Введение
Актуальность темы исследования. Энергетика является крупнейшей
отраслью современного мирового хозяйства. Годовой оборот в энергетике, по
[" оценке зарубежных экспертов, составляет от 1,7 до 3,0 трлн. долл. США.1
I Вместе с тем энергетика - одна из базовых, жизнеобеспечивающих отраслей
I национального хозяйства, уровень развития которой во многом определяет
* экономическую мощь страны и ее геополитическую роль в мировом
сообществе.
Рациональное использование энергетических ресурсов, относящихся в преобладающей части к невозобновляемым, является средством повышения эффективности экономики и уровня жизни населения, а также снижения отрицательного воздействия расширяющейся хозяйственной деятельности человека на окружающую среду.
Неравномерность распределения источников энергии и центров ее потребления в мире предопределяет большую роль международной торговли в снабжении предприятий и населения энергоносителями. Кроме того, сочетание внешнего финансирования их добычи, переработки и транспортировки с трансграничной передачей научно-исследовательского опыта и технологии, делает состояние мирового энергетического рынка особенно важным фактором экономического развития для многих стран как поставщиков, так и потребителей энергоносителей. Все это указывает на необходимость регулирования мирового энергетического рынка для создания и постоянного поддержания оптимальных условий получения и реализации энергоносителей.
Во второй половине XX в. мировое сообщество сделало первые шаги на пути к регулированию мирового энергетического рынка на многостороннем и региональном уровнях в форме создания соответствующих организаций и заключения соглашений. Однако принимаемые меры затрагивали, как правило, лишь отдельные сегменты энергетического рынка, оказывали на его состояние
1 "The Economist", February 10,2001.
г
ограниченное влияние, не всегда отвечали общим интересам стран-экспортеров и стран-импортеров, а потому часто были недостаточно результативными. Более эффективными оказались меры, применявшиеся на региональном уровне в рамках Евросоюза.
В настоящее время регулирование мирового энергетического рынка находится на начальной стадии и развивается сравнительно медленно. Последнее объясняется разными причинами: большим значением энергетики в жизни каждой страны и настороженным отношением правительств к межгосударственному, особенно наднациональному вмешательству в эту сферу; различием интересов основных экспортирующих и импортирующих энергоносители стран; сложностью целенаправленного воздействия на топливно-энергетический комплекс, объединяющий взаимозаменяемые виды энергии и использующий капиталоемкую материальную инфраструктуру; наконец, специфичностью некоторых важных составляющих (прежде всего ядерной энергетики).
Вместе с тем, потребность в регулировании энергетического рынка по экономическим, социальным и экологическим соображениям по мере увеличения масштабов производства и потребления энергии, развития процессов глобализации в мировом хозяйстве постоянно возрастает. Это делает актуальным изучение возможностей и перспектив международного сообщества в достижении широкого консенсуса в отношении необходимости адекватных коллективных мер. Представляется, что в рамках общей стратегии Всемирной торговой организации (ВТО) по обеспечению справедливой конкуренции в f международной торговле крайне важным становится распространение
I аналогичных условии и на мировом энергетическом рынке.
Предметом исследования является функционирование международных организаций и соглашений (многосторонних и региональных), влияющее на состояние мирового энергетического рынка; место России на этом рынке, учитывая ее богатые природные ресурсы и статус евразийской державы; а
5
также отношение и участие страны в регулировании мирового энергетического рынка.
Объектом исследования стали межправительственные и неправительственные энергетические организации, созданные во второй половине XX в., и наиболее существенные международные соглашения по энергетическим вопросам, включая Европейскую энергетическую хартию и Договор к Энергетической хартии.
Цели и задачи исследования. Исследование ставит перед собой две основные цели. Во-первых, выявить наиболее рациональные подходы к совершенствованию регулирования мирового энергетического рынка на основе накопленного опыта коллективного воздействия на этот рынок, включая опыт формирования отдельными группами стран объединений для отстаивания лишь узко групповых интересов (речь идет об Организации стран-экспортеров нефти - ОПЕК). Во-вторых, определить подходы к вопросу об участии России как одного из ведущих поставщиков энергоносителей, экспорт которых играет ключевую роль в развитии национальной экономики, в совершенствовании регулирования мирового энергетического рынка, исходя из ее возможностей оказывать влияние на деятельность соответствующих межправительственных организаций и на формирование международной договорно-правовой базы в области энергетики. Последнее представляется особенно важным, учитывая существенную роль России на мировом энергетическом рынке.
