населения за собирание оброка. Нововведением явилось то, что местное население стало избирать чиновников для несения государственных, "казенных" дел. Выбранные в городах и волостях целовальники и старосты становились "чиноначальными" людьми государства. Выборность и сменяемость этих лиц по замыслу законодателя ставила их деятельность как на пользу государства, так и на пользу местного населения, как под контроль подданных государства, так и самого государства. Создавая институт выборных чиновников, центральная власть фактически избавляла себя от ответственности за недовольство жителей на местах их деятельностью. По идее законодателя выборность должна была, якобы, сократить масштабы произвола чиновников, увеличить доходы государства и ликвидировать одиозные пережитки удельно-феодальной эпохи.
Следующим шагом в развитии взаимоотношений центра и окраин был судебник 1550 года, в котором в категорической форме требовалось участие в каждом судебном разбирательстве "судных мужей", прообраз будущих присяжных заседателей. Так наместники, назначаемые государством, подпадали под прямой, и часто довольно жесткий контроль со стороны местных властей - городовых приказчиков, этих представителей уездного дворянства, дворских старост и целовальников, которые должны были выражать интересы посадских людей и крестьян. Именно эти выборные люди выступали в качестве защитников местного населения от чрезмерных посягательств центра и разряжали социальное напряжение. В их обязанности, в частности, входила борьба с развитой тогда коррупцией, они следили за тем, чтобы представители власти не брали "посуды" - взятки. С развитием поместного землевладения и введением крепостничества все местные
т?
выборные должности переходят к дворянам, а участие крестьян в местном самоуправлении исчезает до середины XIX века. Таким образом, провозглашенная судебником 1550 г. на вид довольно широкая демократичность местного самоуправления, оказалась по времени короткой и практически фиктивной. Об этом свидетельствует, в частности, и существенный юридический акт на пути перераспределения властных полномочий между центром и местами Указ 1555--1556 гг. об отмене кормлений, наместного управления и замене его местной выборной администрацией. Государство формально отдавало всю власть на местах в руки лучших, с точки зрения царской администрации людей волостей и городов, в пользу выборного, именно дворянского самоуправления. Такое распределение власти следует связывать прежде всего с тем положением, которое занимали в системе власти Земские Соборы , которые стали, как считает один из историков и публицистов XIX века славянофил К.С.Аксаков,
"продолжением старинного русского народного собрания, веча, этого
2/
уникального русского феномена" '. На наш взгляд, явное преувеличение и передержка, Земские Соборы и народные собрания, веча далеко не однозначные явления исторической действительности России). Земские Соборы, по-существу, явились результатом компромисса между идеями возраставшей централизации власти и абсолютизма и необходимостью децентрализации осуществления властных полномочий, внешне принимавших форму, якобы демократизации общественной жизни, которая признавалась лишь за привилегированным!сословиями /дворяне, воеводы, купцы/. Земские Соборы, не смогли противо-
I/ Известно, что первый Земский Собор был созван Иваном Грозным в 1550 году вследствии жалобы населения на наместников. (См. Н.Эйдельман. Революция сверху в России. Наука и жизнь № 10, 1988 г.).
2/ К.С.Аксаков. Поли.собр.соч. М. 1861 г., т. I, с. 296.
- 13 -
стоять монархическому напору роста абсолютизма, не создали правовых основ для дальнейшего развития местного самоуправления и в результате не превратились как в Англии, например, в парламент. (Кстати, отметим, что в России не было и правового документа типа " Н<х?еа$ corpus qct I215 г.).
Во второй половине ХУЛ века - в пору окончательного укрепления абсолютизма, выборные должности на местах, как последний элемент дворянского самоуправления - были подчинены назначаемым Москвой городовым воеводам. Таким образом, в свое время набиравшее силу и постепенно подчинившее себе крестьянское самоуправление, самоуправление дворянское было также ликвидировано. Об этом свидетельствуют и многочисленные реформы Петра I, создавшие новую систему управления в центре и на местах; и игра с преобразовательными идеями и начинаниями Екатерины П с ею подготовленным "Наказом", в духе знаменитого произведения Ш.Монтескье "О духе законов"; и широко разрекламированные, так называемые, депутатские наказы, в конце концов завершившиеся жалованными грамотами дворянству и городам, фактически не развившие, а ограничившие действительно самоуправленческие начала в Российской действительности.
