3 Введение
Актуальность темы исследования. Демократические преобразования в российском государстве, начавшиеся в конце восьмидесятых — начале девяностых годов, привели к появлению и закреплению на конституционном уровне новой разновидности публичной власти — местного самоуправления, сочетающего в себе, с одной стороны, признаки общественного института и значительное влияние государственного начала, с другой. В Конституции Российской Федерации 1993 года (далее - Конституция) нашли свое отражение основные положения, характеризующие местное самоуправление.
Конституционные требования о гарантированности местного самоуправления, невхождении органов местного самоуправления в систему органов государственной власти и самостоятельности местного самоуправления в пределах собственных полномочий обусловили необходимость разработки и претворения в жизнь новых механизмов взаимодействия органов публичной власти различного уровня.
Особую актуальность данный вопрос имеет в сфере финансовых взаимоотношений между органами государственной власти и органами местного самоуправления. Первая попытка их законодательного регулирования, предпринятая в Федеральном законе от 28 августа 1995 года № 154-ФЗ «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации»1 (далее - Закон об общих принципах организации местного самоуправления 1995 года), не решила проблем, связанных с недостаточностью у органов местного самоуправления финансовых ресурсов для решения вопросов местного значения. Ключевые положения Конституции Российской Федерации о необходимости передачи органам местного самоуправления соответствующих финансовых ресурсов для выполнения отдельных государственных полномочий и компенсации дополнительных расходов, вызванных решениями органов государственной власти, не были подкреплены соответствующими правовыми средствами их реализации в отраслевых законодательных актах.
В частности, положения статутного закона о местном самоуправлении,
1 Собрание законодательства Российской Федерации. - 1995. - № 35. - Ст. 3506; 1996. - № 17. -Ст. 1917; № 49. - Ст. 5500; 1997. - № 12. - Ст. 1378; 2000. - № 32. - Ст. 3330; 2002. - № 12. -Ст. 1093; 2003. -№ 28. -Ст. 2892; № 40.-Ст. 3822; № 50. -Ст. 4855.
4
допускающего двухуровневую систему организации местного самоуправления, не нашли детализации в Бюджетном кодексе Российской Федерации1 (далее -Бюджетный кодекс) и иных актах финансового законодательства. Возложение на субъекты Российской Федерации Федеральным законом от 25 сентября 1997 года № 126-ФЗ «О финансовых основах местного самоуправления в Российской Федерации» (далее — Закон о финансовых основах местного самоуправления) обязанностей по финансовому выравниванию муниципальных образований не было подкреплено предоставлением органам государственной власти субъектов Российской Федерации соответствующих бюджетно-налоговых полномочий.
Все это привело к тому, что местные бюджеты оказались «перегружены обязательствами, возложенными на них федеральным законодательством без предоставления источников финансирования», а значительная часть финансовой помощи муниципальным образованиям предоставлялась «без четких критериев и процедур», что приводило к ослаблению финансовой дисциплины и снижению прозрачности межбюджетных отношений3.
Обозначенные проблемы потребовали проведения комплексной реформы местного самоуправления, связанной, прежде всего, с обеспечением его финансовых основ и соответствующим преобразованием бюджетной и налоговой систем. Направленный на достижение данной цели Федеральный закон от 6 октября 2003 года № 131-ФЗ «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации»4 (далее - Закон об общих принципах организации местного самоуправления 2003 года) содержит целый ряд принципиальных новаций, которые предполагают необходимость их теоретического осмысления для решения практических задач, связанных с правовым регулированием взаимоотношений органов государственной власти и органов местного самоуправления в финансовой сфере. Это позволит выявить и
1 Собрание законодательства Российской Федерации. - 1998. - № 31. - Ст. 3823; 2000. - № 32. -Ст. 3339; 2001. - № 33. - Ст. 3429; 2002. - № 22. - Ст. 2026; № 28. - Ст. 2790; № 30. - Ст. 3021; Ст. 3027; 2003. - № 28. - Ст. 2886; Ст. 2892; № 46. - Ст. 4443; Ст. 4444; № 52. - Ст. 5036; Ст. 5038.
