ВВЕДЕНИЕ
Актуальность темы диссертационного исследования. Судебные дела по жалобам на нарушение избирательных прав, права на участие в референдуме граждан Российской Федерации имеют особое значение, поскольку затрагивают конституционные политические права. Решения судов по таким делам приобретают широкий резонанс в обществе.
«Суду общей юрисдикции отводится важнейшая роль как инструменту исправления допускаемых ошибок в ходе выборов, органу подтверждения законности действий субъектов избирательного процесса. Суд своими решениями убеждает сомневающихся лиц в честности проведенных выборов и законности избирательной процедуры»1.
Механизм правового регулирования судебной защиты избирательных прав (права на участие в референдуме) находится в стадии становления, а между тем, число дел по жалобам (заявлениям) имеет тенденцию к значительному росту. В связи с этим возникло много важных теоретических и практических проблем, которые в свою очередь диктуют потребность в специальном исследовании с целью их разрешения.
Методологические и теоретические основы исследования. Основным методом исследования является анализ теоретических работ, законодательства, практики разрешения судами избирательных споров, споров по проведению референдума. Диссертация написана с использованием логического, сравнительно-правового, технико-юридического методов исследования, приемов формальной логики.
При исследовании использовались научные выводы по теории права, конституционному, гражданскому, административному, гражданско-процессуальному праву.
! Треушников М.К. Судебная защита избирательных прав в России // Вестник Московского университета,-2000.-№1 .-С.4.
5
Теоретической основой диссертационного исследования являются труды ученых - Алексеева С.С., Баулина О.В., Боннера А.Т., Викут М.А., Гукосяна Р.Е., Грось Б.Л., Гребеннюк Н.Л., Гурвича М.А., Добровольского А.А., Ершова В.В., Елисейкина П.Ф., Жилина Г.И., Жуйкова В.М, Зайцева И.М., Козлова Е.И., Кременецкого СМ., Кутафина О.Е., Кудряшов, А.И., Масленникова М., Мишина А.Л., Осипова Ю., ... Пучинского В.К., Пятилетова И.М., Постникова А.Е., Тараненко Е.Ф., Тихомирова Ю.А., Тумановой Л.В., Треушникова М.К., Трубникова П.Я., Чечиной Н.А., Чечота Д.М., Чесовского Е.И., Шакарян М.С., Юдельсона К.С. и других ученых.
При написании диссертации использовались материалы судебной практики рассмотрения гражданских дел Верховного Суда РФ, Верховного Суда Республики Адыгея, Астраханского, Краснодарского, Пермского, Ростовского, Московского областных судов и других судов субъектов РФ, а также личный опыт автора, работавшего судьей Майкопского городского суда.
Состояние научной разработанности темы. К сожалению, нужно констатировать факт недостаточной изученности этой темы. В последнее время отдельные аспекты избирательных споров стали находить отражение в научных публикациях.
Первым специальным научным исследованием проблем судебной защиты избирательных прав граждан и процессуальных особенностей данной категории дел стала диссертация на соискание ученой степени кандидата юридических наук Киселевой Л.А.1.
В работе обоснованы положения о конституционном праве на судебную защиту - гарантии реализации избирательного права граждан, как активного (права избирать), так и пассивного (права быть избранным); о предмете жалобы, о защите избирательных прав и правовой природе этой категории дел; содержатся предложения о законодательном решении вопросов родовой
1 Киселева Л.А, Судебная защита избирательных прав граждан Российской Федерации, Дисс. ... канд. юр.наук.-М.. 1999.
6
подсудности дел, о сроках обращения в суд, судебном доказывании, о полномочиях суда.
Вслед за Киселевой Л.А. автор предпринимает попытку исследовать проблему судебной защиты избирательных прав, права на участие в референдуме граждан Российской Федерации с позиции гражданского процессуального права и выработать единый концептуальный подход к рассмотрению дел этой категории в судах.
Цель и задачи диссертационного исследования. Основной целью диссертационного исследования является анализ теоретических и практических проблем судебной защиты избирательных прав, права на участие в референдуме граждан; изучение судебной практики с целью выработки рекомендаций судьям и предложений по совершенствованию действующего законодательства.
