Список сокращений
Ведомости Съезда народных депутатов
Российской Федерации
и Верховного Совета Российской Федерации
Ведомости Съезда народных депутатов
РСФСР и Верховного Совета РСФСР
Гражданский кодекс Российской Федерации
Гражданский процессуальный кодекс
Российской Федерации
Закон Краснодарского края
Кодекс законов о труде
Российской Федерации
Трудовой кодекс РФ
Кодекс Российской Федерации об
административных правонарушениях
Собрание узаконений РСФСР
Субъекты Российской Федерации
Собрание актов Президента и Правительства
Российской Федерации
Уголовный кодекс Российской Федерации
Федеральный конституционный закон
Федеральный закон
- Ведомости СНД РФ и ВС РФ
- Ведомости РСФСР -ПС РФ
-ГПК РФ
-ЗКК
-КзоТРФ
-ТКРФ
-КоАПРФ -СУ РСФСР
- субъекты РФ
-САППРФ -УК РФ -ФКЗ -ФЗ
4 ВВЕДЕНИЕ
Актуальность темы диссертационного исследования. Проводимые в Российской Федерации реформы экономической, политической и правовой систем коснулись и институтов государственной власти, которая в современных российских условиях разделена на законодательную, исполнительную и судебную. Структурная организация государства приобрела иные формы, что повлекло за собой постановку вопроса о специфике функционирования в современных условиях государственного аппарата и такого его компонента, как государственные служащие.
В соответствие с федеративным устройством в России сложилась двухуровневая система государственной службы: государственная служба Российской Федерации включает в себя федеральную государственную службу, находящуюся в ведении Российской Федерации и государственную службу субъектов РФ, находящуюся в совместном ведении Российской Федерации и субъектов РФ. Основная часть государственных гражданских служащих сосредоточена именно в субъектах РФ, что в значительной степени обусловлено децентрализацией государственного управления. Правовой статус федеральных государственных служащих урегулирован как законами, так и подзаконными нормативными правовыми актами Президента РФ и Правительства РФ, в субъектах РФ он урегулирован в основном специальными законами, что, казалось бы, даёт больше гарантий государственным служащим субъектов РФ.
Однако встречаются отдельные противоречия актов субъектов РФ федеральным законам, эти коллизии требуют теоретического обоснования форм и способов своего разрешения. Достаточно часто субъекты РФ слабо реализуют возможности собственного правового регулирования по вопросам, которые относятся к предметам ведения субъектов РФ.
Анализ законодательства субъектов РФ о государственной службе подтверждает актуальность исследования особенностей нормативного регулирования правового статуса государственных служащих субъектов
5
РФ. Исследование данных вопросов требует глубокого и детального осмысления, поскольку полученные результаты, направленные на реализацию концептуальных основ реформирования системы государственной службы Российской Федерации, в конечном счете, будут способствовать совершенствованию государственного механизма Российской Федерации на уровне субъектов РФ, созданию эффективной системы правового регулирования государственной службы.
Состояние научной разработанности темы. Общетеоретической базой исследования послужили работы таких учёных как: Г.В. Атаманчук, И.И. Бачило, К.С. Вельский, Ю.М. Буравлёв, Н.И. Глазунова, В.Д. Граждан, В.Г. Игнатов, В.А. Козбаненко, А.В. Оболонский, Е.В. Охотский, И.Н. Пахомов, Ю.А. Розенбаум, С.С. Студеникин, Ю.А. Тихомиров и других.
Среди учёных-административистов следует выделить работы таких авторов как: Д.Н. Бахрах, А.А. Гришковец, А.А. Дёмин, Н.М. Конин, Б.М. Лазарев, В.М. Манохин, А.Ф. Ноздрачёв, Д.М. Овсянко, Ю.Н. Старилов.
Особо следует остановиться на комплексных с научно-практической точки зрения исследованиях А.Ф. Ноздрачёва и Ю.Н. Старилова. Данные учёные внесли существенный вклад в дело изучения правового института государственной службы, заложили фундамент становления служебного права.