2 Собрание законодательства Российской Федерации. - 1997. - № 39. - Ст. 4464; 1999. - №28. -Ст. 3492; 2003. - № 40. - Ст. 3822; 2004. - № 27. - Ст. 2711.
3 См.: Программа развития бюджетного федерализма в Российской Федерации до 2005 года: утверждена Постановлением Правительства Российской Федерации от 15 августа 2001 года № 584 // Собрание законодательства Российской Федерации. - 2001. - № 34. - Ст. 3503; 2004. - № 8.-Ст. 663.
4 Собрание законодательства Российской Федерации. - 2003. - № 40. - Ст. 3822; 2004. - № 25. -Ст. 2484.
5
предупредить возможные негативные последствия отдельных законодательных решений до момента вступления в силу новой системы разграничения доходных источников и расходных обязательств между органами государственной власти и органами местного самоуправления. Только адекватное правовое сопровождение создаст необходимые предпосылки для становления реально работающей системы взаимоотношений органов публичной власти различного уровня, позволяющей обеспечить каждое публично-правовое образование достаточными финансовыми ресурсами для практического осуществления возложенных на него задач.
Вышеизложенное определяет актуальность темы диссертационного исследования, свидетельствует о необходимости проведения теоретического анализа для выработки практических рекомендаций по вопросам правового регулирования взаимоотношений органов государственной власти и органов местного самоуправления в финансовой сфере.
Объектом диссертационного исследования выступают общественные отношения, возникающие между федеральными органами государственной власти,
органами государственной власти субъектов Российской Федерации и органами
* местного самоуправления в сфере формирования, распределения и использования
фондов денежных средств, предназначенных для финансового обеспечения задач и функций государства и местного самоуправления.
Предметом исследования являются правовые нормы, регулирующие вопросы разграничения расходных обязательств между органами публичной власти, распределения между ними доходных источников, а также механизм предоставления межбюджетных трансфертов.
Цель диссертационного исследования заключается в выявлении специфики взаимоотношений органов государственной власти и органов местного самоуправления в особой области их взаимодействия — в финансовой сфере, в анализе влияния указанной специфики на особенности правового регулирования соответствующих правоотношений для выработки конкретных рекомендаций, направленных на совершенствование действующего законодательства.
В рамках поставленной цели сформулированы следующие задачи исследования:
- проанализировать теоретические основы взаимоотношений органов
6
государственной власти и органов местного самоуправления в финансовой сфере, выявить особенности их субъектно-объектного состава;
— рассмотреть текущее состояние законодательства и основные подходы, выработанные судебной практикой, по вопросам взаимоотношений органов государственной власти и органов местного самоуправления в финансовой сфере;
- сформулировать соответствующие Конституции Российской Федерации требования, предъявляемые к правовому регулированию взаимоотношений органов государственной власти и органов местного самоуправления при реализации ими полномочий по установлению и осуществлению бюджетных расходов, сопоставив их со сформировавшейся практикой;
- обобщить существующие механизмы разграничения доходных источников и полномочий по их формированию между органами государственной власти и органами местного самоуправления и внести предложения по совершенствованию правового регулирования по данному вопросу;
— выявить имеющиеся проблемы правового регулирования предоставления межбюджетных трансфертов из государственных и местных бюджетов и предложить варианты их решения.
Эмпирическую базу исследования составили Конституция Российской Федерации, федеральные законы, указы Президента Российской Федерации, постановления Правительства Российской Федерации, правовые акты федеральных органов исполнительной власти, конституции, уставы и иные нормативные правовые акты органов государственной власти субъектов Российской Федерации, правовые акты органов местного самоуправления, судебная практика высших судебных органов государственной власти Российской Федерации, а также положения законодательства ряда зарубежных стран.