Указанные цели предопределили постановку и решение следующих задач:
Г • определить общие направления и инструменты регулирования
I мирового энергетического рынка;
• выявить особенности современного регулирования мирового энергетического рынка и его основных отраслевых сегментов;
• установить круг и задачи международных организаций, участвующих в регулировании мирового энергетического рынка, в том числе отдельных его сегментов (многосторонних, региональных,
6
межправительственных и неправительственных) и соответствующих международных соглашений;
• проанализировать воздействие на мировой энергетический рынок международных организаций картельного типа;
• уяснить цели и принципы Европейской энергетической хартии и Договора к Энергетической хартии, а также роль этих документов в регулировании мирового энергетического рынка;
• выявить специфику регулирования энергетического рынка на региональном уровне на примере Европейского Союза и ряда других организаций, в том числе развивающихся стран;
• определить основные направления и эффективность энергетической политики Евросоюза в контексте «энергодиалога» РФ и ЕС;
• проанализировать современные позиции России в основных сегментах мирового энергетического рынка, особенности организации производства и экспорта энергоносителей;
• сформулировать подходы России в отношении участия в развитии международного регулирования мирового энергетического рынка, в том числе рынков природного газа, нефти и ядерного топлива;
• оценить возможные последствия присоединения России к Всемирной торговой организации и Договору к Энергетической хартии для национального топливно-энергетического комплекса.
Степень разработанности темы. В России и за рубежом отмечается дефицит научных публикаций по вопросам регулирования мирового энергетического рынка. Имеются лишь общие справочники по международным экономическим организациям, в которых содержатся краткие сведения о ряде организаций, функционирующих в энергетической сфере, в том числе "Международные экономические организации" под редакцией проф. Фаризова Г. (издан МГУ в 1982 г.), "Международные экономические организации" Шреплера X. (опубликован в 1998 г.) и "Международные экономические организации" проф. Герчиковой И. (выпущен в 2000 г.).
7
Кроме того, в России были изданы монографии о мировом и национальном энергетическом хозяйстве, где освещались некоторые смежные с темой настоящего исследования вопросы. В частности, в 1975 г. была опубликована книга Ершова Ю. "Сырье, топливо, политика", а в 2001 г. книга Цветкова Н. Тазово-нефтяная промышленность и вопросы инвестиций". Ряд исследований о мировом энергетическом рынке, затрагивавших отдельные аспекты его регулирования, осуществлен в последние годы под эгидой международных экономических организаций, в частности ОЭСР и ЮНКТАД.
Информационной базой настоящего исследования послужили ежегодные статистические справочные издания (российские и зарубежные), отчеты международных энергетических организаций, материалы конференций стран-членов этих организаций, тексты международных соглашений в области энергетики, в том числе Европейской энергетической хартии и Договора к Энергетической хартии, документы Евросоюза, статьи в отечественной и зарубежной периодической печати, в том числе в Бюллетене иностранной коммерческой информации (БИКИ), издаваемом Всероссийским научно-исследовательским конъюнктурным институтом.
Теоретической и методологической основой диссертации являются труды зарубежных и российских ученых по вопросам участия государства в регулировании рыночного хозяйства, деятельности международных экономических организаций, развития мировой и российской энергетики, в частности, Андрианова В., Гэлбрейта Д., Ершова Ю., Кейнса Дж., Романова А., Савина В., Фаминского И., Хартукова Е., Хвойника П., Цветкова Н.
