ВВЕДЕНИЕ ОБЩАЯ ХАРАКТЕРИСТИКА РАБОТЫ
Актуальность темы исследования.
Институт установления усыновления или удочерения (далее -усыновление) - это форма заботы о подрастающем поколении, и не только со стороны лиц, принявших ребенка в семью - усыновителей, но и со стороны государства, которое должно стремиться создать для этого определенные условия. Положения, провозглашенные Конвенцией ООН о правах ребенка, ратифицированной Верховным Советом СССР 13 июля 1989г., устанавливают приоритетность семейных форм устройства детей-сирот по сравнению с практикой передачи таких детей на воспитание в государственные учреждения. Всем содержанием Конвенции подчеркивается первостепенная важность семьи для полноценного и гармоничного развития ребенка. Поэтому после ее ратификации в Российской Федерации начался процесс создания нового законодательства, регулирующего вопросы семьи и детей.
С 1 марта 1996 года вступил в силу Семейный кодекс Российской Федерации (далее - СК РФ), принятый Государственной Думой РФ 8 декабря 1995 года. В нем впервые был введен порядок установления усыновления судом, уточнены вопросы, связанные с процедурой усыновления как российскими, так и иностранными гражданами.
Необходимость законодательного регулирования данной сферы обусловлена тем, что в России дети, потерявшие родителей или ставшие сиротами при живых родителях были и продолжают оставаться одной из наиболее незащищенных социальных групп. Как свидетельствуют данные статистики, на 1 января 2001 года в разных сиротских учреждениях находилось 229914 несовершеннолетних подростков. В связи с перегруженностью и недостатками в медицинском обслуживании,
5
заболеваемость детей в детских домах в 2 раза выше, чем в общеобразовательных школах. На первое место у воспитанников детских домов и интернатов выходят нервно-психические расстройства (интеллектуальная недостаточность и эмоционально-волевая незрелость).
Материалы прокурорских проверок и статистические данные свидетельствуют о том, что нарушения законности в работе органов опеки и попечительства, иных учреждений, занимающихся организацией усыновления детей сирот и детей, оставшихся без попечения родителей, приобрели массовый характер, что не могло не сказаться на увеличении количества детей, воспитывающихся в детских домах и интернатских учреждениях. Так, в 2001 году число воспитанников таких учреждений (92663) возросло по сравнению с 1998 годом (74728), на 24 %.
Как показывают материалы прокурорских проверок, органы исполнительной власти, осуществляющие контроль над процедурой усыновления, выполняют возложенные на них функции явно недостаточно. Так, органы исполнительной власти субъектов Российской Федерации, в недостаточной степени занимаются работой по формированию региональных банков данных детей, оставшихся без попечения родителей. В муниципальных органах управления образованием не проводятся проверки исполнения действующего законодательства в системе образования, на низком уровне находится система информирования о несовершеннолетних, подлежащих усыновлению, недостаточно проводится работа с кандидатами в усыновители.
Медицинскими работниками очень мало используются возможности для ранней медицинской реабилитации детей, несмотря на то, что своевременно принятые меры могли бы значительно увеличить число детей, переданных на усыновление.
6
Важнейшей гарантией правильного разрешения дел данной категории, явилось предусмотренное ст. 263-1 Гражданского процессуального кодекса РСФСР (далее - ГПК РСФСР), обязательное участие в их разбирательстве прокурора.
Обобщение практики участия прокуроров в рассмотрении судами дел об установлении и отмене усыновления показало, что многими судами допускаются нарушения материального и процессуального права. Заявления усыновителей не соответствуют требованиям процессуального законодательства, к ним не приобщаются документы, перечень которых содержится в законе.
Ввиду исключительного значения процедуры усыновления в судьбе ребенка, наряду с проблемами совершенствования законодательства об усыновлении весьма остро встает вопрос усиления контрольно-надзорных функций государства за его исполнением, одним из наиболее действенных механизмов которого является совершенствование и усиление прокурорского надзора за исполнением законодательства в процессе усыновления несовершеннолетних. Именно надзор, осуществляемый прокуратурой от имени государства на всей территории Российской Федерации, преследующий цель обеспечения всеми государственными и негосударственными структурами точного и единообразного исполнения законов, может непосредственно влиять на правоприменительную практику в плане ее всесторонней привязки к интересам как несовершеннолетних, так и всех участвующих в процессе усыновления лиц.