Методологическую основу исследования составляет комплекс общенаучных и специальных методов познания правовой действительности. При проведении диссертационного исследования применялись как общенаучные методы познания (системный, формально-логический, метод анализ и синтеза, метод восхождения от конкретного к абстрактному), так и специальные правовые методы (сравнительно-правовой, формально-юридический, нормативно-логический). Например, сравнительно-правовой метод был применен для исследования различных видов
7
доходов государственных и местных бюджетов путем сравнения практики, сложившейся в нашей стране и ряде зарубежных стран.
Теоретической основой диссертационного исследования явились труды видных российских ученых и практиков С.А. Авакьяна, С.С. Алексеева, Г.В. Атаманчука, И.В. Бабичева, Н.С. Бондаря, В.И. Васильева, В.И. Выдрина, Ю.В. Друговой, Н.А. Емельянова, А.А. Замотаева, Н.А. Игнатюк, Е.М. Ковешникова, А.Н. Козырина, А.Н. Кокотова, Ю.А. Крохиной, Б.В. Курашвили, О.Е. Кутафина, В.А. Лебедева, В.В. Пылина, А.С. Саломаткина, Ю.А. Тихомирова, И.А. Умновой, В.И. Фадеева, Н.И. Химичевой, А.И. Черкасова, В.Е. Чиркина и других, посвященные различным теоретико-методологическим, политико-правовым, финансово-экономическим, а также сравнительно-правовым аспектам взаимоотношений органов государственной власти и органов местного самоуправления.
Научная новизна исследования. Вопросы взаимоотношений органов государственной власти и органов местного самоуправления являются предметом пристального научного анализа со стороны различных правовых дисциплин. Проводятся исследования, посвященные общетеоретическим представлениям о соотношении государственного механизма и местного самоуправления1. В науке муниципального права в свою очередь активно изучаются основные формы взаимоотношений органов государственной власти и органов местного самоуправления2. В этих целях используется зарубежный опыт3; предпринимаются попытки более детального осмысления проблем взаимоотношений органов государственной власти и органов местного самоуправления исходя из
1 Нехвядович Э.А. Государственный механизм и местное самоуправление: проблемы соотношения и взаимодействия: Дис... канд. юрид. наук. - СПб., 2000.
2 Уваров А.А. Местное самоуправление в соотношении с государственной властью в Российской Федерации: проблемы развития и взаимодействия: Дис. ... д-ра юрид. наук. — М., 2002; МихееваТ.Н. Местное самоуправление и государственная власть в России: проблемы взаимоотношений и разграничения полномочий: Дис. ... д-ра юрид. наук. - М., 2003; Соломка Н.И. Взаимоотношения органов государственной власти субъектов Российской Федерации и органов местного самоуправления: Дис. ... канд. юрид. наук. - Екатеринбург, 1998; Шевчик Н.А. Государственная власть и местное самоуправление: правовые проблемы взаимодействия: Дис. ... канд. юрид. наук. — Тюмень, 2001; Капитанец Ю.В. Правовые основы и организация взаимодействия государственной власти и местного самоуправления: Дис. ... канд. юрид. наук. - Саратов, 2002.
3 Шишкина Н.Э. Современные государственные проблемы местного управления и самоуправления в зарубежных странах: Экономико-финансовый аспект: Дис. ... д-ра юрид. наук. -Иркутск, 1997; Гриценко Е.В. Местное самоуправление и государство в условиях федерализма: Сравнительно-правовое исследование на примере Германии и России: Дис... д-ра юрид. наук. — СПб., 2002.
региональных особенностей1, принадлежности взаимодействующих органов к одной из ветвей власти2, специфики конкретных форм взаимоотношений3.