Исходя из цели научного исследования, в диссертации ставятся и решаются следующие задачи:
- выяснить природу дел по жалобам (заявлениям) на нарушение избирательных прав, права на участие в референдуме;
- изучить теоретико-правовые основы права на судебную защиту избирательных прав, права на участие в референдуме;
выяснить эффективность судебной защиты важнейшего конституционного права избирать и быть избранным в органы власти, местного самоуправления;
- выявить особенности подведомственности и подсудности дел, изучаемой категории;
- проанализировать состав лиц, участвующих в избирательных спорах (спорах, связанных с назначением и проведением референдума), особенности их правосубъектности, являющейся необходимой предпосылкой возникновения гражданских процессуальных отношений;
7
- показать особенности правового регулирования рассмотрения дел данной категории в судах и процессуальной деятельности судов по защите избирательных прав, права на участие в референдуме граждан;
- разработать предложения и рекомендации по развитию и совершенствованию законодательства и механизма судебной защиты избирательных прав (права на участие в референдуме).
На защиту выносятся следующие теоретические выводы и практические предложения.
1. Дела этой категории должны возбуждаться иском, а не жалобой. Присоединяюсь к мнению тех процессуалистов, которые считают, что правовая природа производства по жалобам на нарушение избирательных прав носит исковой характер. Рассмотрение этих дел в исковом порядке наиболее рационально с практической точки зрения:
а) возникает процессуальное единство относительно процессуальных средств обращения в суд участников гражданского процесса в спорах, связанных с проведением выборов и референдумов. По делам этой категории средству обращения в суд будет иметь только один термин «иск»;
б) устраняется терминологическая проблема, связанная с наименованием сторон в процессе, совершенно естественно спорящие участники судебного процесса разделятся на истцов, ответчиков и третьих лиц;
в) перестанут быть проблемными вопросы, связанные с изменением заявленного требования, принятием встречного иска, соединением исков. Станет возможным применение института соучастия, заключение мирового соглашения, что исключено в рамках производства по делам, возникающим из административно-правовых отношений;
г) участники спорных избирательных отношений приобретают возможность использовать весь комплекс прав и обязанностей, установленных, ст.ЗО, 34-39 ГПК РСФСР.
2. Предлагается разрешение коллизии норм, содержащихся в п.2 ст.63 ФЗ от 19.09.1997 г. с изменениями и дополнениями, внесенными ФЗ от 30.03,1999 г., где закреплено правило о подсудности районному суду дел об оспаривании решений и действий (бездействия) комиссий референдума и ст.115 ГПК РСФСР (в редакции ФЗ «О внесении изменений и дополнений в Гражданский процессуальный кодекс РСФСР», принятого Госдумой 7 июля 2000 г.), установившей подсудность таких дел Верховному суду республики, краевому, областному суду, суду города федерального значения, суду автономной области и округа.
Для устранения этой коллизии законодателю необходимо либо внести изменения в ФЗ «Об основных гарантиях избирательных прав и права на участие в референдуме граждан Российской Федерации», либо привести ст.115 ГПК РСФСР в ныне действующей редакции, в соответствие с этим законом.
3. В целях упрощения судебной процедуры, вносится предложение о необходимости единого правового регулирования института подсудности с
установлением родовой подсудности в зависимости от уровня обжалуемых
I
| решений, действий (бездействия) и уровня нормативного акта:
i
- дела, возникающие из избирательных споров, право на участие в
референдуме граждан, в которых оспариваются решения, действия (бездействие), нормативные и правовые акты индивидуального характера органов государственной власти Российской Федерации, ЦИК РФ и их должностных лиц, а также решения действия общественных общероссийских организаций должны рассматриваться по первой инстанции Верховным Судом Российской Федерации;
- дела об оспаривании решений, действий (бездействия), нормативных и правовых актов индивидуального характера органов государственной власти субъектов РФ, их должностных лиц, избирательных комиссий субъектов РФ, окружных избирательных комиссии по выборам в федеральные органы государственной власти, в том числе, когда эти избирательные комиссии
9
действуют как комиссии референдума, их должностных лиц, а также решения и действия региональных общественных объединений — судами субъектов РФ; - дела об оспаривании решений, действий (бездействия), нормативных и правовых актов индивидуального характера органов местного самоуправления, иных избирательных комиссий, комиссий референдумов соответствующего уровня, общественных объединений и должностных лиц -районными судами с подачей жалобы (заявления) в суд по месту нахождения органа местного самоуправления, общественного объединения, должностных лиц, избирательных комиссий, комиссий референдума, то есть по правилам исключительной подсудности.
