Введение
Актуальность темы диссертационного исследования. Выбор данной темы исследования обусловлен появлением новых социально-экономических и политических условий жизни государства, общества, личности, а также возросшим уровнем внимания к обеспечению их безопасного существования. Современное развитие российского общества требует дальнейшего укрепления законности во всех сферах деятельности человека и государства, а особенно в обеспечении промышленной безопасности. В условиях реформирования общественных отношений необходимо постоянно совершенствовать механизм правовой защиты прав и свобод граждан, закрепленных в Конституции Российской Федерации. Развивающаяся амплитуда экономических преобразований не должна сказываться на жизни и здоровье граждан страны. Вот почему обеспечение промышленной безопасности на территории Российской Федерации является не самоцелью государства, а гарантией благополучия всех его граждан и успеха проводимых реформ.
Следует отметить, что, несмотря на назревшую необходимость, принятое в последние годы российское законодательство, регулирующее вопросы административного надзора за обеспечением промышленной безопасности, не было предметом системного анализа, а соответствующие проблемы как целостное правовое явление не изучались в рамках отдельной научной работы.
Административный надзор как непосредственный атрибут государственной власти и сложный правовой институт фактически не изучался в научной и учебной литературе, посвященной административному праву последних десятилетий. Тем более, в научных работах административный надзор очень редко связывался с обеспечением промышленной безопасности.
Необходимость изучения административного надзора
предопределена принятием ключевых документов: Федерального закона Российской Федерации «О промышленной безопасности опасных производственных объектов» и Положения «О федеральном горном и промышленном надзоре России (Госгортехнадзоре России)»; Кодекса Российской Федерации об административных правонарушениях. Действующая система государственных органов, осуществляющих административный надзор в сфере обеспечения промышленной безопасности, требует преобразований в целях повышения эффективности их работы. Существующие пробелы в законодательстве и несовершенство принятых законов связаны с дезинтеграцией и разобщенностью взглядов
|V юристов и так называемых технических специалистов, не обладающих
познаниями в юриспруденции. Нельзя признать успешной и попытку юристов разобраться в промышленных производствах и технических терминах и придать им правовую окраску.
В этих условиях административный надзор за обеспечением промышленной безопасности приобретает большее, чем прежде значение, повышается роль органов, осуществляющих такой надзор, а исследование
Щ' теоретических и практических проблем надзора должно служить
укреплению законности в области обеспечения общественной безопасности и улучшению их работы. Обозначение и разработка способов решения правовых проблем позволяет более эффективно функционировать таким органам, повышает уровень промышленной безопасности, и придает значительную ощутимую защищенность законным правам и интересам граждан. Кроме того, совершенствование административного надзора
А окажет стимулирующее воздействие на проводимые экономические
преобразования, позволит защитить интересы собственников крупных промышленных предприятий, что позволит повысить инвестиционную привлекательность для иностранных партнеров.
Состояние промышленной безопасности внутри страны сказывается на всех сферах деятельности государственных органов и граждан. С геополитической точки зрения Россия является страной с развитой промышленной инфраструктурой. Ресурсодобыча полезных ископаемых является значимой строкой российского бюджета и в данных экономических условиях целиком и полностью влияет на благосостояние граждан и государства. В связи с этим важная роль отводится государственным органам, обеспечивающим административный надзор за состоянием безопасности на промышленных предприятиях. При этом неэффективность надзорной деятельности может привести к
непредсказуемым последствиям в экономике страны, а следовательно, представляет угрозу для национальной безопасности России.
Без научной разработки правовых проблем административного надзора за обеспечением промышленной безопасности и обобщения практики его применения нельзя достичь рациональной и эффективной организации административного надзора во всех сферах деятельности человека и государства; обеспечения безопасных условий труда; совершенствования способов правового воздействия на хозяйствующие субъекты в новых экономических условиях; уменьшения аварийности и чрезвычайных ситуаций; проведения анализа способов оценки риска; умелого применения в процессе совершенствования административного надзора правовых, экономических, социальных и других средств.
Все это в комплексе обусловливает актуальность темы исследования.
Объект и предмет диссертационного исследования. Объектом исследования являются общественные отношения, возникающие в процессе осуществления административного надзора за обеспечением промышленной безопасности на территории Российской Федерации; предметом исследования - научное исследование, правоприменительная практика и законодательство Российской Федерации, в комплексе регламентирующие деятельность органов Госгортехнадзора России,
осуществляющих надзор за промышленной безопасностью. Объект и предмет как категории научного процесса в работе исследованы как общее и частное в соотношении между собой.