Одним из основных направлений научного анализа взаимоотношений органов государственной власти и органов местного самоуправления стало их рассмотрение с учетом сферы общественных отношений, в которой они складываются. В частности, активно изучаются финансовые взаимоотношения. Вместе с тем, в проведенных исследованиях затрагивались лишь отдельные аспекты таких взаимоотношений. Это проявлялось в том, что исследование всего многообразия взаимоотношений органов государственной власти и органов местного самоуправления в финансовой сфере ограничивалось взаимоотношениями исключительно между субъектами Российской Федерации и муниципальными образованиями , либо взаимоотношения рассматривались только в качестве элемента финансовой основы местного самоуправления5, что заведомо сужало предмет исследования.
В науке финансового права взаимоотношения органов государственной власти и органов местного самоуправления в финансовой сфере были предметом научного анализа только с точки зрения характеристики субъектов, участвующих в
1 Ануфриев В.М. Система органов государственной власти и местное самоуправление в областях — субъектах Российской Федерации: Дис. ... канд. юрид. наук. — М., 1999; Седых Н.П. Взаимодействие органов государственной власти субъектов Российской Федерации и местного самоуправления (на опыте Санкт-Петербурга и Ленинградской области): Дис. ... канд. юрид. наук.-СПб., 2001.
2 Игнатюк Н.А. Правовые проблемы взаимоотношений органов исполнительной власти субъектов Российской Федерации с органами местного самоуправления: Дис. ... канд. юрид. наук. -М., 1997.
3 Дряхлов С.К. Разграничение полномочий органов государственной власти субъектов Российской Федерации и органов местного самоуправления (на примере Ленинградской области): Дис. ... канд. юрид. наук. - СПб., 2000; Дитятковский М.Ю. Проблемы наделения органов местного самоуправления отдельными государственными полномочиями: Дис. ... канд. юрид. наук. -Екатеринбург, 2001.
4 Фабричный СЮ. Субъект федерации и местное самоуправление: правовое регулирование финансово-экономических взаимоотношений: На опыте Новгородской области: Дис. ... канд. юрид. наук. — М., 1998.
5 Зозулюк В.А. Государственно-правовое регулирование материально-финансового обеспечения местного самоуправления: Дис. ... канд. юрид. наук. - М., 1998; Пешин Н.Л. Правовое регулирование финансовой системы местного самоуправления в Российской Федерации: Дис. ... канд. юрид. наук. - М., 1998; Кованева Н.Е. Правовое регулирование финансовой деятельности органов местного самоуправления в Российской Федерации: Дис. ... канд. юрид. наук. -Саратов, 1999; Кузнецов С.С. Финансовые основы местного самоуправления в Российской Федерации: По материалам Западной Сибири: Дис. ... канд. юрид. наук. - Томск, 1999; Дремов СБ. Правовое регулирование финансовых отношений в системе местного самоуправления Российской Федерации: Дис. ... канд. юрид. наук.-М., 2001.
9
подобных взаимоотношениях1, либо исходя из особенностей объектов данных взаимоотношений2.
Вместе с тем, по-прежнему ощущается острая потребность в комплексном муниципально-правовом исследовании правового регулирования всей совокупности взаимоотношений органов государственной власти и органов местного самоуправления в финансовой сфере. Более глубокого теоретического осмысления и решения требуют проблемы, связанные с установлением в законодательстве механизмов разграничения расходов и доходов между разными уровнями бюджетной системы. Недостаточная разработанность проблематики данного направления исследований объясняется постоянным обновлением законодательства об организации государственной власти в субъектах Российской Федерации и местного самоуправления. Вновь вводимые в законодательный оборот понятия («расходные обязательства», «отрицательные трансферты» и др.) требуют определения их места в системе взаимоотношений органов власти различного уровня.
В настоящей работе впервые предпринята попытка комплексного подхода к рассмотрению вопросов взаимоотношений органов государственной власти и органов местного самоуправления в финансовой сфере, при этом предметом научного анализа стали проблемы, проявившиеся в ходе практической реализации законодательства о местном самоуправлении и ранее не рассматривавшиеся в работах по муниципальному праву и смежным отраслям.