Вместе с тем системного исследования административно-правового статуса государственных служащих субъектов РФ в юридической литературе не проводилось.
Объектом исследования выступают публичные общественные отношения, возникающие в результате деятельности служащих аппарата государственного управления субъектов РФ.
Предметом настоящего исследования являются законодательные и иные нормативные акты, устанавливающие правовое положение государственных служащих субъектов РФ, охватывающее их права, обязанности, ограничения, социальные гарантии, поощрения и
6
ответственность, практика применения данных актов, а также механизм контроля за реализацией предоставленных государственным служащим субъектов РФ полномочий.
Цель исследования — изучение и теоретическая концептуализация административно-правового статуса государственных служащих субъектов РФ.
Для достижения указанной цели в исследовании определены следующие задачи:
1) дать историко-правовой анализ положения государственных служащих в России;
2) доктринально определить понятие «государственный служащий субъекта Российской Федерации»;
3) предложить классификацию государственных служащих субъектов Российской Федерации;
4) проанализировать состояние административно-правового регулирования статуса государственных служащих субъектов Российской Федерации;
5) выявить перспективы совершенствования и развития законодательства, определяющего правовой статус государственных служащих субъектов Российской Федерации;
6) рассмотреть проблемы ответственности государственных служащих субъектов Российской Федерации и контроля за их деятельностью.
Методологическую основу данного исследования составили методы системного и исторического анализа, сравнительного правоведения. Теоретический анализ проблем правового статуса государственного служащего субъекта РФ основан на комплексном сравнительном исследовании нормативного регулирования правового статуса государственных служащих субъектов РФ, включённых в состав Южного федерального округа. Основным методом избран метод системного анализа,
7
который позволил дать комплексный анализ административно-правового статуса государственных служащих субъектов РФ.
Теоретическую основу диссертации составили научные труды по теории государства и права, теории государственного управления, конституционному, административному праву, а также историко-правовые исследования по вопросам государственной службы.
Нормативную базу исследования составляют федеральное законодательство, законодательство субъектов РФ, подзаконные нормативно-правовые акты различных субъектов РФ. В сравнительно-историческом плане исследуются ранее действовавшие на территории нынешней Российской Федерации акты досоветского периода, акты Союза ССР, акты РСФСР. В работе также анализируется правоприменительная практика судов, связанная со статусом служащих субъектов РФ.
Эмпирическую базу исследования составляют: опубликованная судебная практика Верховного Суда Российской Федерации, использованы материалы подготовки законопроектов Комитетом по законности и правопорядку Законодательного Собрания Краснодарского края.
Научная новизна данного исследования заключается в том, что в условиях проведения широкомасштабной реформы государственной службы Российской Федерации в данной работе проведено историко-теоретическое и практическое исследование проблем административно-правового статуса государственных служащих субъектов РФ, перспектив его совершенствования, как в научно-теоретическом, так и в административно-правовом смысле.
Результатом разработки данной проблематики являются следующие наиболее значимые положения, выносимые на защиту:
1. Под государственным служащим субъекта Российской Федерации предлагается понимать представителя определённого социального слоя, физическое дееспособное лицо - гражданина Российской Федерации, осуществляющего особый вид профессиональной служебной деятельности в
,. 8
соответствующей первичной структурной единице в виде должности в
органе государственной власти субъекта РФ или государственном органе субъекта РФ за денежное содержание, выплачиваемое за счёт средств бюджета соответствующего субъекта РФ, и имеющего гарантированный государством социально-правовой статус.
При этом надо иметь в виду, что закрепление в законодательстве отдельных субъектов РФ необходимости гражданства субъекта Федерации как условия поступления на государственную службу противоречит федеральному законодательству, поэтому не может являться обязательным
* признаком государственного служащего субъекта РФ.