Учитывая изложенное, в настоящей работе предпринята попытка исследования наиболее важных направлений прокурорского надзора в сфере защиты прав несовершеннолетних в процессе их усыновления, как актуальной научной и практической проблемы.
7
Объектом исследования является совокупность правоотношений, возникающих в процессе реализации прокурором своих полномочий в связи с защитой прав детей, оставшихся без попечения родителей.
Предметом исследования выступают надзор органов прокуратуры за соблюдением прав несовершеннолетних в процессе их усыновления, а также проблемы теории и практики, тактики и методики проведения прокурорских проверок, выявления, предупреждения и устранения средствами прокурорского надзора правонарушений в сфере установления усыновления.
Цели и задачи исследования.
Целью данного диссертационного исследования явилось определение роли и компетенции прокурора при осуществлении надзора за охраной прав и законных интересов несовершеннолетних при установлении усыновления, надзор прокурора за учреждениями по содержанию несовершеннолетних, оставшихся без попечения родителей.
Задачами исследования выступили:
-анализ действующего законодательства об установлении усыновления;
-определение и обоснование значимости роли прокурора в защите прав и законных интересов несовершеннолетних;
-определение полномочий органов прокуратуры по обеспечению законности выносимых судебных актов по вопросам установления усыновления;
-определение предмета надзора прокуратуры за соблюдением прав и законных интересов несовершеннолетних в процессе их усыновления;
Методологические основы и методика исследования. Методологической базой исследования явился общенаучный диалектический метод познания и вытекающие из него научные методы:
системный, логический, исторический, сравнительно-правовой, социологический, специально-юридический. Их применение позволило исследовать объект во взаимосвязи, целостности и всесторонности.
С учетом указанных методов, был исследован предмет прокурорского надзора за соблюдением закона гражданами и организациями в области усыновления несовершеннолетних.
Источниками, послужившими основой для настоящей работы, стали нормы как ранее действовавшего, так и действующее в настоящее время законодательство, касающиеся вопросов установления усыновления, а также охватывающие прокурорский надзор за законностью и охраной средствами прокурорского воздействия прав несовершеннолетних, оставшихся без попечения родителей. Также были использованы приказы, указания, информационные письма Генерального прокурора РФ.
Правовой базой исследования служили Конституция РФ, Федеральный закон «О прокуратуре Российской Федерации», Семейный кодекс Российской Федерации, Гражданский процессуальный кодекс РСФСР, Федеральный закон «О государственном банке данных о детях, оставшихся без попечения родителей».
Теоретической базой исследования явились труды ведущих специалистов в области прокурорского надзора, различных отраслей права: А.И. Алексеева, В.И. Баскова, С.Г. Березовской, А.Д. Берензона, В.Г. Бессарабова, И.С. Викторова, А.А. Власова, В.К. Звирбуля, О.Н. Здрок, А.Х. Казариной, В.В. Клочкова, Б.В. Коробейникова, Н.И. Кузнецова, В.Г. Мелкумова, Л.А. Николаевой, В.П. Рябцева, А.Ф. Смирнова, Б.Ф. Старова, В.И. Шинда, В.Б. Ястребова и других.
Существенную помощь в решении задач диссертационного исследования оказали труды ученых в области семейного права:
9
Е.М. Белогорской, Е.М. Ворожейкина, Н.М. Ершова,
В.Н. Забродиной, И.М. Кузнецовой, A.M. Нечаевой, А.И. Пергамент, С.Я. Паластиной и др.
Эмпирическую базу исследования составили материалы, изученные диссертантом по специальной программе за период 1997-2002 годы. Автором были изучены 140 гражданских дел об установлении усыновления иностранными и российскими гражданами в судах общей юрисдикции Москвы и Московской области. Проанализированы данные судебной и прокурорской статистики за 1995-2001 годы, материалы практики прокурорского надзора за исполнением законодательства в сфере защиты прав несовершеннолетних, оставшихся без попечения родителей, имеющиеся в Генеральной прокуратуре РФ.