Цель диссертационного исследования - поиск путей совершенствования механизма правового регулирования
административного надзора за обеспечением промышленной безопасности в современных условиях на основе изучения и системного анализа новейшего законодательства и практики его применения, а также теоретических исследований ученых в области административного права. Совершенствование законодательства РФ для более эффективной работы органов Госгортехнадзора России по осуществлению административного надзора для обеспечения промышленной безопасности.
Реализация поставленной цели потребовала решения следующих задач:
• раскрыть содержание понятия «административный надзор», определить предмет надзора, его субъекты и объекты, сравнить административный надзор с другими подобными правовыми явлениями, выявить общие черты и различия между надзором и контролем;
• определить сущность понятия промышленной безопасности как цели административного надзора, а также отличительные характеристики промышленной безопасности, соотношение с другими видами безопасности, содержание основных компонентов промышленной безопасности;
• провести анализ законодательства, регламентирующего деятельность органов Госгортехнадзора России, осуществляющих административный надзор в области промышленной безопасности на территории Российской Федерации;
• показать сущность надзорной деятельности субъектов промышленного надзора: их надзорные полномочия, формы, методы и
юридические процедуры промышленного надзора, административно-юрисдикционную деятельность;
• выявить правовые проблемы, имеющиеся в законодательстве РФ, в области правоприменительной деятельности органов Госгортехнадзора России, на структурных и кадровых уровнях, предложить пути решения этих проблем;
• определить на основе полученных результатов исследования пути совершенствования административного (промышленного) надзора за обеспечением промышленной безопасности на территории Российской Федерации путем усовершенствования работы органов Госгортехнадзора России, тем самым добиться уменьшения уровня аварийности на предприятиях, осуществляющих деятельность, связанную с эксплуатацией опасных производственных объектов.
Методология и методика исследования. Методологическую основу диссертационного исследования составляют общенаучные методы, такие как системный анализ, восхождение от абстрактного к конкретному и специальные правовые методы исследования, такие как сравнительно-правовой, формально-юридический, в том числе правовое моделирование, конкретно-социологический, методы анкетирования и интервьюирования, а также графического изображения. Автором использован метод научно-правового анализа деятельности органов исполнительной власти, осуществляющих административный надзор за обеспечением промышленной безопасности, а именно Госгортехнадзора России.
Диссертационное исследование основывается на современных достижениях общей теории государства и права, конституционного, административного, уголовного, уголовно-процессуального, гражданского, гражданско-процессуального, арбитражного права, науки управления. Использованы разработки в области гуманитарных наук (философии, политологии, социологии, логики, экономики) и в области естественных наук (химии, физики, геологии), что позволило найти требуемые подходы
к изучаемым проблемам. Необходимость совмещения научных познаний в гуманитарных и естественных науках обусловлено выбранной темой диссертационного исследования, связанной с техническими и правовыми вопросами, а поэтому являющейся новой научной концепцией.
Для сопоставления требований законодательства,
регламентирующего деятельность органов исполнительной власти за обеспечением промышленной безопасности и реальных действий по осуществлению промышленного надзора в 2002 г. в Нижнем Новгороде и Нижегородской области проведено эмпирическое исследование. В ходе социологического исследования было опрошено 340 руководящих работников и специалистов, работа которых связана с эксплуатацией опасных производственных объектов в нефтехимическом промышленном комплексе, таких крупных предприятий, как ОАО «Сибур-Нефтехим», ОАО «Лукойл-Нижегороднефтеоргсинтез», ОАО «Корунд», ЗАО «АвиаТехМас», ОАО «Оргстекло», а также 112 сотрудников Нижегородского управления Госгортехнадзора России из числа инспекторского и руководящего состава.
Выводы и предложения, разработанные диссертантом, базируются на анализе соответствующих нормативно-правовых и научных источников, директивных документов и информационных материалов Нижегородского управления Госгортехнадзора России и центрального аппарата Госгортехнадзора России, включая обобщение и критическую оценку результатов предыдущих пограничных проблем и вопросов.