Научная новизна диссертации определяется недостатком работ по вопросам регулирования мирового энергетического рынка и участия России в этом регулировании; тем самым восполняется пробел в изучении важной для страны области внешнеэкономических отношений. Кроме того, в итоге работы над диссертацией сделаны конкретные выводы, представляющие определенный теоретический и практический интерес:
8
сформулированы основные цели регулирования мирового энергетического рынка, определены его главные направления и инструменты;
- выявлены особенности регулирования энергетического рынка, в том числе связанные с капиталоемкой инфраструктурой в энергетическом хозяйстве и возросшими экологическими требованиями, а также со спецификой мировых рынков нефти и ядерного топлива;
- показана роль многосторонних и региональных организаций и соглашений в регулировании мирового энергетического рынка; а также противоречивое воздействие на этот рынок ОПЕК;
- показаны опережающие темпы формирования механизма регулирования энергетического рынка на региональном уровне (в ЕС);
- представлены основные элементы позиции России в отношении развития международного регулирования мировых рынков природного газа, нефти и ядерного топлива;
- установлены возможности защиты национальных энергетических интересов России в рамках ВТО после присоединения к этой организации;
- определены возможные последствия участия России в Договоре к Энергетической хартии и выявлены факторы, которые необходимо учитывать при решении вопроса о ратификации этого договора Россией.
Практическая значимость диссертации заключается в возможности использования российскими организациями, в том числе профильными федеральными министерствами и ведомствами, выводов автора о путях совершенствования регулирования мирового энергетического рынка и об основных направлениях участия России в этом процессе для защиты национальных экономических интересов. Материалы диссертации могут быть полезными и в образовательных целях, в частности, в преподавании курсов международных экономических отношений, а отдельные положения работы -для специалистов, занимающихся изучением современного состояния, проблем и перспектив развития мирового энергетического рынка в целом и его отдельных составляющих.
г
9
Апробация работы. Положения работы были использованы при подготовке аналитических записок по вопросам учета энергетического фактора во внешнеэкономической политике страны, в том числе во взаимоотношениях с Евросоюзом, а также об актуальных направлениях деятельности Организации стран-экспортеров нефти для Министерства экономического развития и торговли РФ. Материалы диссертации в части, анализирующей Договор к Энергетической хартии, были использованы для формулирования позиции России по вопросу его ратификации и направлены в Государственную Думу РФ.
По теме диссертации автором опубликованы или приняты к публикации научные статьи общим объемом около 2 п.л.
Диссертация состоит из введения, трех глав и заключения, а также большого информационно-статистического приложения и списка использованной литературы.
10
Глава I.
Регулирование мирового энергетического рынка на многосторонней основе
Энергетика является двигателем экономического и социального развития. Потребность в энергии, основные источники которой относятся к невозобновляемым, увеличится в ближайшие два десятилетия, по оценкам зарубежных экспертов, больше, чем на 50%. Этот прогноз в сочетании с важным значением стоимости энергоносителей для конкурентоспособности других отраслей хозяйства и уровня потребительских цен, а также - с обострением экологических проблем, указывает на актуальность вопросов повышения эффективности энергетики, в том числе путем совершенствования регулирования мирового энергетического рынка.
1.1. Некоторые вопросы теории и методологии
Государственное регулирование рынка первый взгляд может показаться парадоксальным явлением, поскольку рыночный механизм способен функционировать в автоматически саморегулирующемся режиме, т.е. без вмешательства из вне. Государственное регулирование развития экономики в принципе представляет собой такое вмешательство в рыночные отношения.
Вспомним, что понимается обычно под рынком в политэкономическом смысле этого слова. "Рынок, совокупность социально-экономических отношений в сфере обмена, посредством которых осуществляется реализация товара..." -1). Иными словами рынок это комплекс определенных условий в отношениях между производителем и потребителем товара. Таким образом при рыночной экономике предприниматели и государство держат дистанцию между собой.
Отдавая должное преимуществам рыночного механизма, нельзя, видимо, переоценивать его возможности в обеспечении сбалансированного развития экономики на национальном, региональном и глобальном уровнях, ибо
и
предприниматели руководствуются индивидуальными интересами и соображениями получения в конечном счете большей прибыли. Поэтому сбалансированного развития экономики стихийно функционирующий рыночный механизм может достичь лишь посредством "проб и ошибок", периодически создавая диспропорции в форме циклических и структурных кризисов, и затем постепенно восстанавливая экономические пропорции за счет нанесения ущерба части производительных сил, в том числе и самому ценному их компоненту - трудовым ресурсам. Вряд ли такой расточительный путь экономического развития может считаться оптимальным.