Научная новизна.
Научная новизна данного диссертационного исследования состоит в том, что впервые предпринята попытка комплексного монографического исследования основных проблем защиты прокурором прав и законных интересов несовершеннолетних в процессе их усыновления. Несмотря на свою очевидную важность, вопросы прокурорского надзора за исполнением законодательства в процессе усыновления несовершеннолетних в теории прокурорского надзора пока не получили развернутого освещения. Предпринятое исследование позволило, с одной стороны, по новому подойти к решению вопросов общего характера, по которым высказаны достаточно устоявшиеся суждения, а с другой - дало возможность предложить решение актуальных в настоящее время вопросов, относящихся непосредственно к сфере прокурорского надзора за исполнением законодательства органами, осуществляющими учет и воспитание несовершеннолетних, оставшихся без попечения родителей, а
10
также в подготовке материалов для последующего рассмотрения судами дел об установлении усыновления.
Работа представляет собой комплексное научное исследование круга вопросов, охватывающих как теоретические основы, так и практические аспекты деятельности органов прокуратуры по надзору за соблюдением законодательства в процессе усыновления несовершеннолетних. Анализ действующего российского
законодательства в исследуемой области осуществлен под углом зрения способности обеспечения органами прокуратуры надлежащего участия в судебном разбирательстве по делам об установлении усыновления и об его отмене. На базе изучения практики по гражданским делам об установлении усыновления, сформулированы конкретные предложения, направленные на обеспечение результативности участия прокурора в рассмотрении судами заявлений граждан об установлении усыновления.
Основные положения, выносимые на защиту.
1. Определен предмет прокурорского надзора за исполнением законодательства в сфере защиты прав и законных интересов несовершеннолетних оставшихся без попечения родителей;
2. Разработаны и обоснованы важнейшие элементы структуры частной методики осуществления прокурорского надзора за исполнением законодательства о защите прав и законных интересов несовершеннолетних в процессе их усыновления, в их числе:
-направления надзора за исполнением законодательства органами, осуществляющими учет детей, оставшихся без попечения родителей, а также органами, оказывающими содействие в их устройстве на воспитание;
-особенности проведения прокурорских проверок учреждений,
11
осуществляющих воспитание несовершеннолетних - кандидатов на усыновление;
3. Теоретически обосновано отличие усыновления от кровного родства;
4. Обосновывается необходимость привлечения в качестве свидетелей в делах об усыновлении российских детей иностранцами тех российских граждан, которым, по утверждению органов опеки и попечительства и региональных управлений образования, предоставлялись сведения об этих детях;
5. Предлагается до передачи сведений о ребенке потенциальным усыновителям устанавливать в судебном порядке в качестве факта, имеющего юридическое значение - факт отсутствия общения кровных родителей с ребенком в течение 6 месяцев. Установленный судом в порядке особого производства, такой факт имел бы преюдициальное значение при разбирательстве дела об усыновлении;
6. Ратификация Российской Федерацией Гаагской Конвенции 1993 года представляется нецелесообразной в связи с несоответствием положений Конвенции особенностям национального законодательства в части вопросов, касающихся отмены усыновления, что затруднит реализацию прокурором своих полномочий по охране средствами прокурорского надзора прав и законных интересов несовершеннолетних после установления усыновления;
7. Предлагается расширить перечень оснований дающих прокурору право требовать отмены усыновления, среди которых отказ без уважительных причин взять своего ребенка из лечебного, воспитательного учреждения, учреждения социальной защиты населения или из других аналогичных учреждений, а также совершение умышленного преступления против жизни и здоровья другого родителя (усыновителя).
12
Теоретическая и практическая значимость результатов исследования.
Материалы данной диссертации могут послужить основой для дальнейших исследований в рассматриваемой сфере отношений. Предложения и выводы, изложенные в работе, могут быть использованы в процессе совершенствования законодательства об установлении усыновления, а также законодательства, регламентирующего деятельность государственных органов, занимающихся воспитанием и охраной прав несовершеннолетних, содержащихся в детских домах.