Теоретическая основа исследования. Исследование вопросов, изложенных в диссертационном исследовании, построено на изучении работ ведущих ученых в области юриспруденции, и в частности административного права: С.С.Алексеева, Г.В.Атаманчука, А.П.Алехина, В.Г.Афанасьева, Д.Н.Бахраха, К.С.Бельского, И.Л.Бачило,
И.И.Веремеенко, И.А.Галагана, Р.И.Денисова, М.И.Еропкина, А.Я.Здира, А.А.Кармолицкого, Б.П.Кондрашова, А.П.Коренева, Ю.М.Козлова,
*
Л.Г.Коняхина, Б.М.Лазарева, Л.Л.Попова, А.Л.Прозорова, В.С.Прониной, Ф.С.Разаренова, Н.Г.Салищевой, А.В.Серегина, И.А.Склярова, Ю.Н.Старилова, С.В.Степашина, М.С.Студеникиной, Ю.А.Тихомирова, В.А.Юсупова, В.Е.Чиркина, А.П.Шергина, Е.В.Шориной,
Ц.А.Ямпольской.
Научная новизна исследования определяется как самой постановкой проблемы, так и подходом к ее исследованию с учетом нового законодательства и степени научной разработанности темы.
Принимая во внимание изменения, происходящие в обществе, автор излагает свой оригинальный взгляд на видение административного надзора, его сущность и содержание, соотношение с контролем.
Автором впервые разработаны современные правовые категории «промышленная безопасность» и «промышленный надзор», раскрыта их сущность и содержание, проведено сравнительное исследование с подобными категориями, сформулированы их определения.
Диссертант впервые выявляет отличительные особенности промышленного надзора и, исходя из его специфики, по-новому рассматривает формы и методы надзорной деятельности, открывает существование административно-надзорных юридических
(управленческих) процедур, проводимых субъектами промышленного надзора.
Объектом самостоятельного изучения стали надзорные полномочия и компетенция субъектов промышленного надзора - органов Федерального горного и промышленного надзора России (Госгортехнадзора России).
Значимыми являются анализ положений главы 9 Кодекса Российской Федерации об административных правонарушениях, выявленные в ней упущения и ошибки, а также разработанные предложения по их устранению.
10
Новизна работы также состоит в том, что в ней определены важные направления по совершенствованию промышленного надзора за обеспечением промышленной безопасности.
На защиту выносятся следующие положения:
• критерии и признаки, отличающие административный надзор от контроля;
• авторские определения понятий «промышленная безопасность», «промышленный надзор» и «субъекты промышленного надзора»;
• сущность, содержание и компоненты промышленной безопасности;
• особенности надзорных полномочий субъектов промышленного надзора, специфика форм, методов и юридических (управленческих) процедур их надзорной деятельности;
• проблемы административно-юрисдикционной деятельности субъектов промышленного надзора в связи с принятием Кодекса Российской Федерации об административных правонарушениях;
• научное и практическое обоснование необходимости внесения изменений в главу 9 Кодекса Российской Федерации об административных правонарушениях;
• предложения по совершенствованию надзорной деятельности органов Федерального горного и промышленного надзора России (Госгортехнадзора России) в области обеспечения промышленной безопасности.
Теоретическая значимость исследования выражена в том, что сформулированные в диссертации выводы имеют существенное общетеоретическое значение для науки административного права. Проведенный анализ особенностей новых правовых категорий «промышленной безопасности» и «промышленного надзора» значительно развивает теорию административного права и открывает новые области для проведения научных исследований правовой природы этих явлений.
11
Полученные выводы и обобщения будут способствовать развитию административного права в части, касающейся административного надзора, надзорных полномочий, форм, методов и юридических (управленческих) процедур надзорной деятельности.
ы
w Кроме этого, данная работа может стать основой для более глубоких
общетеоретических и отраслевых исследований, касающихся не только административного и промышленного надзора, но и промышленной безопасности, определение которой может использоваться не только в административном праве, но и в других отраслях права, в частности уголовном праве.
Практическая значимость исследования состоит в том, что
ф-1 полученные результаты могут быть использованы:
• для совершенствования действующего законодательства, регулирующего деятельность органов Федерального горного и промышленного надзора России (Госгортехнадзора России);
• для совершенствования норм Кодекса Российской Федерации об административных правонарушениях, а также в правоприменительной деятельности субъектов, уполномоченных рассматривать дела об
щ административных правонарушениях, предусмотренных Главой 9
^ указанного Кодекса; создания научно-практического комментария к
Кодексу Российской Федерации об административных правонарушениях;
• для использования в правоприменительной деятельности разработанных автором положений процессуального порядка обращения в Арбитражные суды с заявлениями об аннулировании лицензий;
• для организации и проведения занятий по проблемам обеспечения щ промышленной безопасности и организации промышленного надзора
органами Федерального горного и промышленного надзора России.