2. Классификация государственных служащих является производной
# от классификации видов государственной службы Российской Федерации. Поэтому на уровне субъектов РФ предлагается выделять государственных гражданских служащих субъектов РФ и в субъектах РФ, где сформированы конституционные (уставные) суды соответствующих субъектов РФ, — государственных служащих правоохранительной службы субъектов РФ. Поскольку через государственных служащих реализуются полномочия государственных органов и органов государственной власти субъектов РФ
ft во всех сферах жизни общества, состав государственных служащих в
ф различных субъектах РФ неоднороден, их функциональное назначение по
реализации полномочий государственных органов существенно отличается, поэтому их можно подразделить на определённые группы по таким критериям как: национально-территориальный принцип, в зависимости от сферы деятельности, по ветвям государственной власти, по видам государственных органов, в зависимости от вида государственной службы, в зависимости от наличия властных полномочий и их объёма, по категориям государственных должностей государственной службы, в зависимости от срока нахождения на государственной должности, по группам государственных должностей государственной гражданской службы, по классным чинам гражданской службы.
9
Предлагается внести изменение в Федеральный закон «О системе государственной службы Российской Федерации», предусмотрев правоохранительную службу субъектов РФ в качестве одного из видов государственной службы субъектов РФ.
3. В Реестрах государственных должностей государственной службы отдельных субъектов РФ должны быть предусмотрены государственные должности, замещаемые в соответствующих избирательных комиссиях и контрольно-счётных палатах регионов. При этом должности членов избирательной комиссии и контрольно-счётной палаты субъектов РФ должны быть отнесены к категории государственных должностей соответствующих субъектов РФ.
4. Исследование процесса становления и развития российского законодательства, определяющего правовой статус государственных служащих, позволяет сделать вывод, что правовое регулирование многих вопросов государственной службы в различные периоды развития российского государства имело как общие черты, так и особенности, причём наблюдается преемственность законодательного установления статуса государственных служащих. Современное реформирование государственной службы в определённой степени основывается и на использовании нормативных положений, содержащихся в законодательстве дореволюционной России. К числу таких положений относится: система классных чинов, зависимость реализации права поступления на службу и продвижения от уровня образования, высокая требовательность к служащим и строгая исполнительская дисциплина, чётко регламентированный порядок продвижения по службе, зависимость денежного содержания от выслуги лет, чина и отношения к исполнению должностных обязанностей, высокие моральные требования к государственным служащим, социальная защищённость государственных служащих и членов их семей.
5. Анализ состояния нормативного обеспечения административно-правового статуса государственных служащих субъектов РФ показывает,
10
что в целом административно-правовой статус государственных служащих субъектов РФ, урегулированный специальными законами, закрепляющими отдельные элементы их правового статуса, более прочный по сравнению со статусом федеральных государственных служащих, который регулируется в большей степени подзаконными нормативно-правовыми актами.
6. Поскольку правовое регулирование государственной службы является предметом совместного ведения РФ и её субъектов, можно выделить следующие направления совершенствования законодательства, обеспечивающих укрепление правового статуса государственных служащих субъектов РФ:
а) унификация действующего законодательства о государственной службе РФ, которое должно стать стабильной основой для правотворческой деятельности субъектов Федерации, в связи с чем:
- осуществить унификацию системы классных чинов;
- принятие в перспективе Кодекса государственной гражданской службы Российской Федерации;
б) развитие федерального законодательства о государственной гражданской службе, определяющего правовой статус государственных гражданских служащих Российской Федерации:
- принятие ФЗ «О должностных окладах государственных гражданских служащих Российской Федерации», увязав индексацию денежного содержания с минимальным размером оплаты труда;
- ФЗ «О пенсионном обеспечении государственных гражданских служащих Российской Федерации»;
- ФЗ «Об отпусках государственных гражданских служащих Российской Федерации».
Перечисленные законы в перспективе должны составлять положения Кодекса государственной гражданской службы Российской Федерации.