Лишний раз об этом напоминают события, связанные с экономическим кризисом в США в 1929-1933 гг. и последующим преодолением его. Тогда объём промышленного производства в стране сократился почти на 50%, безработица увеличилась до 25% и 13 млн. человек стали лишними. "Президент Гувер,- констатирует американский исследователь, - руководствовался глубокой верой в то, что деловое общество, будучи предоставленным самому себе, без государственного вмешательства в его дела в конце концов наведет порядок в экономике... Казалось , что с капитализмом что-то случилось. Быть может, Маркс оказался прав насчет неизбежности его краха? Выздоровление... терпело поражение прямо на глазах". Далее исследователь продолжает: "Рузвельту досталось тяжелое экономическое наследство. Но он верил, что долг правительства США - вытащить страну из Великой депрессии, и он оперативно созвал конгресс на чрезвычайную сессию. Результатом этой сессии, известной под названием ста дней, стал ряд законов, названных Новым Курсом Рузвельта" -2). Эти законы, как известно, содержали конкретные меры по стимулированию экономики и социальной поддержке нуждающихся.
Таким образом целенаправленное участие государства в решении определенных экономических задач путем корректировки рыночного механизма с помощью финансовых и административных инструментов может повысить эффективность этого механизма посредством, например, поддержания здоровой конкурентной среды и сдерживания монополистических
12
тенденций, стимулирования научно-технического прогресса в перспективных направлениях и особенно важных областей расширения внешнеэкономических связей. В первой половине XX в. с концепцией целесообразности привлечения государства к развитию хозяйства выступил известный английский экономист i Дж. Кейнс, а во второй половине - ряд американских исследователей, в том
числе Р. Хейлбронер и Д. Гэлбрейт.
Руководствуясь макроэкономическими ориентирами и прогнозами, I общенациональными интересами и приоритетами, правительство может с
помощью нормативных актов и других средств повысить эффективность национального рыночного механизма, а международные экономические организации и соглашения (региональные и многосторонние) в состоянии соответственно повысить его эффективность в рамках целых регионов и в глобальном масштабе.
Вторая половина XX в. убедительно показала, что рынок может быть регулируемым и до определенной степени управляемым. Реальностью стала предсказуемость развития хозяйства, позволяющая упреждающими мерами избегать крупных сбоев рыночного механизма и смягчать неблагоприятные социальные последствия его временных нарушений.
Преимущества государственного участия в развитии рыночного механизма в полной мере относятся и к регулированию мирового энергетического рынка. Конечными основными целями регулирования этого рынка, как представляется, могли бы быть (1) гарантированно бесперебойное снабжение энергоносителями стран-потребителей странами-
поставщиками, (2) поддержание стабильных цен на взаимоприемлемом уровне для стран-экспортеров энергоносителей и стран-импортеров, (3) обеспечение безопасного развития энергетики для населения и окружающей среды. При этом главной проблемой у "дипломатов от энергетики", на наш взгляд, должно быть установление рамок, направлений и
* См. Дж. Кейнс "Ощая теория занятости, процента и денег" (перевод с английского) М., 1948 г.; R. Heilbroner "Between Capitalism and Socialism: Essays in Political Economics" , New York, 1970; G. Galbraith "The New Industrial Stste", Boston, 1985.
13
инструментов участия правительств заинтересованных стран в максимально устойчивом функционировании рыночного механизма в мировой энергетике.
Под регулированием в узком смысле слова обычно понимается упорядочение. В частности, в авторитетном толковом словаре русского языка об этом понятии говорится следующее: "Регулировать...Упорядочить (упорядочивать), направить (направлять) что-н., воздействовать на что-н. с целью внести порядок, правильность, систему в движение, деятельность или развитие какого-н явления" -3). В международных экономических отношениях и особенно в мировой торговле в понятие "регулирование" часто включаются и меры по стимулированию. Они подпадают под приведенные слова: " воздействовать на что-нибудь, с целью внести систему в...развитие какого-нибудь явления". В настоящем исследовании под регулированием понимается его расширительное толкование.