4. В действующем законодательстве по рассмотрению в судах жалоб на нарушение избирательных прав, права на участие в референдуме граждан отсутствует норма, которая бы регулировала подсудность жалобы (заявления) содержащей несколько требований, подлежащих рассмотрению по первой инстанции судами разных уровней, но объединенных необходимостью комплексной защиты одного нарушенного права» охраняемого законом интереса.
Данный пробел в праве может быть устранен путем принятия нормы, аналогичной части 2 ст. 113 ГПК РСФСР в редакции ФЗ «О внесении изменений и дополнений в Гражданский процессуальный кодекс РСФСР» Ш20-РЗ от 7.08.2000 г.
5. В целях правильного применения института подсудности, дела по жалобам на нарушение избирательных прав, права граждан на участие в референдуме необходимо отграничить от дел по жалобам на действия и решения, нарушающие иные права и свободы граждан, для чего необходимо уточнение понимания термина «нарушение избирательных прав».
Пленум Верховного Суда Российской Федерации мог бы дать свое разъяснение по этому вопросу.
10
6, Дела рассматриваемой категории требуют иного подхода к вопросу по взиманию госпошлины. Большинство этих дел отличает повышенная сложность и трудоемкость. Поэтому вполне справедливо было бы установить госпошлину в зависимости от уровня выборов: самую высокую шкалу - для выборов в органы Федеральной власти, на наш взгляд, не менее 10 МРОТ. Среднюю шкалу - для выборов в органы власти субъектов РФ - на менее 5 МРОТ. И в размере 1 МРОТ для выборов в органы местного самоуправления.
Что касается жалоб на неправильности в списках избирателей, то разумней было бы освободить граждан от уплаты госпошлины.
7, Нуждаются в дальнейшей корректировке сроки обращения в суд за судебной защитой избирательных прав, права граждан на участие в референдуме. Думается, было бы правильным и обоснованным, предусмотреть для данной категории дел только десятидневный срок для обращения в суд с жалобой (заявлением) со дня, когда гражданину стало известно о нарушении его прав и свобод; либо со дня уведомления об отказе вышестоящих в порядке
j подчиненности государственного органа, общественной организации,
I должностного лица, избирательной комиссии, комиссии референдума в
| удовлетворении жалобы или со дня истечения 10-дневного срока после подачи
жалобы, если не был получен на нее ответ.
8, Юридические лица в соответствии со ст.47 указанного федерального закона имеют право участвовать в создании избирательных фондов кандидатов, избирательных объединений, избирательных блоков, в связи с чем, в определенной степени эти юридические лица становятся субъектами правоотношений, возникающих в сфере избирательного права, а значит не исключается возможность возникновения правового конфликта с их участием и передачей спора в суд, в том числе и по инициативе указанных юридических лиц, осуществляющих добровольные пожертвования средств в избирательный фонд, тогда как права на возбуждение избирательного спора в суде они в настоящее время лишены.
11
Устранить этот пробел можно путем законодательного закрепления в ст.47 ФЗ «Об основных гарантиях избирательных прав и права на участие в референдуме граждан Российской Федерации» положения об обжаловании в суд общей юрисдикции решений и действий органов и должностных лиц, препятствующих в создании избирательных фондов, фондов для участия в референдуме любым заинтересованным лицом, в том числе, и юридическим лицом, осуществляющим добровольные пожертвования.
9. Существует неопределенность в вопросе исчисления срока судебного производства по жалобам на нарушение избирательных прав, права на участие в референдуме граждан с учетом времени, отведенного судье на подготовку гражданского дела.
Исходя из смысла ст.ет.18,25?63,п.13 ст.64 ФЗ №124-ФЗ от 19.09.97 г., а также прямого предписания, содержащегося в ч.З ст.99 ГПК РСФСР необходимо однозначно, лучше на законодательном уровне, указать, что срок на судебную подготовку этих дел не должен выходить за пределы сроков, отведенных законом на разрешение дела.
10. Судебная практика последних лет в значительной степени расширила полномочия судов общей юрисдикции при принятии решений по защите прав, свобод и охраняемых законом интересов граждан. И эти изменения в сфере компетенции судов должны быть закреплены на законодательном уровне и отражены в новом ПЖ РФ.