В процессе написания работы диссертантом сформулирован ряд положений, которые содержат элементы научной новизны и выносятся на защиту:
1. В содержании понятия «взаимоотношения органов государственной власти и органов местного самоуправления в финансовой сфере» с точки зрения муниципального права предложено выделять две составляющие. В первом случае органы публичной власти, вступая во взаимоотношения, опосредуют своими
1 Коровкин Д.И. Реализация правового статуса субъекта Российской Федерации в системе межбюджетных отношений: На примере Московской области: Дис. ... канд. юрид. наук. — М., 2001; Вершило Т.А. Муниципальное образование как субъект межбюджетных отношений: Дис. ... канд. юрид. наук. - Саратов, 2002; Смирникова Ю.Л. Финансово-правовой статус субъектов Российской Федерации: Дис. ... канд. юрид. наук. — М., 2002.
2 Томаров В.В. Правовое регулирование региональных и местных налогов и сборов в Российской Федерации: Дис. ... канд. юрид. наук. - М., 2000; Герасименко Н.В. Правовые проблемы установления и взимания местных налогов и сборов: Дис. ... канд. юрид. наук. — М., 2002.
10
действиями взаимоотношения Российской Федерации, субъектов Российской Федерации и муниципальных образований по поводу распределения и закрепления доходов и расходов между уровнями бюджетной системы. Вторая составляющая охватывает организационные взаимоотношения органов публичной власти между собой, в которых органы выступают от собственного имени, а не от имени публично-правового образования.
2. Повышенная конфликтность, присущая взаимоотношениям органов государственной власти и органов местного самоуправления в финансовой сфере, требует закрепления в муниципальном праве адекватных методов предотвращения и устранения негативных последствий разногласий, возникающих между ними. Автором обосновывается необходимость включения в законодательство о местном самоуправлении положений, устанавливающих механизм разрешения юридических конфликтов, возникающих между органами государственной власти и органами местного самоуправления. В этой связи предлагается придать согласительным комиссиям и переговорным процедурам характер официальных средств разрешения конфликтов.
3. Обосновывается тезис о том, что принцип учета предметов ведения и полномочий публично-правовых образований, базирующийся на закреплении за каждым уровнем власти обязанностей по предоставлению населению бюджетных услуг, должен лежать в основе распределения расходов между органами государственной власти и органами местного самоуправления. При этом федеральные органы государственной власти, органы государственной власти субъектов Российской Федерации и органы местного самоуправления должны нести ответственность за состояние дел в четко обозначенной и индивидуально-определенной для каждого уровня власти сфере публичного управления. Принципы учета принадлежащей органам государственной власти и органам местного самоуправления собственности, а также учета значения деятельности отдельных учреждений должны носить вспомогательный характер и применяться только в исключительных случаях для уточнения обязанностей органов публичной власти в отношении конкретных объектов.
4. Показана двойная роль, которую играют минимальные государственные социальные стандарты в муниципально-правовых отношениях органов
11
государственной власти и органов местного самоуправления. Они выступают, с одной стороны, в качестве расчетной величины, позволяющей определить объем финансовых средств, подлежащих передаче в местные бюджеты; с другой стороны, в качестве способа нормирования органами государственной власти расходов местных бюджетов, являясь в этом качестве одной из причин возникновения «нефинасируемых мандатов».
5. В рамках анализа проблемы определения перечня государственных полномочий, которыми могут наделяться органы местного самоуправления, показана необходимость теоретического и законодательного решения вопроса о возможности наделения органов местного самоуправления полномочиями в отношении доходов вышестоящих бюджетов. В качестве возможного варианта такого полномочия рассмотрено право предоставления налоговых льгот по федеральным налогам и сборам.