Принципиально важным вопросом формирования регулирования мирового энергетического рынка, предопределяющим эффективность
Г соответствующих мероприятий является, на наш взгляд, установление
основных сфер участия правительств в регулировании. Как представляется,
I такое регулирование должно быть сосредоточено главным образом (1) на
устранении препятствий для полноценного функционирования рыночного механизма в энергетическом хозяйстве и одновременно (2) на корректировке рыночного механизма с точки зрения социальных и экологических требований общественности. В рамках этих сфер скорее всего может быть достигнут компромисс между странами-участницами многосторонней системы регулирования.
На состояние современного мирового энергетического рынка влияют традиционные и сравнительно новые факторы, и их необходимо учитывать при формировании механизма его регулирования.
С одной стороны, рынок энергетики, как в прошлом, так и в настоящее время, тесно связанный со многими потребляющими энергоносители отраслями экономики, сильно зависит от циклического развития мирового хозяйства или,
14
по крайней мере, хозяйства основных промышленно развитых стран. Кроме того, на энергетический рынок существенно влияют сезонные колебания в потреблении энергоносителей, особенно повышение спроса в зимний период. Например, суровая зима в 2000 г. в Северной Америке, на долю которой приходится 28% мирового потребления энергоносителей, привела к его увеличению на 1%, что составляет десятки миллионов тонн.
С другой стороны, в последние десятилетия снижается энергоемкость создаваемой единицы ВВП и происходят структурные сдвиги в энергобалансе. Эти изменения вызваны экономией потребления энергоносителей, повышением эффективности их использования, приоритетным применением более конкурентоспособных и экологически дружественных видов.
Таким образом регулирование мирового энергетического рынка, видимо, должно формироваться с учетом нескольких принципиально разных и относительно автономно действующих факторов.
К первому аспекту регулирования следует отнести меры в целях упорядочения и содействия развитию долговременных объективных процессов: рационализации потребления энергоносителей и совершенствованию его структуры. Указанные процессы поддаются не только прогнозированию, но и до некоторой степени управлению. Этот аспект можно назвать стратегическим регулированием.
Ко второму аспекту регулирования следует отнести меры в целях преодоления или уменьшения закономерно повторяющихся циклических и сезонных колебаний спроса на рынке, которые можно предвидеть и даже заранее количественно оценить. Этот аспект можно назвать конъюнктурным регулированием. В данных случаях причина и момент изменения спроса предсказуемы, а действие стабилизирующих рынок мер, хотя и может распространяться на разный срок (от нескольких месяцев до нескольких лет), но тем не менее ограничено во времени.
Наконец, к третьему аспекту регулирования следует отнести меры для преодоления или ослабления неожиданно возникающих затруднений со сбытом
г
15
или поставками энергоносителей на рынке вследствие особых обстоятельств, например, возможных крупномасштабных природных или техногенных катастроф, военных конфликтов или террористических актов, затрагивающих основные районы добычи и транспортировки энергоносителей, т.е. меры регулирования чрезвычайного характера.
Для первого аспекта регулирования мирового энергетического рынка необходимы комплексные научные исследования в области перспектив развития энергетики, смежных и потребляющих энергоносители отраслей хозяйства, для второго - максимально обоснованное экономическое и достоверное метеорологическое прогнозирование, а для третьего - оптимальные запасы энергоносителей у крупных и социально значимых групп потребителей в импортирующих странах в сочетании с резервными добывающими/производственными мощностями в экспортирующих странах, которые были бы достаточными для удовлетворения пиковых потребностей.
Мировой энергетический рынок имеет существенные особенности, что также не может не влиять на формирование и функционирование механизма его регулирования.
Прежде всего необходимо отметить, что купля-продажа продукции энергетического комплекса, в особенности его основных компонентов - нефти, включая нефтепродукты, газа и электроэнергии, требует создания капиталоемкой и технически сложной материальной инфраструктуры -производственной, транспортной и сбытовой. В результате, деятельность, направленная на упорядочение и стимулирование развития торговли этой продукцией, осуществляется не только с помощью традиционных тарифных и нетарифных торгово-политических мер, но и с помощью нетрадиционных мер: воздействие на формирование, использование и развитие энергетической инфраструктуры.