Суд в своей компетенции по разрешению избирательных споров и споров по проведению референдума, полномочен самостоятельно разрешить все вопросы права и фактов, устранять коллизии федеральных законов путем толкования их смысла, осуществить функцию оценки судом законов и иных нормативных актов на предмет соответствия федеральным законам, законам субъектов РФ и выполнить организационно-распорядительное действие по открытию избирательной компании путем назначения даты выборов.
12
11. Публично-правовой характер рассматриваемой категории дел дает основание положительно ответить на вопрос о праве суда выйти за пределы заявленных требований и по жалобам на нарушение избирательных прав, права на участие в референдуме граждан. Статья 195 ГПК РСФСР не раскрывает понятие «выход за пределы заявленных требований», что вызывает споры в теории и на практике. В новом ГПК РФ необходимо более четко изложить правовую позицию законодателя по этой проблеме. По нашему мнению, ориентирами границы допустимости такого выхода за пределы заявленных требований должны стать: само спорное правоотношение, в пределах которого может действовать суд, и полнота защиты нарушенного права, охраняемого законом интереса. В избирательном споре ограничивать содержание судебного решения рамками процессуальной позиции сторон нельзя.
12. В стадии кассационного производства законодатель только для дел о назначении даты выборов представительных органов местного самоуправления предусмотрел сокращенный срок (15 дней) для рассмотрения кассационной жалобы.
Совершенно очевидно, что сроки избирательной компании диктуют сокращенные сроки судебного разбирательства не только для суда первой инстанции, но и для кассационного производства. Сокращенные сроки рассмотрения дела кассационной инстанцией Верховного Суда РФ (15 дней) необходимо установить для всех избирательных споров, и споров о референдуме.
13. Нормы, регулирующие процесеуачьный порядок разрешения избирательных споров содержатся в законах о выборах, референдумах субъектов РФ. Это по существу вторжение в сферу деятельности федерации, так как гражданское процессуальное законодательство находится в исключительном ведении Российской Федерации (ст.71 Конституции РФ).
13
Поэтому все положения, касающиеся судебной процедуры, в нормативных актах субъектов РФ должны быть приведены в соответствие с Федеральным законом «Об основных гарантиях избирательных прав и права на участие в референдуме граждан Российской Федерации», и суды при рассмотрении дел этой категории должны руководствоваться федеральным законодательством.
14. В ныне действующих законах отсутствует необходимая конкретизация момента возникновения и прекращения гражданской процессуальной праводееспособности ряда субъектов избирательного права. Нечетко прописан порядок окончательного формирования избирательных комиссий. Законодателю необходимо определить в законах о выборах момент возникновения правового статуса избирательной комиссии любого уровня, указав, что избирком считается сформированным со дня принятия органами представительной и исполнительной власти совместного решения о формировании не менее 2/3 состава комиссии, а при отсутствии такого решения со дня опубликования этого состава для сведения избирателей.
15. Анализ судебной практики и действующего законодательства позволяет выделить следующие важные процессуальные особенности рассматриваемой категории дел:
- Верховный Суд Российской Федерации обязан принять к своему рассмотрению по первой инстанции жалобу, поданную Центризбиркомом РФ, по любому нарушению избирательного законодательства и законодательства о референдуме, если указанные в жалобе нарушения касаются значительного числа граждан либо в силу иных обстоятельств нарушение приобрело особое общественное значение.
- Дела рассматриваемой категории - это дела в защиту прав и интересов неопределенного круга лиц, что предопределяет процессуальную возможность для каждого субъекта данного правоотношения стать участником судебного разбирательства и добиваться защиты нарушенного избирательного права
14
(права на участие в референдуме) путем присоединения к требованию лица, подавшего жалобу, в любой части судебного разбирательства, а также путем подачи иска в защиту неопределенного круга лиц.
- Сроки разбирательства таких дел сокращенные, вплоть до немедленного рассмотрения, диктуют особую подготовку дела к судебному разбирательству и особую организацию работы суда, в том числе и в выходные дни.
- Рассмотрение в суде жалобы на решение избирательной комиссии об итогах голосования, о результатах выборов не является нарушением неприкосновенности признанного избранным кандидата, если такая неприкосновенность предусмотрена законодательством Российской Федерации, Признанный избранным кандидат не вправе отказаться от дачи свидетельских показаний. Рассмотрение в суде жалобы на решение избирательной комиссии об итогах голосования, о результатах выборов не требует получения согласия соответствующего органа государственной власти или органа местного самоуправления на прекращение действия неприкосновенности признанного избранным кандидата.