6. В ходе исследования доходов местных бюджетов как финансовой основы местного самоуправления предложено выделять в отдельную группу доходы местных бюджетов от обязательных платежей неналогового характера. Показаны особенности природы подобных платежей, выражающиеся в более облегченном, в сравнении с налоговыми платежами, порядке осуществления органами местного самоуправления полномочий по их установлению и взиманию.
7. В целях совершенствования регулирования нормами муниципального права государственной поддержки местного самоуправления, выражающейся в виде предоставления из государственных бюджетов финансовых ресурсов органам местного самоуправления, автором предлагается рассматривать отношение понятий «финансовая помощь» и «межбюджетные трансферты» как отношение частного к общему. К финансовой помощи могут относиться только такие межбюджетные трансферты, которые предоставляются на безвозмездной и безвозвратной основе, предназначены для финансового обеспечения решения вопросов местного значения и носят плановый характер.
8. Ранее высказанное в науке муниципального права мнение о необходимости закрепления в законах субъектов Российской Федерации методик распределения средств финансовой помощи местным бюджетам дополнено тезисом о необходимости закрепления в федеральном законодательстве порядка
12
определения общего размера финансовой помощи, направляемой муниципальным образованиям. В диссертационном исследовании рассматриваются возможные пути практической реализации данного положения.
Теоретическая значимость исследования заключается в том, что полученные в ходе исследования результаты восполняют ряд имеющихся пробелов в научных представлениях о взаимоотношениях органов государственной власти и органов местного самоуправления в финансовой сфере. Содержащиеся в работе выводы и предложения могут также служить основой для последующих исследований по данной проблематике.
Практическая значимость исследования выражается в том, что содержащиеся в работе выводы и предложения могут быть использованы в процессе совершенствования законодательства по вопросам взаимоотношений органов государственной власти и органов местного самоуправления в финансовой сфере.
Материалы диссертационного исследования могут быть применены в практической деятельности органов государственной власти и органов местного самоуправления, в компетенцию которых входит реализация бюджетно-налоговых полномочий Российской Федерации, субъектов Российской Федерации и муниципальных образований.
Результаты исследования могут быть включены в программы курса муниципального права, преподаваемого в высших учебных заведениях.
Апробация результатов исследования. Диссертация подготовлена на кафедре теории государства и права и конституционного права Челябинского государственного университета, где произведено ее рецензирование и обсуждение. Результаты проведенного исследования апробированы на II межрегиональной научно-практической конференции «Взаимодействие органов государственной власти и местного самоуправления: правовые основы и практика реализации» (28 марта 2003 года, Челябинск), VI Международной научно-практической конференции «Актуальные проблема права России и стран СНГ-2004 г.» (1-2 апреля 2004 года, Челябинск).
Отдельные положения проведенного исследования используются автором в его практической работе в Министерстве финансов Челябинской области при
13
разработке законов Челябинской области, регламентирующих основы взаимоотношений органов государственной власти Челябинской области и органов местного самоуправления в финансовой сфере, а также в рамках реализации Министерством финансов Челябинской области полномочий по осуществлению взаимодействия с финансовыми органами муниципальных образований Челябинской области.
Положения и выводы исследования использованы диссертантом в его докладах на рабочих группах, семинарах, проводимых с участием органов государственной власти и органов местного самоуправления в Челябинской области, а также при чтении лекций на курсах повышения квалификации руководителей органов государственной власти Челябинской области, работников финансовых органов муниципальных образований.
Основные положения диссертационного исследования изложены в монографии и научных статьях автора.
14
Глава I. Теоретико-правовые основы взаимоотношений органов государственной власти и органов местного самоуправления
в финансовой сфере
§ 1. Понятие взаимоотношений органов государственной власти и органов местного самоуправления в финансовой сфере: общее и особенное
Российская Федерация, субъекты Российской Федерации, муниципальные образования в силу объективной необходимости денежных отношений, выполняя функции социального управления, используют централизованные фонды денежных средств для решения стоящих перед ними задач. Данная деятельность публично-правовых образований осуществляется ими не изолированно друг от друга, а в тесном и постоянном взаимодействии, обусловливая существование большого количества взаимосвязей и взаимоотношений органов государственной власти и органов местного самоуправления в финансовой сфере.