Практическая значимость исследования заключается в том, что на его основе могут быть разработаны конкретные рекомендации по обеспечению действенного прокурорского надзора за исполнением законодательства в сфере установления усыновления. Материалы исследования могут быть использованы в профилактической работе правоохранительными органами, при подготовке законопроектов, касающихся несовершеннолетних, оставшихся без попечения родителей, в процессе преподавания дисциплины «Прокурорский надзор» в высших учебных заведениях, а также в процессе обучения прокурорских работников в системе повышения их квалификации.
На основе анализа взаимоотношений органов прокуратуры и суда, автором предпринята попытка в диссертационном исследовании определить роль, которая в соответствии с законодательством Российской Федерации отводится прокуратуре при рассмотрении дел об установлении усыновления.
Рассмотрение в процессе исследования стоящих перед прокурорами задач на различных стадиях и направлениях надзорной правозащитной деятельности, анализ и сопоставление полученных данных, методик
13
проведения надзорных проверок в контролирующих органах и на конкретных объектах, применения актов прокурорского реагирования представляются крайне важными для прокурорских работников. Данное исследование поможет прокурорам квалифицированно осуществлять полномочия как по надзору за исполнением законов, так и по надзору за законностью выносимых судебных постановлений по делам об установлении и отмене усыновления.
Апробация результатов исследования. Результаты
диссертационного исследования отражены автором в четырех научных публикациях.
Выводы и предложения автора диссертации использовались в учебном процессе подготовки студентов по курсам гражданского процесса и прокурорского надзора в Московском новом юридическом институте.
Структура работы. Работа состоит из введения, трех глав, заключения и библиографии.
14
Глава 1 Прокурорский надзор за исполнением законов органами, осуществляющими учет и воспитание несовершеннолетних, оставшихся без попечения родителей.
§1.1 Надзор прокуратуры за исполнением законов органами опеки и попечительства, осуществляющими учет несовершеннолетних кандидатов на усыновление.
В соответствии с ч.2 п.1 Ст. 121 СК РФ, органы опеки и попечительства выявляют детей, оставшихся без попечения родителей, ведут учет таких детей и, исходя из конкретных обстоятельств утраты попечения родителей, избирают формы устройства детей, оставшихся без попечения родителей, а также осуществляют последующий контроль за условиями их содержания, воспитания и образования. Эта деятельность осуществляется также в соответствии с Федеральным законом «О государственном банке данных о детях, оставшихся без попечения родителей» от 16.04.2001г. №44!, определяющим порядок и сроки выявления и учета детей, оставшихся без попечения родителей.
Данная система учета предусмотрена для обеспечения наилучшей защиты интересов детей, ее цель - сделать информацию о таких детях централизованной и более доступной, с тем, чтобы каждый ребенок получил равный шанс на устройство в семью на наиболее благоприятных для него условиях. Одновременно система обязательной регистрации детей преследует цели предотвращения злоупотреблений при передаче детей на воспитание в семьи.
Указанная функция является исключительной компетенцией органов опеки и попечительства. Деятельность других органов и учреждений, а также граждан по выявлению и устройству детей, оставшихся без
'СЗ РФ. 2001. №17. Ст.1643.
15
попечения родителей, Ст. 121 СК РФ запрещает. Этот запрет, однако, не исключает их активного содействия органам опеки и попечительства в своевременном выявлении таких детей.
В соответствии с Федеральным законом «О государственном банке данных о детях, оставшихся без попечения родителей» от 16.04.2001г. №442, орган опеки и попечительства в течение трех дней со дня получения сведений о ребенке, оставшемся без попечения родителей, обязан провести обследование условий жизни ребенка, и, установив факт отсутствия попечения родителей, зарегистрировать данные о нем, обеспечить временное устройство ребенка до решения вопроса о передаче его на воспитание в семью либо в одно из учреждений для детей-сирот или детей, оставшихся без попечения родителей.