В последнее время возросли опасения общественности в отношении ущерба от экономической деятельности для окружающей среды, в частности, для морских акваторий и воздушного бассейна. Косвенно об этом
Г" "" ..."" "
16
свидетельствует бум на мировом рынке ветросиловых установок в конце 90-х годов (их продажи стали расти на 25-30% ежегодно). Как следствие, усилилось внимание общественности к вопросам защиты окружающей среды. В частности, в августе 2001 г. на Международной конференции по проблемам глобального потепления климата Земли представители 179 стран достигли договоренности о необходимости радикального сокращения выбросов т.н. парниковых газов, особенно диоксида углерода (указанная конференция проводилась в продолжение ранее организованного аналогичного форума в 1997 г. с участием представителей 159 стран, на котором был принят т.н. Киотский протокол). Поэтому к мерам регулирования энергетического рынка стали относиться и более высокие требования экологической безопасности и соответствующих стандартов применительно к добывающим и перерабатывающим предприятиям, транспортировке энергоносителей, распределительной сети и потребляющим их объектам.
Кроме того, отдельные виды энергии являются в значительной степени взаимозаменяемыми. Поэтому изменение уровня цен одного из них сказывается на конкурентоспособности, потреблении и развитии торговли другими видами и, в конечном счете, наряду с иными факторами, на структуре энергетического баланса (см. Приложение 2). Особенностями формирования мирового рынка природного газа обусловили необходимость жесткой привязки цен на импортный природный газ к цене на основной конкурирующей энергоноситель - отопительный газойль, цены на который, в свою очередь, находятся в жесткой зависимости от мировой цены на нефть. Во всех долгосрочных контрактах на импорт природного газа (например, из России и Нидерландов в Германию и другие европейские страны) содержится статья о привязке его цены к цене отопительного газойля, включая формулы корректировки этой цены. В результате, мировые цены на природный газ постоянно и весьма жестко следуют за ценами на нефть и отопительный газойль примерно с 6-месячным лагом, что и обуславливает несколько более плавучую амплитуду цен на газ.
Нельзя не учитывать и особенности рынков основных видов
энергоносителей. Так, рынок нефти, являющейся важнейшим компонентом в мировом потреблении энергоносителей, подвержен влиянию политических факторов. Это особенно проявилось в период арабо-израильской войны в 1973 г. и войны в Персидском заливе в 1990-1991 гг. Даже возобновление и затем
17
временное приостановление экспорта нефти Ираком по формуле "нефть в обмен на продовольствие" в последние годы рассматривались как факторы, могущие повлиять на уровень мировых нефтяных цен. После трагедии в США 11 сентября 2001 г. значение политического фактора на рынке нефти (угроза нарушения поставок с Ближнего Востока) вновь усилилось.
Рынок электроэнергии в настоящее время подвержен воздействию правового реформирования инфраструктуры: в ряде индустриально развитых стран началась приватизация и разделение ранее монополизированного государством комплекса электроэнергетических предприятий, в частности, в Великобритании, Швеции, Норвегии, Финляндии и в некоторых американских штатах, в том числе в Калифорнии. В перспективе, как ожидается, приватизация распространится и в других странах, включая Японию.
Процесс приватизации значительно повышает роль конкуренции в дальнейшем развитии отрасли, причем не только между электроэнергией и другими видами энергоносителей во взаимозаменяемых сферах потребления, но и между производством электричества на традиционных электростанциях (ТЭЦ) и (ГЭС) и атомных (АЭС) и, наконец, между технологически взаимосвязанными предприятиями в рамках отрасли - производящими, передающими и поставляющими электроэнергию потребителям предприятиями. В результате в течение ближайших пятидесяти лет, как считают специалисты, на рынке электроэнергии усилится нестабильность, что потребует вмешательства государства в той или иной форме -4).
Ядерные энергетические установки для производства электроэнергии, в свою очередь, являются источником повышенной опасности, а потому их создание и эксплуатация сопряжены с необходимостью обеспечения максимальной безопасности для населения, животных и растений. В итоге высокие требования в отношении радиационной безопасности, не говоря уже об опасности распространения и применения оружия массового поражения, становятся важным дополнительным фактором в регулировании мирового энергетического рынка. |