Реально существуя, названные взаимоотношения несут в себе черты, характерные для всех типов взаимоотношений органов государственной власти и органов местного самоуправления независимо от их функциональной и отраслевой принадлежности. Поэтому нам представляется обоснованным начать анализ взаимоотношений органов публичной власти в финансовой сфере с рассмотрения существующих теоретических моделей, отражающих различные варианты организации взаимоотношений органов государственной власти и органов местного самоуправления.
Принято выделять три типа таких моделей: модель партнерства, агентская модель, модель взаимозависимости1.
Модель партнерства рассматривает отношения органов государственной власти и органов местного самоуправления как отношения партнеров и равноправных товарищей, преследующих общие цели и оказывающих необходимые услуги населению. В основе этой модели лежит представление о местном самоуправлении как способе самовыражения соответствующего местного сообщества, имеющего благодаря ему возможность самостоятельно организовывать решение возникающих местных проблем.
1 Подробнее о моделях взаимоотношений органов государственной власти и местного самоуправления см.: Черкасов А.И. Сравнительное местное управление: теория и практика. -М., 1998.-С. 115-118; Соломка Н.И. Указ. соч.-С. 9-13.
15
В рамках агентской модели отношения органов государственной власти и органов местного самоуправления рассматриваются как отношения агента и принципала, где главная роль принадлежит органам государственной власти. Органы местного самоуправления в таком случае рассматриваются как своеобразный инструмент, с помощью которого реализуется государственная политика на местах. Задача органов местного самоуправления заключается в предоставлении тех услуг, оказание которых возложено на них органами государственной власти, имеющими полное право руководить и направлять соответствующую деятельность местного самоуправления.
Модель взаимозависимости основывается на представлении о том, что взаимоотношения органов государственной власти и органов местного самоуправления характеризуются как некоторой степенью их независимости, так и взаимозависимостью и определяются реальным властным потенциалом сторон, имеющимися в их распоряжении ресурсами (особенно финансовыми) и средствами давления. В итоге не только органы местного самоуправления оказываются зависимыми от органов государственной власти, но и последние попадают в определенную зависимость от органов местного самоуправления при реализации своего политического и экономического курса на местах. Поэтому взаимоотношения между ними строятся на основе переговоров, компромиссов и обмена информацией. Модель взаимозависимости занимает промежуточное положение между агентской моделью и моделью партнерства. Она предусматривает более равноправные взаимоотношения органов государственной власти и органов местного самоуправления, чем агентская модель. В тоже время эти взаимоотношения гораздо состязательнее, чем при модели партнерства.
Рассмотренные модели позволяют сделать вывод о сущности и природе взаимоотношений между органами государственной власти и органами местного самоуправления, Однако они не дают представления о конкретных правах и обязанностях, которые несут органы государственной власти и органы местного самоуправления друг перед другом. Кроме того, ни одна из названных моделей в чистом виде не может служить адекватной характеристикой реальных взаимоотношений органов государственной власти и органов местного самоуправления, складывающихся в Российской Федерации.
16
Для отражения наиболее общих правовых аспектов взаимоотношений органов публичной власти различных уровней в юридической науке используются понятия «деконцентрация» и «децентрализация»1.
Выдрин И.В. отмечает, что различие между этими понятиями заключается в том, что деконцентрация представляет собой передачу полномочий назначаемым из центра на места чиновникам, а также дробление властей одного уровня, в то время как децентрализация выражается в передаче центром отдельных властных полномочий местным органам2.
Иными словами, в основе деконцентрации лежит организационно-техническое решение, направленное на оптимизацию государственного управления, когда территориально управленческий аппарат приближаете,? ^у населению, но само население конкретной территориальной единицы никакой властью не наделяется. В свою очередь, децентрализации присуща, прежде всего, политическая составляющая, направленная на вкрапление в публично-властные отношения общественных начал и сопровождающаяся появлением властных функций у органов, не находящихся в иерархическом подчинении у государства.