- закрепить на федеральном уровне институты присяги и отставки государственных гражданских служащих,
в) развитие законодательства о государственной гражданской службе субъектов РФ, определяющего правовой статус государственных гражданских служащих субъектов Российской Федерации, где целесообразно шире использовать возможности собственного регулирования, учитывая особенности и своеобразие накопленного ими опыта, местных традиций и правоприменительной практики.
7. Для совершенствования института ответственности государственных служащих Российской Федерации, необходимо, во-первых, формирование административной юстиции в РФ, то есть осуществление правовых и организационных мер, в том числе, обеспечивающих создание системы административных судов и процессуальный аспект разбирательства жалоб граждан на действия должностных лиц. Во-вторых, целесообразно принятие ФЗ «О дисциплинарной ответственности государственных гражданских служащих Российской Федерации», регулирующего ответственность всех основных субъектов отношений государственной службы, составив перечень дисциплинарных проступков и мер ответственности за их совершение. В-третьих, необходимо расширить перечень дисциплинарных взысканий, применяемых к государственным служащим, включив в него меры, связанные с временным ограничением или лишением преимуществ, обусловленных пребыванием на государственной службе или приобретённых за годы государственной службы: сокращение должностного оклада, частичное сокращение размера или лишения доплаты к пенсии с учётом стажа государственной службы.
Теоретическая и практическая значимость исследования заключается в том, что результаты исследования, выводы и предложения, сформулированные диссертантом, создают основу для решения целого ряда задач теории административного права России и могут быть использованы в дальнейшей научной разработке затронутых вопросов в целях
совершенствования законодательства о государственной гражданской службе Российской Федерации.
Проведённая автором теоретическая разработка отдельных проблем нормативного регулирования правового статуса государственных служащих * субъектов РФ отвечает запросам правоприменительной практики, а
изложенные в работе выводы могут применяться при решении конкретных споров по вопросам, касающихся правового статуса государственных гражданских служащих Российской Федерации.
Сформулированные предложения могут быть применены при *• совершенствовании законодательства о государственной гражданской
службе Российской Федерации.
ф Выводы и предложения, содержащиеся в диссертации, могут быть
использованы при преподавании курсов «Административное право РФ», «Служебное право», а также при дальнейшем исследовании проблем данного института.
Апробация результатов исследования. Основные научные
положения, выводы и предложения, сформулированные автором в
диссертации, изложены в ряде статей, опубликованных в межвузовских
$ сборниках. Основные выводы и предложения использованы автором в
ф учебном процессе при проведении семинарских занятий со студентами
юридического факультета Кубанского государственного аграрного
университета.
Отдельные выводы и предложения внедрены в деятельность Законодательного собрания Краснодарского края при разработке закона Краснодарского края «О государственной гражданской службе Краснодарского края».
Отдельные положения диссертации нашли отражение в докладах, сделанных:
на межрегиональной научно-практической конференции «Современные проблемы регионального правотворчества» (г. Краснодар, 10-11 декабря 1999 г.);
на межвузовской научно-практической конференции «Закон и судебная практика» (г. Краснодар, 2000 г.);
на второй региональной научно-практической конференции молодых учёных «Научное обеспечение АПК» (г. Краснодар, 14-15 декабря 2000 г.);
на межвузовской научно-практической конференции (г. Краснодар, 28 февраля 2001 г.);
на межрегиональной научно-практической конференции «Права человека и гражданина: законодательство и практика» (г. Краснодар, 17 марта 2001 г.);
на межвузовской научно-практической конференции, посвященной 10-летию юридического факультета КГАУ: «Теория и практика соблюдения законности в России» (г. Краснодар, 28 мая 2001 г.);
на П-й Всероссийской научно-практической конференции с международным участием (г. Тихорецк, 27-28 марта 2003 г.);
на вузовской научно-практической конференции КГАУ по итогам года (10 марта 2004 г.).
Структура диссертации обусловлена задачами исследования, необходимостью комплексного исследования правового статуса государственных служащих субъектов РФ. Диссертация состоит из введения, трёх глав, объединяющих восемь параграфов, заключения и списка нормативных актов и использованной литературы.