Кроме того, значение работы заключается в возможности использования диссертационных положений теоретического и прикладного плана в процессе изучения курсов «Административное
12
право», «Государственное управление», «Административная юрисдикция» и «Административная деятельность федеральных органов исполнительной власти». Выводы диссертации могут оказать помощь в разработке соответствующих учебно-методических материалов.
Апробация результатов исследования. Основные положения и выводы диссертационного исследования:
• использованы в разработанных автором учебно-методических материалах и внедренных в учебный процесс на юридическом факультете Нижегородского государственного университета им. Н.И. Лобачевского в виде специализированного курса «Правовые основы промышленного надзора в России» — для студентов 4-го курса, обучающихся по специальности 021100 (юриспруденция);
• отражены в восьми работах автора;
• излагались на следующих научных и „ научно-практических конференциях:
1) научно-практической конференции «Государство и право: итоги XX века», проведенной на юридическом факультете ННГУ и посвященной правовой системе России на рубеже XX и XXI веков (Нижний Новгород, 23-24 ноября 2000 г.);
2) шестой нижегородской сессии молодых ученых (гуманитарные науки) (Нижегородская область, г. Дзержинск 25 - 29 сентября 2001 г.);
3) юбилейной научной конференции «Юридическая наука и развитие российского государства и права», посвященной 85-летию образования Пермского университета и юридического факультета, (г.Пермь, 11-12 октября 2001 г.);
4) научно-практической конференции «Власть и право» (Нижний Новгород 30 ноября и 1 декабря 2001 г.);
5) межвузовской научно-практической конференции на секции административного права «Кодекс Российской Федерации об
13
административных правонарушениях: проблемы административной ответственности в России» (г. Нижний Новгород, 26 апреля 2002 г.).
Структура диссертации была определена исходя из целей и задач исследования. Работа состоит из введения, двух глав, объединяющих четыре параграфа, заключения, библиографии и приложений.
14
ГЛАВА 1. Теоретические и правовые аспекты административного надзора в области промышленной безопасности
§1. Организационно-правовая характеристика административного надзора в государственном управлении России: понятие и характеристика административного надзора, соотношение с другими видами государственно-управленческой деятельности, элементы надзора
В современной науке административного права при изучении вопросов государственного управления значительное внимание уделяется административному надзору. В начале 60-х годов ученые-административисты впервые столкнулись с проблемой формирования теоретического понятия «административный надзор» и отграничения его от понятия «контроль». В начале 90-х в новых социально-экономических условиях административный надзор как юридическое явление выделился в самостоятельный институт административного права Российской Федерации.
В настоящее время известно множество точек зрения по поводу трактовки терминов «надзор» и «контроль», отсутствует единая позиция ученых о соотношении указанных категорий, высказываются значительные противоречия, каким именно государственным органам свойственны надзор и контроль, а также мнения об отождествлении этих понятий. Некоторые ученые, и не только те, которые занимаются административным правом, рассматривают надзор в связи с деятельностью различных государственных органов, в частности правоохранительных органов: милиции и прокуратуры. Иногда административный надзор рассматривается как деятельность того или иного органа исполнительной власти.
15
Основные постулаты административного надзора рассматривались в работах таких известных ученых в области административного права, как Д.Н.Бахрах, М.И.Еропкин, Р.И.Денисов, А.А.Кармолицкий, А.Л.Прозоров, Л.Л.Попов, Ф.С.Разаренов, Ю.Н.Старилов, М.С.Студеникина, и других.
Нами учтены мнения и позиции перечисленных ученых-административистов и сделана попытка провести собственный научно-правовой анализ категории «административный надзор».
В научном и практическом обиходе термины «надзор» и «контроль» употребляются для обозначения сходных, а зачастую и несходных управленческих и иных действий, осуществляемых государственными или негосударственными органами.