В Российской Федерации с принятием в 1993 году Конституции реализуется модель предельной децентрализации публичной власти, сопровождающаяся организационной обособленностью и функциональной самостоятельностью органов местного самоуправления. Квинтэссенцией первого явления выступает закрепленная в статье 12 основного закона формула о невхождении органов местного самоуправления в систему органов государственной власти. В основе функциональной самостоятельности лежит предусмотренное частью 1 статьи 130 Конституции закрепление за населением муниципальных образований и органами местного самоуправления исключительного права на решение вопросов местного значения.
Два названных конституционных критерия предельно обострили дискуссии о месте и роли местного самоуправления в публично-властной системе нашей страны, отношения местного самоуправления к государству. Высказываются
1 Данные понятия введены в научный оборот и активно разрабатываются представителями французской правовой науки. См., напр.: Брэбан Г. Французское административное право. М., 1988; Дюран Э.В. Местные органы во Франции. — М., 1996.
2 См.: Выдрин И.В. Местное самоуправление в Российской Федерации: от идеи к практике (конституционно-правовой аспект). - Екатеринбург, 1998. — С. 82-83.
17
различные, подчас противоположные точки зрения по данному вопросу. Местное самоуправление рассматривается либо как автономная муниципальная система, либо как составная часть государственной системы управления1.
Стремление оградить низовой уровень власти в нашей стране от излишнего огосударствления приводило к трактовке местного самоуправления, прежде всего, в качестве института, имеющего общественную, а не публично-правовую природу2. Однако данная позиция была опровергнута в практике реального государственного строительства3 и не нашла поддержки в науке муниципального права4.
Михеева Т.Н., раскрывая природу местного самоуправления и его место в системе управления государством, предлагает различать две категории -государственный аппарат и государственный механизм. Понимая под государственным аппаратом систему органов государственной власти, наделенных соответствующими властными полномочиями для реализации государственных функций, она указывает, что органы местного самоуправления не могут рассматриваться в качестве структурной части государственного аппарата. Тем не менее, это не означает, что они стоят в стороне от государства и не участвуют в государственной жизни. В этой связи Т.Н. Михеевой предлагается включать органы местного самоуправления, так же как и организацию местного самоуправления в целом, в качестве отдельного звена в систему государственного механизма, понятия более широкого, чем понятие государственный аппарат. Государственный механизм образуют все органы, учреждения, объединения, реализующие или участвующие в реализации государственных функций, осуществляющие либо участвующие в осуществлении государственных программ
1 Подробнее см.: Емельянов Н.А. Местное самоуправление: проблемы, поиски, решения. — М.-Тула, 1997. -С. 14-27.
2 См., напр.: Проблемы науки конституционного права: Монография. — Екатеринбург, 1998. — С. 99.
3 См.: Постановление Конституционного Суда Российской Федерации от 24 января 1997 года № 1-П по делу о проверке конституционности Закона Удмуртской Республики от 17 апреля 1996 года «О системе органов государственной власти в Удмуртской Республике» // Собрание законодательства Российской Федерации. - 1997. - № 5. - Ст. 708; Постановление Конституционного Суда Российской Федерации от 15 января 1998 года № 3-П по делу о проверке конституционности статей 80, 92, 93 и 94 Конституции Республики Коми и статьи 31 Закона Республики Коми от 31 октября 1994 года «Об органах исполнительной власти в Республике Коми» // Собрание законодательства Российской Федерации. — 1998. — № 4. - Ст. 532.
4 См.: Васильев В.И. Местное самоуправление: Научно-практическое и учебное пособие. — М., 1999. - С. 24; Постовой Н.В. Концепции местного самоуправления // Местное право. - 2000. -№9-10.-С. 24. |