14
Глава 1. Государственный служащий: понятийно-теоретический
аспект.
§ 1. Понятие государственного служащего субъекта Российской Федерации
Поскольку государственная служба субъектов Российской Федерации, находящаяся в совместном ведении РФ и её субъектов, — один из видов общей государственной гражданской службы, поэтому, прежде чем дать понятие государственного служащего субъекта РФ, необходимо определить общие признаки, свойственные государственному служащему Российской Федерации.
До середины 90-х годов XX века понятия «служащий» и «государственный служащий» не имели правового статуса, не дифференцировались по содержанию и должным образом не использовались в науке. В статистике и в анкетах по учёту кадров была графа «социальное положение», ответ на которую допускал лишь три варианта: рабочий, крестьянин (колхозник) и служащий. В русском языке термин «служащий» обозначает человека, состоящего на какой-либо службе. О содержании служебной деятельности говорится в «Толковом словаре живого великорусского языка» В.И. Даля: «Служба — употребление, польза, угода, деятельность, жизнь для других, услуга, полезное дел о... Служить, служивать - годиться, пригождаться, быть полезным; быть орудием средством для цели, идти в деле, на дело, быть нужным, надобным»1.
Впервые «служилые люди» упоминаются в период Московского великого княжества: так назывались дворяне, связанные с великим князем обязанностью служить ему, нести военную службу. Служилые люди (дворяне) владели земельными наделами под условием выполнения
1 Даль В.И. Толковый словарь живого великорусского языка, Т.4. / В.И. Даль. - М. - 1982. - С. 224.
15
поручений сюзерена (великого князя, царя) - «несения службы». Эта категория людей по степени приближенности к монарху и выполняемым функциям делилась на несколько иерархических групп. Высшую группу «служилых людей» составляли думные чины: думные бояре, думные дворяне и окольчане, думные дьяки. В привилегированном отношении находились служилые люди, обслуживающие монарха, - дворцовые чины (путные дворяне). Следующую категорию служилых людей составляли «чины московские» - стольники, конюшие, стряпчие, постельничие, жильцы и дворяне московские. Местничество, которое возникло намного позднее, тоже носило служебный характер. Служилые люди местного управления («чины уездные»), которые состояли из городовых дворян и детей боярских, составляли основной командный состав дворянского ополчения (войска). Органом управления служилыми людьми был специальный приказ (ведомство) - Разрядный (от слова разряд - разделение общего на части по значению). Прохождение службы служилыми людьми регламентировалось «Уложением о службе» 1556 г.1
С XVI в. в России появляется новая категория служилых людей, которых набирали «по прибору» (по набору). Им не давали за службу поместья, а выдавали от казны денежное и хлебное жалование, одежду и обувь, «доспехи и снаряжение». К этой категории государственных служилых людей относились воротники, стрельцы, пушкари, городовые, казаки.
Петровские преобразования заложили основу превращения «государевой службы» в государственную. В сознании «служилых людей» (дворянства) понятие «государство» уже не сливалось с личностью государя, а представлялось как нечто постоянно существующее независимо от всех, даже от царствующей особы. В связи с реформами Петра I -организацией регулярной армии, профессионального чиновничества и др. -термин «служилые люди» окончательно вышел из обращения. Вместо него
См.: Верхотуров Ю.И. История российской государственной службы в дооктябрьский период / Ю.И.
16
стал употребляться термин «чиновник», т. е. «служащий государю и жалованный чином» (степенью служебного значения, достоинства, класса по Табели о рангах). Нормативным актом был «Устав о службе гражданской по определению от Правительства»1. Регламентировалось всё, даже одежда (фасон, арматура мундира).