С конца ХУШ века и до первой половины XIX века самоуправленческая помещичья власть постепенно переходит к бюрократии, чиновникам - ставленникам центра из тех же помещиков, а земские учреждения, как органы местного самоуправления, теряют всякое значение '.
Дальнейшая история местного самоуправления в России связана
I/ Д.А.Альщиц. Начало самодержавия в России. Л. 1988, с. 51-63.
- 14 -
с реформами второй половины XIX века , когда в 1864 и 1870 годах были приняты Положение о Земствах, Городовое положение и часть населения империи приобрела некоторые самоуправленческие права, что можно и должно считать прогрессом в жизни России в условиях самодержавия.
В ведение вновь образованных губернских и уездных земских
учреждений передавалось заведывание делами, которые относились
2/
к местным "пользам и нуждам" каждой губернии и каждого уезда '.
I/ Безусловно, определенное влияние на решение царского правительства, кроме всего прочего, оказала практика германского коммунального самоуправления, основанного на давних традициях вольных городов, принципах Магдебургского и Любецкого городского права и идеях Прусского земельного положения 1794 г. Однако до середины XIX века эти идеи в России не реализовывались. И только после революции 1848-1849 гг., когда многие Европейские страны были в огне революционных битв, Российское царское правительство вынуждено было сделать определенные выводы. Франкфуртская имперская конституция 1849 г. даже формально не обеспечившая воссоединения Германии в единое государство, и не признанная прусским королем, устанавливала за общиной неотъемлемое право на "самостоятельное заведывание общинными делами". В дальнейшем в Германии в процессе объединения ее земель в единое государство понятие "местное самоуправление" получает более широкое значение. Самоуправляющими общностями признаются уже не только общины, но и более крупные территориальные деления /уезды, округа, провинции/. Самоуправление начинает включать право самостоятельного заведывания своими делами для всех перечисленных административно-территориальных единиц. Самостоятельность определялась характером местных дел, которыми заведывали общности. Это не дела общего государственного управления, это собственные дела данной сложившейся административной единицы, или, как отмечается нередко в литературе, данного объединения жителей. Прежде всего это вопросы, призванного обслуживать общие для всех живущих на данной территории, местного хозяйства, т.е. те дела, которые затрагивают интересы именно совместно-функционирующего местного общества. Так как вопросы жизнеобеспечивания совместного проживания и обслуживания населения достаточно хлопотны и к тому же не приносят серьезного дохода, правительство не было заинтересовано брать под свою ответственность их решение и предоставляло право территориальным общностям населения самостоятельно вести эти дела, заведывать ими. Российское самодержавное правительство использовало этот опыт.
2/ Положение, о губернских и уездных земских учреждениях 1864 г. Хрестоматия по истории государства и права СССР. М. 1990 г. См.также Н.Эйдельман. "Революция сверху" в России. Наука и жизнь, 1989 № 2, с. 83.
- 15 -
Однако настоящего самоуправления население не получило. Полиция не подчинялась земствам и контроль за деятельностью земств осуществлялся губернаторами. Вся последующая история земств состоит из противоборства земских учреждений с губернаторами и другими должностными лицами центральной власти, из потока лишения прав земств и запретов со стороны правительства ' . В то же время, следует отметить, что занимаясь вполне мирными, разрешенными по закону делами - частично медициной и школами, дорогами и пристанями, почтой и другими делами, земства были выборными сословно-представительными органами, не только дворянскими, а и буржуазными, разночинскими и отчасти крестьянскими учреждениями. Но социальное положение населения в тех губерни-
2/ ях, где были введены земства ' часто в положительном смысле
3/ отличалось от тех губерний, в которых они отсутствовали '.
В качестве примера можно привести сведения об изменении количества земских лечебных заведений с 351 в 1864 году до 1068 к 1890 году 4/.
Пойдя на учреждение земств, самодержавие уступило им наиболее з-апущенные местные дела, с которыми центр справиться не мог, не хотел, да и не имел на это достаточных средств.
I/ Введение в 1889 году института земских начальников, после чего права местного самоуправления были в очередной раз значительно урезаны.
2/ В.Ачадов. Государственная власть и местное самоуправление. М. 1907.
3/ Положение о земствах и городах в итоге за 1864-1875 гг. было распространено на 34 губернии с населением 63,3 тыс.человек. Причем Земство создавалось лишь в Европейских губерниях. (Г.Герасименко. Земское самоуправление в России см. 1990 г., с. 12).
4/ Г.ГерасимЕНКо. Земское самоуправление в России. М. 1990, с. 25.

 Часть из работы     Получить работу