Термин «надзор» употребляется для обозначения прокурорской или судебной деятельности, в том числе и Конституционного Суда РФ, определенной деятельности милиции (надзора за безопасностью дорожного движения, административного надзора в отношении лиц, освобожденных из мест лишения свободы), деятельности специальных органов исполнительной власти (надзор государственных инспекций), деятельности профсоюзов (надзор за соблюдением законодательства о труде).
Термин «надзор» входит в названия государственных органов исполнительной власти (Госгортехнадзор России и Госатомнадзор России) или бывает как часть обозначения формы деятельности органов государства: прокурорский надзор, судебный надзор, административный надзор.
Предметом диссертационного исследования является
административный надзор, а поэтому ему будет уделено основное внимание в данной работе. Одни ученые относят административный надзор к надведомственному, специализированному, систематическому
16
контролю . Вторые, считают, что административный надзор является формой или средством административной деятельности органов милиции2. Третьи полагают, что надзор присущ только органам прокуратуры и называют административный надзор «ведомственным надзором»3.
^ Четвертые считают административный надзор способом обеспечения
законности в государственном управлении4. И, наконец, пятые высказывают точку зрения о том, что административный надзор является функцией милиции5.
Некоторые ученые делают предположительный вывод, что термины «надзор» и «контроль» могут употребляться один вместо другого. По мнению М.С. Студеникиной, органов чистого надзора не существует, ибо в
ту- практической деятельности всегда наблюдается сочетание элементов
надзора и контроля, и попытаться в любом конкретном случае отграничить, где именно кончается надзор и начинается контроль, весьма трудно6.
Нельзя не согласиться с большинством ученых, что понятие «надзор» теснейшим образом связано с понятием «контроль». Однако не вызывает сомнения и тот факт, что между надзором и контролем реально > существует различие.
При проведении настоящего исследования принципиальным является ответ на вопрос, тождественны ли понятия «контроль» и «надзор».
1 Бахрах Д.Н. Административное право России: Учебник для вузов. М., 2001. С.395.
2 Попов Л.Л. Административное право и административная деятельность органов внутренних дел: Учебник. М., 1990. С.88.
3 Березовская С.Г. Прокурорский надзор за законностью правовых актов органов управления в СССР. М, 1959. С. 17.
4 Зарубицкая Т.К., Скляров И.А. Правовое положение органов, обеспечивающих законность в государственном управлении. Н.Новгород, 1993. С.86-87.
5 Соловей Ю.П. Правовое регулирование деятельности милиции в РФ. Омск, 1993. С.145.
6 Студеникина М.С. Государственный контроль в сфере управления. М., 1974. С. 18.
17
С филологической точки зрения эти слова по своему содержанию очень близки. В.И. Даль определял контроль как учет, проверка счетов, отчетности, а надзор — наблюдение, присмотр1. Подтверждением смыслового совпадения является трактовка этих понятий в современном словаре русского языка СИ. Ожегова и Н.Ю. Шведовой, где также указывается, что надзор и контроль достаточно схожие понятия, под которыми понимаются как проверка, так и наблюдение за чем-либо2. Таким образом, имеется смысловое совпадение этих двух терминов: и в том, и в другом случае — наблюдение за чем-либо.
В качестве примера тождественности использования терминов «надзор» и «контроль» можно привести научные исследования известных ученых в области административного права. Так, Д.Н. Бахрах использует в работах, посвященных административной юстиции, термин «судебный надзор»3, а Ю.Н. Старилов склоняется к термину «судебный контроль»4, при этом речь идет об одном и том же предмете.
Несомненно, понятия контроль и надзор отличаются друг от друга своими специфическими особенностями, которые наиболее ясно проявляются при рассмотрении соотношения двух правовых явлений: контроля и надзора. На наш взгляд, важным является и то, чтобы установить, какое место в государственно-управленческой деятельности занимают эти явления, и соответственно, каким органам исполнительной государственной власти присуща контрольно-надзорная деятельность. При этом также следует учитывать имеющиеся исследования в области административного надзора современных российских и иностранных ученых.
' Даль В.И. Толковый словарь живого великорусского языка. ТII. М., 2000. С.401, 537.
2 Ожегов СИ., Шведова Н.Ю. Толковый словарь русского языка / РАН. 4-е изд. М., 1999. С. 292, 379.
3 Бахрах Д.Н. Административное право: Учебник. Часть общая. М., 1993. С.175-176.
4 Старилов Ю.Н. Административная юстиция. Теория, история, перспективы. М., 2001. С.75-76. |