В советское время термин «служащие» стал употребляться наравне с термином «рабочие» (Кодекс законов о труде РСФСР)2. Понятием «служащий» обозначали всех, кого нельзя было включить в престижные в ту пору социальные группы рабочих и крестьян. Понятия «служащий» и «государственный служащий» не разграничивались. По содержанию в семантическом значении «служащий» трактовался как «лицо, работающее по найму в различных учреждениях, в сфере обслуживания (но не на производстве...)» . Понятие «служащий» распространялось на работников как государственных, так и негосударственных структур - работников аппарата партийных, комсомольских, профсоюзных и других общественных организаций.
Важным является то, что государственные служащие представляют собой определённый социальный слой людей. Так, по мнению великого немецкого мыслителя Гегеля «Государственные чиновники составляют основную часть среднего сословия, которую характеризует развитый интеллект и правовое сознание народной массы...»4. И.А. Иванников5 понимает под государственными служащими особую группу людей, работающих в государственных органах и профессионально занимающихся управлением.
А.Б. Венгеров6 определяет государственных служащих в качестве
Верхотуров . - Краснодар. - 2004. -С. 21.
1 Свод Законов Российской империи / Под ред. Н.Д. Мардухай-Болгоровского. Т. 3 СПб., 1912.
2 Ведомости Верховного Совета РСФСР -1971. - № 50. - Ст. 1007.
3 Ожегов СИ. Словарь русского языка / СИ. Ожегов - М. 1981. С. 651.
4 Гегель. Философия права / Гегель. - М.: Мысль, 1990.- С 335-336.
5 Иванников И.А. Проблемы государства и права России начала XXI века. / И.А. Иванников. - Ростов н/Д: Изд-во Рост.ун-та, - 2003. - С. 175.
6 Венгеров А.Б. Теория государства и права: Учебник для юридических вузов / А.Б. Венгеров. - М.: Юриспруденция, - 1999. С. 33.
17
особого слоя людей, наделяющийся властью и выполняющих разнообразные управленческие функции, имеющих возможность осуществлять в необходимых условиях государственное принуждение, осуществлять публичную власть.
В настоящее время произошло законодательное деление государственной службы Российской Федерации на два уровня: федеральную государственную службу, находящуюся в ведении Российской Федерации, и включающую в себя государственную гражданскую службу, военную и правоохранительную службы, и государственную гражданскую службу субъектов РФ, находящуюся в совместном ведении Российской Федерации и субъектов РФ. При этом до настоящего времени в большинстве субъектов Российской были приняты свои нормативные акты о государственной службе, ряд положений которых противоречит Конституции РФ и федеральному законодательству1.
Между тем необходимость единства государственной службы в Российской Федерации обусловливается, прежде всего, узаконенным единством системы государственной власти как основы федеративного устройства РФ (п.З ст.5 Конституции РФ)2. Существовавший до принятия Федерального закона от 27 мая 2003 г. № 58 - ФЗ (в ред. ФЗ от 11 ноября 2004 г. № 141 - ФЗ) «О системе государственной службы Российской Федерации»3 правовой разрыв между государственной службой в федеральных органах исполнительной власти и государственной службой в органах исполнительной власти субъектов РФ, которые согласно Конституции РФ (ст.77) образуют единую систему исполнительной власти в
1 См., например: Щукина Т.В. Формирование законодательства о государственной службе в субъектах Российской Федерации (на примере Центрально-Чернозёмного региона): Автореф. дисс. канд. юрид. наук / Н. Новгород, 2000; См. также: Государственная и муниципальная служба: Практическое пособие по вопросам правового и организационного обеспечения / П.М. Курдюк, В.ИЛапин, Н.А. Школа. // Краснодар. -1999.
2 Комкова Г.Н. Российская муниципальная служба на современном этапе: преемственность, правовое регулирование, специфика категорий / Г.Н. Комкова, О.В. Шудра, В.И. Южаков // Правоведение. - 2000. -№5.- С. 35-36.
3 Собрание законодательства РФ. ~ 2003. - № 22. - Ст.2063; Собрание законодательства. - 2003 - № 46 (часть I). - Ст. 4437. |
