Ст. 3175.
3 СЗ РФ. 1996. № 3. Ст. 140; 1999. № 51. Ст. 6287.
4 Ведомости РФ. 1993. № 19. Ст. 685; 1995. № 51. Ст. 4970.
5 СЗ РФ. 1998. № 22. Ст. 2331; 2000. № 1 (Часть II). Ст. 12.
15
1948 г., Конвенция СНГ о правах и основных свободах человека (вступила в силу в РФ 11 августа 1998 г.)6, а также некоторые другие российские и международные акты.
Опора на эти принципиальные юридические акты позволяет выявить динамику в понимании сущности как самого административного процесса в России, так и динамику понимания сущности правосудия, которая непосредственно связана с ролью суда в системе административного правоприменения, его практикой. Без понимания этой динамики окажется невозможным и понимание задач административного судопроизводства, и особенностей отдельных категорий административно - правовых споров в судах общей юрисдикции.
Итак, вопросы связанные со взаимоотношением гражданина с властью и государственными структурами стали объектом особенного внимания еще в эпоху Нового Времени. Так, Гуго Гроций, Жан-Жак Руссо, Кант и другие мыслители, анализируя многочисленные факты государственного произвола, задумывались о способах его ограничения. Постепенно родилась идея "правового государства". Сам по себе термин "правовое государство" впервые ввел в оборот министр юстиции Германии Роберт фон Моль7. Сущность правового государства в начале XX в. определялась так: "Правовым называется государство, которое признает обязательным для себя, как правительства, создаваемые им же, как законодателем, юридические нормы. Правовое государство в своей деятельности, в осуществлении правительственных и судебных функций связано и ограничено правом, стоит под правом, а не вне и над ним". К концу XIX в. сложилось мнение, согласно которому признаки правового государства можно свести к следующим положениям: а) в правовом государстве твердо проводится верховенство закона; б) правовое государство в своей структуре и деятельности осуществляет концепцию разделения властей на
6 СЗ РФ. 1999.№13. Ст.1489.
7 Гнейст Р. Правовое государство и административные суды Германии. СПб., 1896. С. 335.
16
законодательную, исполнительную и судебную; в) в правовом государстве организована и действует система "административной юстиции".
Здесь важно уяснить, что следует понимать под понятием "административная юстиция"? Так, еще в средние века в Англии было допущено предъявление иска "к короне", т.е. к королю его чиновниками. Формула: "Англичане управляются законом и только законом" явилась максимой организации общественной и государственной жизни Великобритании. После Великой Французской революции идея административной юстиции начала распространяться в Европе и стала повсеместной, не избежав, однако, существенных национальных различий. К настоящему времени ее можно представить в следующем виде. Для рассмотрения всех административных споров создаются административные суды, образующие специальную систему - от судов низшей инстанции до судов средней и высшей инстанции. Такая система существует параллельно системе судов общей юрисдикции, рассматривающих уголовные и гражданские дела.
Административные суды в таком случае независимы от органов "активной" администрации. Эту систему можно назвать немецкой, она существует с конца прошлого века и применяется, помимо Германии, в Австрии, Финляндии и некоторых других странах.
Во Франции для рассмотрения административных споров в рамках специально организованных регионов (во Франции от 2 до 7 департаментов) создаются "административные трибуналы", рассматривающие дела по первой инстанции. Апелляция может подаваться в Государственный совет, одна из секций которого рассматривает ее в составе трех членов Совета. Такова французская система, которую многие критикуют за то, что она не обеспечивает действительной независимости суда при разрешении споров (в состав административного трибунала входит правительственный комиссар, высший орган, Государственный совет, является чисто административным органом). Тем не менее, французская система оказала влияние на
17
организацию системы административной юстиции в Италии, Греции и некоторых странах Африки (бывших колониях Франции).
Заинтересованные лица имеют право на обращение в общий суд для рассмотрения любого административного спора. В то же время для рассмотрения отдельных административных споров в рамках некоторых ведомств создаются специальные административные суды (трибуналы), которые не составляют единой системы. В Англии, например, существуют специальные трибуналы по пенсиям, по подоходному налогу, по железнодорожным тарифам, по производственным травмам, сельскохозяйственно-земельные и многие другие. Известный английский ученый X. В. Уэйд заметил, что "система трибуналов, активно
Q
развивающаяся в последние годы, имеет внутреннюю тенденцию к хаосу" . Английская система административной юстиции оказала влияние на аналогичные системы в США, Канаде, Австралии и других странах.
Как видно из сказанного, особенности административной юстиции в каждой стране достаточно существенны и неповторимы. Безусловно, административная юстиция и, в частности, решение административных споров в России имеет также свою специфику, которой мы будем касаться на протяжении всего исследования. Теперь, после принятия Государственной Думой Российской Федерации 20 декабря 2001 г. и вступившего в силу с 1 июля 2002 года нового Кодекса Российской Федерации об Административных правонарушениях появляется устойчивое правовое поле, которое и позволит выявить специфику административного права в России 9.
Но, прежде чем обратиться к специфике, целесообразно выделить несколько общих черт, которые характеризуют этот институт в целом.
Во-первых, для всех систем административной юстиции характерно отнесение к ее ведению споров, возникающих в сфере административного управления между гражданами и юридическими лицами, с одной стороны, и
8 Wade H.W. Administrative Law. L., 1996. P. 198.
9 Кодекс Российской Федерации об Административных правонарушениях. - М.: ЭКМОС, 2002. - С. 4.

Получить работу