В случае если ребенок, в отношении которого возникли установленные законом основания для передачи его на воспитание в семью, не был передан в течение одного месяца со дня его первичной регистрации по фактическому месту жительства (нахождения) на воспитание в семью, орган опеки и попечительства заполняет на него анкету, копия которой передается в соответствующий орган исполнительной власти соответствующего субъекта Российской Федерации для постановки ребенка на региональный учет.
Министерство образования Российской Федерации формирует федеральный банк данных о детях, оставшихся без попечения родителей, на основании сообщений соответствующих органов исполнительной власти субъектов Российской Федерации, ведет учет этих детей, подбирает детей для лиц, обратившихся в Министерство образования Российской Федерации и изъявивших желание взять ребенка на воспитание на основе сведений о них. Датой постановки ребенка на централизованный учет
2СЗРФ.2001.№17. Ст.1643
16
считается дата заполнения анкеты ребенка в органе опеки и попечительства по его фактическому месту жительства (нахождения).
Таким образом, деятельность иных, кроме органов опеки и попечительства юридических и физических лиц по выявлению и устройству детей, оставшихся без попечения родителей, не допускается. Однако руководство учреждений, в которых находятся несовершеннолетние, оставшиеся без попечения родителей, обязано активно содействовать в своевременном выявлении таких детей.
Им, как правило, первым становится известно об обстоятельствах, в связи с которыми ребенок может быть предан на воспитание. Например, в случае смерти его родителей, отказа забрать ребенка из данного учреждения, лишения родителей родительских прав.
Прокурор должен учитывать, что сведения о таких детях должны быть сообщены органам опеки и попечительства в течение семи дней с момента, когда руководителям детских учреждений стало известно, что данный ребенок может быть передан на воспитание в семью. Этот краткий срок введен для того, чтобы не допустить установления детскими учреждениями непосредственных контактов с лицами, желающими взять ребенка на воспитание или их посредниками. Данные контакты, установленные в обход органов опеки и попечительства, привели к многочисленным злоупотреблениям при передаче детей на воспитание в семью и создали угрозу появления рынка коммерческих услуг по подбору ребенка для передачи на усыновление или воспитание в иной форме.
На практике, должностные лица учреждений, в которых содержатся такие дети, сведения о них в органы опеки и попечительства направляют несвоевременно, в результате тысячи детей длительное время содержатся в больницах, приютах, домах ребенка. В свою очередь, органы опеки и попечительства не передают сведения о взятых на учет детях в
17
установленные законом сроки в органы исполнительной власти субъекта Федерации. Так, например: Супруги Г., граждане ФРГ, обратились в суд с просьбой об установлении удочерения Р., 5 сентября 1998 г. рождения, воспитанницы дома ребенка № 3 г. Омска, от которой мать отказалась.
Они сослались на то, что у них хорошие условия и возможности для воспитания девочки, своих детей не имеют и по состоянию здоровья иметь не могут.
Решением Омского областного суда от 11 марта 2000 г. в удовлетворении просьбы отказано.
В кассационной жалобе супруги Г. просили об отмене решения, ссылаясь на его незаконность, и вынесении нового решения об
i i i
удовлетворении просьбы об установлении удочерения ребенка.
Судебная коллегия по гражданским делам Верховного Суда РФ 28 апреля 2000 г. оснований для ее удовлетворения не нашла, решение областного суда оставила без изменения, указав следующее:
Как видно из дела, судом установлен и сторонами не оспаривался тот факт, что предусмотренный ст. 122 СК РФ (с изменениями и дополнениями) и Постановлением Правительства Российской Федерации № 919 от 3 августа 1996 г. «Об организации централизованного учета детей, оставшихся без попечения родителей» порядок организации первичного, регионального и федерального учета в государственном банке данных о детях не был соблюден, на этот учет Р. была поставлена с нарушением установленных законодательством соответственно трехдневного и месячного сроков.
Необходимые меры к устройству ребенка в семью граждан, проживающих на территории г. Омска, области и других территорий Российской Федерации, как это предусмотрено названным законодательством, органы исполнительной власти не принимали, |