- При процедуре рассмотрения дел по жалобам на нарушение избирательных прав, права на участие в референдуме граждан в порядке глав 23, 24-1 ГПК РСФСР, судебное доказывание осуществляется по общим правилам, предусмотренным ч.1 ет.50 ГПК.
- Избирательные споры с участием избирательных комиссий, комиссий референдума, органов власти и их должностных лиц влекут невозможность использования такой формы защиты интересов других лиц в гражданском процессе как дача заключения по делу органом государственного управления.
- Сроки судебного разбирательства, установленные Федеральным законом «Об основных гарантиях избирательных прав, права на участие в референдуме граждан Российской Федерации» имеют императивный характер по отношению к ст. 103 ГПК РСФСР, а потому применение института
15
приостановления производства по делу данной категории невозможно, что является исключением из общих правил.
- Неявка в суд заинтересованных лиц, надлежащим образом извещенных о времени и месте судебного разбирательства, не является препятствием для рассмотрения и разрешения дела.
Исключением из общих правил является право суда принять решение по избирательному спору (спору, связанному с проведением референдума) при отсутствии (неявки по двум приглашениям) представителей одной из заинтересованных сторон, в том числе неявке по уважительной причине.
- Единственным исключением из общего правила гражданского процесса, установленного ч.З ст.6 ГПК является новелла, содержащаяся в п.4 ст,25 Федерального закона № 124-ФЗ от 19.09.97 г., которая дополнила ст.6 и ст. 113 ГПК тем, что ввела исключительную коллегиальность по составу суда, независящую от воли сторон.
Практическая значимость исследования и апробация его результатов. Диссертационное исследование направлено на дальнейшее развитие гражданского процессуального права, совершенствование практики рассмотрения избирательных споров. Может способствовать более полному и глубокому пониманию механизма судебной защиты конституционного политического права граждан на воспроизводство публичной власти.
Выводы и аргументация, изложенные в диссертации могут использоваться в качестве рекомендации при разработке нового ГПК РФ, законов о выборах, референдумах, в части норм, обеспечивающих судебную защиту избирательных прав, права на участие в референдуме граждан Российской Федерации.
Практическая значимость исследования связана с работой автора в Майкопском городском суде. Материалы диссертации использовались в лекционных и семинарских занятиях в Адыгейском Государственном университете на юридическом факультете в качестве спецкурса.
16
Основные положения диссертации обсуждены и одобрены на заседании кафедры гражданского, арбитражного и административного процессуального права Российской правовой академии Министерства Юстиции РФ и кафедры гражданского права и процесса юридического факультета Краснодарского государственного университета культуры и искусств.
Ряд теоретических и практических предложений исследования нашли отражение в публикациях, подготовленных автором.
17
Глава I. ПРИРОДА СУДОПРОИЗВОДСТВА ПО ЖАЛОБАМ НА
НАРУШЕНИЕ ИЗБИРАТЕЛЬНЫХ ПРАВ, ПРАВА НА УЧАСТИЕ В
РЕФЕРЕНДУМЕ ГРАЖДАН РОССИЙСКОЙ ФЕДЕРАЦИИ
§1. Сущность производства по делам, связанным с защитой избирательных прав, права на участие в референдуме граждан.
Конституция Российской Федерации 1993 года закрепила много демократических норм, направленных на защиту прав и свобод человека и гражданина. Человек, его права и свободы являются высшей ценностью, а их защита - обязанностью государства (ст.2 Конституции Российской Федерации). Права, свободы человека являются непосредственно действующими (ст. 18), их государственная защита гарантируется (ст. 45).
В ст. 46 Конституции Российской Федерации закреплено право граждан на обращение за защитой своих прав в суде. Это право универсально, гарантируется каждому человеку, иностранным гражданам, объединениям граждан, лицам без гражданства и означает возможность обжаловать в суд в целях защиты своих прав и свобод решений и действий любых, без каких-либо исключений, органов государственной власти Федерации и ее субъектов, органов местного самоуправления, общественных объединений, должностных лиц.
Эффективность защиты правосудием прав и свободы личности во многом определяется четкостью и полнотой законодательной регламентации компетенции судов в этой сфере и процессуальных норм, их неукоснительным соблюдением.
Новое Российское законодательство в определенной степени урегулировало имеющиеся проблемы в реализации права на судебную защиту, однако, не устранило их полностью. |
